上海金融学院
内容提要：探寻中国政府采购实践的缘起，并梳理10多年来的建设与规范历程，中国政府采购制度建设在提高采购资金的使用效益、规范政府购买行为和保障财政政策的落实等方面取得了较好的成效；同时，政府采购风险的存在又制约采购功能的有效发挥。随着加入WTO政府采购协议期限的临近，中国政府采购制度建设需要在更高的层面进行完善。
关键词：政府采购 实践 成效 展望
中国政府采购制度建设是在明确提出建立市场经济体制目标的背景下进行的，也是作为公共财政体制建设的一个重要组成部分。探寻中国政府采购实践的缘起，并梳理10多年来的建设与规范历程，有利于进一步明确今后中国政府采购制度建设的主攻方向，更好地发挥政府采购作为财政支出管理杠杆的功能。
一、中国政府采购的实践
考察中国政府采购制度建设不能脱离公共财政框架构建这一大的背景，中国公共财政框架的构建源于20世纪90年代中期的分税制改革。分税制改革开启了中国财税体制的制度创新之路，但改革的重点是财政收入的制度变革，财政支出制度却没有做出相应调整；20世纪90年代后期，财政支出管理制度改革先后拉开序幕，并由此将改革带上了财税体制整体框架的重构之路，其目标就是构建中国的公共财政体制框架。
中国财政支出管理改革的核心是三大组成部分：部门预算改革、国库集中支付改革和政府采购改革。从改革的制度建设层面推进次序来看，部门预算改革和国库集中支付改革在先，政府采购改革在后。政府采购制度改革的标志性事件就是2003年1月，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布实施。
中国政府采购制度建设遵循的是“先试点、积累经验再推广”的模式。根据这种模式的特点，并以中国《政府采购法》的颁布实施和启动GPA(government procurement agreement)谈判程序为界，可以将中国政府采购制度的建设分为三个阶段：从1995年到2002年是试点阶段；2003年到2007年是规范与发展阶段；2008年至今是中国政府采购市场开放的探索阶段。
(一)中国政府采购的试点阶段(1995-2002)
中国政府采购的实践，要早于政府采购的制度层面建设。1995年，上海市财政局和卫生局联合下发了《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》，要求对预算价格在500万元以上的采购项目，要实行公开招标采购；500万元以下的项目可实行非招标采购形式，这标志着中国政府采购工作试点的开始。随后，河北省、深圳市和重庆市也先后进行了政府采购工作的尝试。在各试点城市和地区取得良好社会经济效益的影响下，各省、市、自治区也不同程度地开展了政府采购试点工作。以1998年为例，全国有29个省、自治区、直辖市和计划单列市共签订采购合同近2000份，采购规模约31.6亿元，共节约资金4.16亿元，平均资金节约率为13.38％。1999年初，中央国家机关通过向社会公开招标的方式采购计算机及其辅助设备，标志着中央国家机关政府采购的试点工作开始启动。从此，政府采购工作在全国各地轰轰烈烈地展开。
随着政府采购工作实践的深入开展，一些地方政府也对政府采购制度建设进行了有益的探索。1998年，深圳市率先制定了中国政府采购的第一个地方性法规《深圳经济特区政府采购条例》。之后，河北、上海、江苏、辽宁等省、市也先后制定了政府采购管理办法。1998年，国务院明确财政部为政府采购的主管部门，从而在中国初步确立了政府采购管理机构及执行机构。1999年，财政部颁布了第一部关于政府采购方面的行政规章——《政府采购管理暂行办法》。之后，财政部又陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购资金直接拨付管理办法》等一系列规章制度。与此同时，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，监督管理政府采购活动，并根据有关规定，制定了本地政府采购有关规定、办法。各项规章制度颁布和管理机构的明确，极大地促进了各地政府采购工作的开展，使政府采购规模迅速得到提高、政府采购范围逐步扩大。从1998年到2002年的五年间，政府采购规模增加了近32倍。政府采购范围也由最初单纯的货物类扩大到工程类和服务类。而且为中国《政府采购法》的起草与制订提供了宝贵的经验。
(二)政府采购制度的规范与发展阶段(2003-2007)
《政府采购法》的正式实施，极大地推动了中国政府采购工作向广度和深度发展。以《政府采购法》实施的第一年为例，全国政府采购规模达到1659.4亿元，比《政府采购法》实施前的2002年增加了650亿元，节约预算资金196.6亿元，资金节约率为10.6%，采购规模比上年同期增长64.4%，分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%，比上年同期分别增长2个百分点和0.4个百分点。然而，政府采购涉及众多的采购主体和诸多的经济关系，远远不是一部《政府采购法》所能涵盖的。为了进一步健全和完善中国政府采购制度，财政部又先后出台了一系列的行政规章，如：《中央单位政府采购管理实施办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购代理机构资格认定办法》等等。财政部会同监察部联合制定并颁布了《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》。与此同时，各地区也对政府采购制度的建设给予了高度的重视。大部分地区都根据《政府采购法》的规定制定了本地区政府采购管理实施办法，有些地区还制定了一些专项内容的管理办法。集中采购机构也都按照法律要求制定了内部操作规程和工作人员守则等内部管理制度。所有这些工作，都极大地促进了中国政府采购制度的规范化发展，为中国政府采购制度建设的进一步健全与完善奠定了坚实的基础。
(三)政府采购市场开放的探索阶段(2008年至今)
《政府采购协议》是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。中国政府2001年“入世”时承诺：中国有意成为GPA协议的缔约方，在条件成熟时开放本国的政府采购市场，并尽快启动加入谈判。事实上，自加入WTO以来，中国政府就积极履行有关加入GPA的承诺，为提出政府采购市场开放清单、启动加入GPA谈判创造条件。
二、中国政府采购的成效
(一)提高了财政资金的使用效益
提高财政资金的使用效益，通常被认为是实施政府采购的主要目标之一，而用来刻画政府采购资金使用效益的指标一般是政府采购资金节约率，及与此相关的政府采购资金节约额。
在2003-2009年间，我国政府采购资金节约率除2006年较2005年回落外，其他年份均较上一年度有所提高。在我国《政府采购法》施行的最初7年间，政府采购资金平均节约率为11.08%，累计节约政府采购资金3586.1亿元。
(二)规范了政府的购买行为
中国政府采购经过10年来的探索与发展，以《政府采购法》为基础、以其它法律、规章和办法为补充的框架体系，分别从不同的层面或角度对政府采购的范围、管理机构、采购模式、采购预算编制、采购方式、招投标、采购合同签订、采购资金拨付及监督、采购信息管理、采购运行程序等有关问题做出了明确的规定，使我国政府采购活动能够做到有法可依、有章可循，极大地规范了政府购买行为。
中国《政府采购法》立法目的之一即为“规范政府采购行为”，并且规定：“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”。根据中国政府采购法颁布实施后的政府采购实践看，公开招标、集中采购和财政直接支付均成为政府采购的主要形式，有效地起到了规范政府采购活动的作用。
(三)保障了财政政策的落实
调整政府购买水平与方向是财政政策的重要手段。就政府采购的宏观调控功能而言，主要包括：增加就业、维护社会公共利益、扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等。
以应对2008年的国际金融危机为例。随着国际金融危机的深化以及向实体经济的蔓延，中国产品的出口需求、私人消费和企业投资需求出现萎缩。为避免总需求的大幅滑坡，减轻由总需求萎缩倒逼总供给萎缩的负面影响，中国政府及时调整了宏观经济政策，旨在通过大幅度增加政府支出的方式来弥补由于非政府支出减少留下的总需求缺口，并相继出台了总投资约4万亿元的“扩内需”系列措施，通过“保增长、促就业”，来保持我国国民经济持续、稳健发展的良好态势，其中就有绝大部分要通过政府采购来实施。又如，2011年度政府采购工作要点中提到：围绕国家经济和社会发展政策目标，加强与财政其他宏观调控手段的协调配合，积极发挥政府采购政策功能作用。继续做好政府采购支持节能环保、信息安全产品管理、正版软件使用等工作。尽快出台政府采购扶持中小企业发展的政策措施。研究完善本国产品的认定标准和配套政策。深入研究政府采购支持服务外包产业发展的具体措施。由此可见，政府采购不仅是保障财政政策的落实的重要手段，而且因其扩大和引导消费的直接性，政策成效易于保障。
三、问题与展望
(一)政府采购风险制约了采购功能的发挥
纵观10多年来的中国政府采购实践，政府采购领域的无预算或超预算采购、采购周期长、采购程序繁琐、部分采购产品价高质差、产品缺乏个性、采购中地方(行业)保护、售后服务差、采购中的串谋与勾结等等，时有发生。究其原因，笔者认为，这正是由于中国政府采购制度的不健全，给了各类政府采购风险显性化的机会和土壤。
政府采购风险可以理解为各类制约政府采购功能发挥、给政府采购活动和财政性资金的使用带来损失的所有因素的集合体，因此，政府采购风险不是单一的，而是一个风险体系；政府采购风险与政府采购活动如影随形，一旦时机成熟，政府采购风险就可能显性化，并给政府采购或财政性资金带来损失，使既定的政府采购目标难以达到。当前尤其应防范的政府采购风险主要有三类：
1.政府采购市场的封闭风险。政府采购市场的封闭风险突出表现是地方保护主义和部门或行业保护。无论政府采购市场的封闭风险采取何种表现形式，其目的都是为了获取集团(地方、行业、部门)利益；其手段都是通过对政府采购合同的授予对象设限；其结果可能是获取了集团的短期利益。但从长远来说，由于是以牺牲各类资源要素的合理流动为代价，不利于开放、统一国内市场的形成与发展，最终结果必然是不同集团(地区、部门)之间相互分割、以邻为壑，国内区域、部门、行业之间的比较优势难以发挥，又终将反过来危及集团(地区、部门)的利益。
2.政府采购方式的选择风险。政府采购有多种可供选择的方式，虽然每种采购方式都有自身的适用范围，但并非不可变通。在特殊情况下，变通政府采购方式正是提高采购资金使用效率、维护纳税人利益和充分发挥政府采购功能的客观要求。但另一方面，政府采购方式的可变通性也为采购主体谋取部门或个人利益打开了方便之门，存在为变通采购方式提供虚假满足条件或创造条件的可能，从而产生政府采购方式的选择风险。面对不同的政府采购方式，对于追求企业利润最大化的供应商而言，总是希望以竞争程度最小的采购方式参与政府采购活动，从而确保获得政府采购的订单。然而，竞争程度越小的政府采购方式却是风险程度越大的采购方式。对于政府采购单位而言，由于政府采购成本的外在性和采购对象收益的内在性，因此，采购单位有简化采购程序、追求快捷、方便采购的动机，却相对缺乏提高采购资金使用效益的动机。
3.政府采购的创租与寻租风险。由于政府采购对象的涉及范围广、规模大以及获得政府采购订单给供应商带来的声誉效益，再加上政府采购制度对供应商准入资格的限制。因而，存在于政府采购市场的巨额租金必然吸引着众多寻租者的竞相追逐。同时，政府采购管理部门、采购单位、采购和监督人员因掌握着市场参与规则的制定与修改、采购活动监管以及适当灵活处理的权力，必然成为供应商争相拉拢、合谋的对象。另一方面，掌握和影响着稀缺资源流向的采购部门、采购代理机构、采购人员和监管部门也清楚地明白他们的权力行使将对供应商产生何种影响。于是，两种“经济人”有可能在追求自身效益动机的驱使下，分别从事创租与寻租活动，但却给政府采购活动带来损失。
(二)政府采购市场开放的机遇与挑战
中国政府加入WTO《政府采购协议》、中国政府采购市场融入国际政府采购市场是必然趋势。中国政府采购市场的开放，对于完善中国政府采购制度、促进中国政府采购市场健全以及中国企业获得国际政府采购市场订单等方面都具有积极意义，同时，中国政府采购市场的部分“让出”，以及对于弱势的民族产业、政府采购监管水平等又会带来诸多挑战。
就机遇而言，加入GPA，有利于促进中国政府采购制度的进一步健全和国内政府采购市场的规范，有利于破除地方保护与行业垄断。同时，其他成员方将对中国开放其政府采购市场，有利于中国企业和产品进入国外政府采购市场，有利于拓宽中国的贸易渠道和增加出口机会。加入GPA，还将使得中国政府采购透明度和规范性大大增强。按照2007年版的GPA要求，政府要保证采购程序透明和公平，避免利益冲突，防止腐败做法，并规定了公开招标、公平竞争、程序透明、信息披露等竞争机制，使国内外所有的供应商得到平等的竞争环境，防止政府采购过程中发生钱权交易、收受贿赂，客观上能够抑制与消除腐败的滋生。可见，GPA规则有利于强化中国政府采购领域反商业贿赂和反腐败的外在压力。
就挑战而言，首先是中国国内政府采购制度与GPA的相关条款对接的问题。其次是对国内部分产业的冲击，尤其是过去在中国政府采购中长期处于保护之下的产业将受到强烈冲击。再次是对政府采购活动的监督、管理、执行提出了更高的要求，要求中国在政府采购的监管手段、管理能力、从业人员水平等方面有较大幅度的改进与提高。
参考文献：
〔1〕章辉.政府采购风险及其控制[M].北京：中国财政经济出版社，2009.
〔2〕章辉.我国政府采购制度建设探析[J].地方财政研究，2009(8).
〔3〕商务部世界贸易组织司.政府采购协定[M].北京：中国财政经济出版社，2009.