宋东、李少民/三门峡市财政局
内容提要：我国开展政府采购工作以来，取得了显著成效，但目前仍面临着许多亟待解决的问题。本文通过对三门峡市政府采购工作的调查研究，在深入分析当前政府采购工作存在问题的基础上，提出相应的对策建议。
关键词：政府采购 预算管理 法治化 阳光化
实施政府采购制度是我国财政支出管理制度改革的一项重要内容，是规范财政支出管理、节约财政资金、提高资金运行透明度和从源头上防治腐败的一项重要举措。我国开展政府采购工作以来，取得了显著成效，但目前仍面临着许多亟待解决的问题。本文通过对三门峡市政府采购工作的调查研究，在深入分析当前政府采购工作存在问题的基础上，提出相应的对策建议，仅供各级领导和有关部门参考。
一、当前政府采购工作中存在的主要问题
政府采购作为我国财政支出管理制度改革的重要组成部分，由于实施时间短，涉及面广，政策性强，许多方面没有成熟的经验可资借鉴，这就注定了此项改革是一个不断探索和逐步完善的过程。经过多年努力，三门峡市政府采购工作虽然取得了显著成效，但仍存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
(一)政府采购法制建设滞后
我国1995年颁布实施《预算法》以来，至今未作修改。而政府采购工作起步于1998年，由此可以看出我国对政府采购预算编制的管理，在制度上是缺位的。目前，我国政府采购工作还没有一套完整的法律法规。
(二)政府采购预算缺乏应有的约束力
主要表现为：一是由于当前部门预算编制不够细化，政府采购预算在部门预算中没有得到充分反映，执行起来随意性较大。二是政府采购预算与部门预算脱节。政府采购预算是部门预算的组成部分，应该与部门预算同步编制，并在部门预算中一一列示。但在实际编制时却与部门预算分别布置、分别编制、分别上报、汇总，结果形成脱节，出现预算归预算，执行归执行的问题。三是对政府采购预算的执行缺乏有效的监督制约措施，政府采购预算没有发挥出应有的功能，从而导致政府采购工作缺乏计划性及规模效益。
(三)政府采购“管”、“采”不分现象仍较突出
《政府采购法》规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”但由于县级政府采购规模一般较小，单独成立集中采购机构将加大行政成本或采购成本等因素影响，三门峡市以至我国绝大多数地方的县级集中采购机构还都设在财政部门，即政府采购管理办公室与集中采购机构合署办公，两块牌子，一套人马，这种集裁判员与运动员于一身的操作模式，不仅缺乏相互监督、相互制约的机制，难以充分体现“公开、公平、公正”的政府采购原则，而且也使县级政府采购办公室人员不得不耗用大量时间忙于“招标、开标、询价采购”等具体事务，难以抽出更多的时间履行其更为重要的政府采购日常监督职能。
(四)政府采购规模和范围有待进一步扩展
近年来，三门峡市各级政府采购范围逐年扩大，但目前仍有待进一步扩宽。如政府采购服务领域的车辆保险、大宗印刷、公务接待、大型会议，一些部门系统内垂直拨付的财政性专款如气象、防汛、林业、交通、水利等专项资金，一些财政融资项目如公路建设、大型基建及国家重点项目等，教育系统的图书、电教实验器材、校服，以及绝大多数乡镇的政府采购工作都仍未纳入政府采购监管范围。此外，一些部门使用预算外资金购买货物、工程和服务的活动很难掌据，也为财政资金的健康运行和政府采购规模、范围的扩展留下了许多漏洞和隐患。
(五)政策采购政策功能尚未得到充分发挥
在我国，由于人们普遍把政府采购仅看成是节约财政资金、预防腐败的一项制度创新和简单的利益再调整，其认识的片面性制约了政府采购政策功能的发挥；加之目前我国的法律法规尚未对政府采购中诸如“本国货物、工程和服务”的内涵与外延作出具体规定，导致通过政府采购保护民族产业的政策功能的具体落实无章可循；由于缺乏节能、环保“绿色产品”的认定标准，使得政府绿色采购难以推行；由于监督机制不健全，当前我国政府采购工作的透明度比较低，“公开、公平、公正”的原则尚未得到很好地贯彻落实。由于国家自主创新产品目录尚未出台，政府采购促进自主创新缺少抓手，难以落实相关政策功能。由于以上因素的综合影响，最终导致了我国政府采购对民族产业及中小企业的保护力度不够，对技术创新的推动力不足，在促进节能和环保方面作用有限等等，在很大程度上阻碍了政府采购政策功能的充分发挥。
(六)供应商选择面狭窄易导致“供应垄断”
政府采购能否达到优质高效，最重要的前提条件之一就是供应商选择的多样性和全面性。而目前绝大多数市县政府采购机关确定的定点供应商普遍偏少，选择面狭窄，很难通过竞争机制达到节约政府采购资金之目的。且各供应商的实力相差悬殊，缺乏实际意义上的竞争。尤其是在一些采购规模或价值较高的采购项目(如电脑、汽车、办公家具等)参与竞标时频繁出现一些“老面孔”，极易形成“供应垄断”。因此形成的问题也是显而易见的：一是由于个别供应商在同类项目中“独具优势”，“屡屡中标”，严重影响到其他供应商参与政府采购的积极性。二是极易导致参加竞标的供应商暗中联合，抬高价格，因而使政府机构获得最廉价、优质的产品、服务和工程的目的难以实现。三是经常参与政府采购竞标的当地供应商，为了转移市场竞争给其带来的沉重压力，最终达到“多赢”的目的，采取项目轮流做的对策，报价普遍高于标底价，最终由事先决定的供应商以相对的最低价中标，与政府采购业务开展的初衷相背离。
(七)政府采购基础工作仍显薄弱
由于政府采购工作开展时间不长，加上各地政府采购任务繁重，“管”、“采”不分，以及地域范围、经济环境、人才资源等因素影响，目前三门峡市不少地方政府采购基础工作仍显薄弱。
在专家信息库建设方面，一是评审专家选择范围小，符合条件能录入专家信息库的评审专家更少，这一点在县级政府采购专家信息库的建设过程中表现得尤为明显，难以满足政府采购对评审专家的需要；二是专家信息库中录入专家在专业分类上涉及面较窄，如智能防盗报警系统、塑胶跑道、中央空调、园林绿化、医疗专用设备等方面具有较高水平的评审专家几乎是一片空白；三是一些地方在评审专家极缺的情况下，降低标准将一些专业素质、实践经验和理论水平达不到要求的人员录入专家信息库，这些人员在政府采购过程中难以较好地履行鉴别和评审职责，在与供应商的谈判中处于被动地位，给政府采购工作带来了不利影响；四是对录入专家信息库中的评审专家缺乏必要的法律法规和有关知识的学习培训，使不少专家对现行政府采购政策、程序及原则等缺乏深入的了解；五是采购评委资源未能完全共享。六是对评审专家在专业水平、工作能力、职业道德等方面缺乏必要的监督和考核机制，不利于评审专家尽职尽责、客观公正地履行职责和提高评审工作质量。
在供应商信息库、商品信息库的建立方面，绝大多数集中采购机构也处于薄弱环节，一方面难以满足政府采购规模和范围逐步扩大对供应商及商品信息量的需求，另一方面也使政府采购应有的优势难以得到充分发挥。其表现：一是对一些急需采购的项目，临时寻找供应商心中无底；二是对产品的型号、规格、性能、价格等信息缺乏全面了解；三是对供应商的基本情况、信誉、能力、产品质量、技术性能等难以较全面地掌握。这些都直接影响了政府采购工作卓有成效地运行。
在政府采购管理制度建设方面，如招标采购文件审查制度、采购现场监督管理制度、对协议供应商的监督管理制度，以及许多采购环节诸如受理委托、发布采购信息、评委组成以及开标、评标、定标环节的具体操作规则等方面做得还很不够。由于管理制度不够完善和建设上的滞后，使政府采购有序、高效及规范运行在很大程度上受到了影响。
(八)政府采购监管职能发挥不足
主要表现，一是集中采购机构、采购人、采购监管部门相互制约机制不尽完善。政府采购业务政策性强，涉及面广，其工作质量的高低，在很大程度上取决于各部门之间的相互协调和相互制约。各部门作为不同的利益主体，考虑问题的角度不同，极易造成各部门之间的责任利益的冲突，形成采购风险，导致政府采购资金使用效率降低或流失。二是在履行政府采购监管职能上喧宾夺主。一些地方的政府采购监管部门在日常工作中把主要精力和时间都用到招标、开标等具体事务上，或忙于应付一些面上的工作，而对本应该投入主要精力做好的监督管理工作却无暇顾及。三是监督管理不够严密。目前对政府采购的监督比较偏重于事后监督，如何及时有效地发现并解决运作过程中存在的问题有待进一步加强。四是政府采购计算机利用程度不高。各采购部门上下级之间的纵向联网，以及集中采购机构与采购人、政府采购监管部门、财政部门之间的横向联网还未实现，资源不能共享，信息沟通不及时，致使政府采购监管部门难以有效地开展监管。
(九)电子采购还未得到广泛运用
目前绝大多数地方对电子采购技术手段的运用极不充分，日常仅限于在网上发布招标公告、公布中标结果等低层次的采购行为，而对网上开标、网上评标等先进手段的运用还普遍没有尝试过。这样一是不利于吸引更多的供应商参与投标竞争，二是不利于进一步降低政府采购成本和取得最优惠的采购价格，三是不利于采购过程的进一步规范、透明和高效，不利于把政府采购工作的效率提高到一个新的层次。
(十)政府采购队伍的整体素质亟待进一步提高
全市政府采购队伍中的绝大多数人都缺乏系统和专门的培训，直接影响到他们在专业技能、专业知识、政治及文化修养等方面自身素质的提高，进而导致了他们在政府采购的实践中创新力度不够，对新的政府采购手段运用不够，对实践中新出现的问题妥善解决能力不够等等，不仅使他们难以更好地适应政府采购新形势的需要，也使全市政府采购工作进程在很大程度上受到了影响。
二、解决问题的对策建议
政府采购在实践中出现的上述问题，是改革不断向前推进中出现的问题，可以通过深化改革、加强管理等方式予以解决。根据调查的情况，我们认为应采取以下对策：
(一)积极构建和完善政府采购法律体系，加快政府采购法制化建设步伐
借鉴美国、英国等政府采购法制建设比较完善国家的做法，我们应以填补空白和完善细则为重点，着力加强政府采购法律法规体系建设，尽快建立一个多层次、系统性的政府采购法律体系，努力做到体系完备、结构合理、配套齐全。一是应加快出台《政府采购实施条例》及相关的政策体系，针对《政府采购法》实施过程中出现各种问题给予规范和补充，在完善政府采购执行体系、增加处罚措施、提高政府采购工作效率、规范质疑和投诉处理程序、完善政府采购责任人的责任体系、促进政府采购政策功能的发挥、实现政府采购信息化等方面都应作出较为详细的规定，努力将政策功能要求落实到所有货物、工程和服务项目，以利于规范政府采购行为，增强《政府采购法》的可操作性。二是应重点完善操作执行的规章制度，如规范供应商、评审专家、代理机构等管理；制定完善政府采购预算执行管理、政府采购政策和执行监管、从业人员职业资格、采购流程标准化规范、行业自律、社会监督等方面的制度办法。三是应不断完善地方性的政府采购法律制度体系。各级地方政府应在不违反《政府采购法》的前提下，制定适合当地情况的采购政策及措施。此外，还应健全和完善政府采购各环节、各方面的配套法规，确保政府采购沿着法制化、规范化的轨道健康运行。
(二)强化政府采购预算管理，增强政府采购工作的计划性
目前政府采购规模较小、采购成本较高的重要原因之一，就是由于部门预算不够细化，政府采购预算与部门预算脱节，使政府采购工作缺乏计划性。要从根本上解决这一问题，首先，应进一步细化部门预算，将政府采购预算融入部门预算。财政部门在编制下一年度财政预算时，应将政府采购预算与部门预算统一布置、统一编报、统一审核、统一汇总和批复，凡是使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的项目，都应在部门预算中得到具体反映。在具体操作上，由主管预算科(股)全面组织实施，采购办参与审核，以避免各行其是、互不衔接的现象发生。在政府采购预算的执行中，各采购单位必须按照批准的预算依法采购，严禁无预算、无计划采购；各级财政部门必须认真履行监管职责，确保预算实施，对临时立项的采购审批事项要严格把关，对于没有政府采购预算的项目不予审核，不予采购，不予支付资金，切实维护预算的严肃性。其次，应增强政府采购工作的计划性。各采购单位必须按照年度政府采购预算，逐月编制政府采购计划，并按月上报政府采购监管部门；政府采购监管部门应根据采购单位的年度政府采购预算及所报采购计划，对其采购内容进行审核、归类后，编制当月的集中采购计划。凡是应纳入政府采购范围而没有列入计划的，当月一律不得实施采购。第三，应积极推行跨区域集中联合采购。即各县(市)区采购办每月月未向市采购办上报次月政府采购计划，市采购办根据市直及各县(市)区政府采购计划的汇总情况，统一组织、协调全市政府采购工作，实行“区域一体，上下联动”的区域代理模式，或者“一家采购，十家搭车”的联动模式，把集中采购的规模辐射到各县(市)区及其乡镇，以更大限度地发挥政府采购节约成本、提高效率的强大优势。
(三)加快政府采购管理体制建设，实行“管”、“采”分离
目前，三门峡市、乃至我国绝大多数地方县级政府采购“管”、“采”分离问题都悬而未决，在很大程度上影响了政府采购工作“公开、公平、公正”的运行，同时也使县级政府采购监管部门疲于应付，监督职能难以充分发挥。为此，实行县级政府采购“管”、“采”分离刻不容缓。根据调查的情况，建议县(市)区级政府采购代理机构可根据采购规模设立，凡年采购额达到3000万元以上的，应单独设立政府采购执行机构；年采购额3000万元以下的，有条件的可单独设立政府采购执行机构，也可以挂靠行政服务中心或其他服务性窗口设立，或者明确中介代理机构，负责政府采购的执行，做到稳步推进。各级财政部门应严格界定政府采购监管与执行的工作职能，制定规章制度，理顺监管及操作程序，狠抓检查落实，切实做好政府采购的政策制定、预算编制、资金支付的审核、信息管理、评审专家库建设、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核等监管工作。政府采购中心应按照“功能完备，设施配套，运作规范，服务一流”的要求，高标准建设政府采购活动场所，充实专业人员，提高采购人员综合素质，积极探索市场化运作路子，全力提供依法采购工作平台。要接受采购人委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，严格执行集中采购操作规程，坚持政府采购供应商准入制度，确保采购活动的公开、公平、公正、高效。同时，要协同纪检、监察、审计等部门一道，认真抓好政府采购的监督管理，确保政府采购规范操作和健康运行。
(四)拓宽政府采购范围，扩大政府采购规模
目前各地政府采购范围和规模虽然逐年加大，但仍有较大的空间可以开拓。首先，应逐步将工程类采购全面纳入统计和执行监管范围，努力提高政府采购规模占国内生产总值的比重。积极开展保障性安居工程、水利设施建设、强农惠农项目、公共文化服务项目等民生项目的政府采购工作。其次，应着力拓展服务采购的范围，把各部门的会议、培训，教育系统的图书、电教实验器材、校服，卫生系统的药品及专用设备等项目，一些部门系统内垂直拨付的财政性专款如气象、防汛、林业、交通、水利等专项资金，文教卫系统房屋修缮及设备购置，以及绝大多数乡镇的政府采购工作逐步纳入政府采购监管范围。第三，应逐步扩充财政资全支出的公共消费领域的政府采购范围，推行公务用车的统一投保、定点维修和定点供油制度，推行办公用品定点供应、大宗印刷业务定点印刷等方面的政府采购制度，切实加强财政监督管理，节减财政开支。第四，对招标限额以下的小额采购项目，可实行采购卡制度，即以资金卡代替现金支付方式。小额采购尽管单位合同价值很低，但由于合同数量多，统一指定商业企业购买也可获得资金运用的规模效益。第五，应设立“采购资金专户”，政府采购资金由财政部门按采购合同的规定直接支付，即将采购资金通过设立的“采购资金专户”直接按采购合同支付给供应商，不通过部门单位中转，减少财政资金的中间流失。对自筹资金安排的政府采购项目，也要求采购单位将资金汇入政府采购专用账户，再按采购合同的规定将资金直接拨付给供应商。第六，应积极探索建立政府采购的具体模式和机制，有效整合政府采购资源，采取上下联动，实现供应商库、评审专家库等采购资源的共享，积极推动县级政府采购工作开展，不断扩大其政府采购实施范围和规模。
(五)完善政策体系和执行机制，着力发挥政府采购政策功能
法律明确规定政府采购的政策功能主要有：促进中小企业发展、扶持自主创新、支持节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区等等。但在实践中，由于缺乏配套制度，政府采购的政策功能很难落实到位。目前，从我国政府采购事业发展水平、经济发展水平和提高企业竞争力等实际出发，我们应进一步加快构建功能完备的政府采购政策体系，重点强化完善促进节能减排、信息安全、支持中小企业发展及保护弱势群体等方面的政策功能。同时，应通过采取预留采购份额、强化供应商资格审查、实行评审优惠、附加合同约束等手段，统筹协调，多管齐下，确保将各项政策目标真正落到实处。
(六)管理与服务并重，破解供应商选择面窄引发的难题
针对目前不少地方供应商选择面窄而引发的诸多问题，一是应充分利用媒体资源，拓宽政府采购信息发布渠道，从而使更多的供应商获得进入当地政府采购市场的机会。二是应加强供应商信用建设。教育广大供应商只有诚实守信，认真兑现承诺，赢得良好的信誉，才能使企业得到长远的效益和发展。三是应逐步建立政府采购供应商资格管理制度。对供应商资格审查的重点应放在商业信誉以及在经营活动中有无重大违法记录方面，对供应商存在的不按时供货、不履行服务承诺、报价高于市场平均价格、提供假冒伪劣产品等违规违约行为，一经查实，便将其列入“供应商黑名单”中。四是应严厉打击政府采购领域的商业贿赂行为，不断完善商业贿赂惩处机制。五是应通过多种渠道搭建与供应商沟通、交流的平台，听取供应商的意见和建议，并自觉接受供应商的监督。采购人和集中采购机构应树立服务意识，尽量简化采购流程，积极为供应商免费提供采购信息，免费远程下载招标文件等方面的服务，减少旅途奔波和中间环节，尽可能地降低供应商投标成本。
(七)强化“三库”及制度建设，做好政府采购基础工作
政府采购基础工作包括面较为广泛，但专家信息库、供应商信息库、商品信息库等“三库”建设和制度建设至关重要。没有扎实的“三库”建设和制度建设做基础，采购工作的高质量及高效率就难以实现。因此，政府采购监管部门和集中采购机构应在“三库”建设和制度建设上多下功夫。
在专家信息库建设方面，一是应坚持入选专家“德才并重”的原则，有侧重地选择部分专业人员进入政府采购评审专家行列；二是应重视对专家实践经验的审查，不仅要求其有专业资格和理论知识，还必须有丰富的实践经验及对产品和行业技术发展的高度敏感，以适应政府采购项目商务评审或预算造价评审的要求。三是应将政府采购专家库在政府采购网上公开，实现信息共享，相互联动，借以缓解基层政府采购评审专家选择范围小之困境。四是应加强对评审专家必要的法律法规和相关知识的学习培训，确保专家对现行政府采购政策、程序及原则等有深入地了解。五是应建立对评审专家在专业水平、工作能力、职业道德等方面的监督和考核机制，促使评审专家尽职尽责、客观公正地履行职责，提高评审工作质量。
在建立供应商及商品信息库方面，应将发生过交往供应商的基本情况、信誉、实力及其产品型号、规格、性能、价格等信息资料做认真详细的记录，并按其所能提供产品或服务的类别进行分门别类的登记，同时充分利用网络、电视、报刊等媒体资源广泛收集、整理供应商及其产品信息，不断扩大供应商及商品信息库的容量，更好地服务于政府采购工作。
在政府采购制度建设方面，各级政府采购监管部门在做好各项日常监督管理工作的同时，应把管理制度建设列入重要议事日程，将诸如招标采购文件审查制度、采购现场监督管理制度、供应商投诉处理制度、政府采购工作流程和内部控制制度，以及其他各环节的具体操作规则等，都应尽快建立和完善起来，真正把政府采购工作纳入科学化、制度化、规范化的管理轨道。
(八)积极构建分工制衡的政府采购监管体系，加大政府采购监管力度
财政部门是政府采购的监督管理部门，肩负确保政府采购工作规范有效运行的重任。针对一些地方财政监督弱化的实际情况，首先应明确《政府采购法》中赋予政府采购监管部门的职责和任务，把政府采购日常监管工作从繁杂的具体事务中解脱出来，集中精力发挥好更大范围内的监管职能。二是应合理设置岗位职责，强化相互制约机制。各级政府采购监管部门应突出预算编制、计划执行、监督检查、受理投诉和制度建设等管理重心，明确岗位职责和工作标准，科学合理地设置每一个工作岗位，各岗位之间要既有分工，又有协作；既相互衔接，又相互制约，以最大限度地杜绝各类违规及舞弊现象的发生。三是建立多部门联合监督机制。建立以财政为主，监察、审计及其他有关部门参与的政府采购联合监督机制，对政府采购全过程实施监督，制定相关的监督管理办法，开展部门联合检查活动，形成监督合力，确保政府采购公开、公平、公正、透明，有效的防止腐败行为滋生。四是应加强对集中采购机构的定期考核工作，促使其在采购方式的确定和变更、采购程序的设定、采购信息的发布、内部管理机构、政府采购档案管理等方面进一步规范和提高，逐步形成高效、规范的操作程序。五是应建立健全供应商投诉处理机制，对有法不依、有章不循的政府采购当事人，要依法严肃处理，通过处罚制度的建立完善，维护政府采购法律和制度的严肃性，增强依法采购的自觉性。六是应提高政府采购计算机利用程度，建立各采购部门上下级之间的纵向联网，以及集中采购机构与采购人、政府采购监管部门、财政部门之间的横向联网，实现资源共享，确保政府采购监管部门有效地开展监管。七是要强化社会监督，通过设立专用举报箱和举报电话、在社会上聘请社会监督员等手段，把政府采购的全过程置于全社会和人民群众的监督之下。
(九)积极探索电子化政府采购新途径，提高政府采购工作效率
运用电子网络技术手段进行政府采购，是降低政府采购成本、规范采购行为、提高工作效率的有效手段。目前广东、上海、深圳、天津等地已经建立网络采购平台，开始尝试网上招投标。该平台具有网上发布信息、政策查询、在线抽取专家、现时咨询、网上招标投标和评标以及适时监控等功能。各地政府采购部门应在学习和借鉴的基础上，本着“循序渐进，逐步到位”的原则，有计划、有步骤地建立政府采购网上电子系统，并在实践中不断检验、研究和完善这一系统，吸引更多的供应商参与投标竞争，促使政府采购过程的进一步规范、透明和高效，实现采购管理精细化、采购行为规范化、采购权责明晰化、采购监督科学化，提高工作效率，服务社会，扎实推进政府采购工作向纵深发展。
(十)加强政府采购人员培训，提高采购工作人员素质
各级财政部门一是应配齐配强政府采购工作干部，不断适应政府采购制度改革的工作需要。二是应以建立职业资格管理制度和培训长效机制为重点，着力建设专业化的政府采购从业人员队伍，包括加快建立全国统一的职业资格管理制度，逐步做到政府采购执行人员持证上岗；建立和完善培训及考核制度，加强对工作人员和评审专家的职业教育、法制教育和技能培训；加快研究全国性政府采购行业管理方式等，努力建立一支作风过硬、业务精通的政府采购队伍。三是应建立和完善采购人员工作业绩考核制度，拟定岗位任职条件，逐步做到政府采购执行人员持证上岗，打造一支廉洁高效、德才兼备的政府采购队伍。