东北财经大学

内容提要：作为东部地区次级中央实体，辽宁省加入GPA协议已不可避免。文章首先对WTO框架下的政府采购与我国现行政府采购概念进行了区分，然后分析了辽宁省政府采购的市场规模、采购对象构成和市场开放度，结论认为，未来很长一段时期，辽宁省将进入全面振兴老工业基地的快速发展期，政府采购市场规模还将扩大。

关键词：政府采购  GPA协议  规模  竞争力

一、引言

继2007年12月启动加入GPA谈判并第一次提交GPA出价清单之后，我国近期再次向世贸组织(WTO)递交了加入政府采购协定的新提议。提议对中央实体、门槛价和服务部门等条款进行了修改。国外一些人士和机构认为，中国最新提交的出价清单有积极的进展，但仍然有一些缺憾。其中，“次级中央实体”的涵盖问题颇受关注。

次级中央实体(Sub-Central Government Entities)(直译是下级中央政府实体，也称地方政府实体)，是载列在GPA附录一中的附件二的内容。次级中央政府实体所属的区域环境、经济基础和历史条件不同，各个地方经济发展水平也不平衡，尤其是中国幅员辽阔，地区之间贫富差别很大，同一个省市区的经济状态也参差不齐，不同省市区之间的财政收入相差更是悬殊，为此，我国将次级中央实体按地区划分为东部、中部和西部。

东部地区次级中央实体包括浙江、山东、江苏、辽宁、福建、广东、北京、上海、天津、深圳、厦门、宁波、青岛、大连等14个省市区。在新一轮谈判中，东部地区次级中央实体加入GPA协议已不可避免。

政府采购是绝大多数国家保护本国产业的重要政策工具，部分发达国家推动在GPA框架下开放市场，目的是为本国的优势产业发展拓展空间，同时则设法使本国弱势产业规避开放义务。加入GPA，一方面本地企业可对等进入其他GPA成员国的政府采购市场；另一方面，本地政府购买本地货和国货的政策空间将受到严格限制，本地产业借助政府扶持得以发展的空间也可能进一步缩小。辽宁省属东部次级中央实体，了解辽宁省政府采购规模现状对分析辽宁省加入GPA可能受到的影响具有重要意义。

二、我国现行政府采购涵义与GPA规定的异同

（一）关于政府采购

目前国际上没有统一的政府采购定义。2003年1月起施行的《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。从GPA立场看，政府采购包括政府以及为了“政府目的”和在“政府控制和影响”下进行的门槛价以上的采购活动，它包括所有非商业目的的采购，并不限于财政资金采购。

（二）关于采购实体

我国现行政府采购法中的采购实体是指各级国家机关、事业单位和团体组织。在GPA协议中，各成员开放的采购实体通过谈判来确定。根据已加入GPA的成员国的谈判情况看，采购实体都是省级以上行使公共职能的机构。其中，中央和省级采购实体基本上都是政府机构（含事业单位），其他采购实体主要是提供公共服务的公用事业单位和国有企业。如果加入GPA，我国的政府采购实体就不仅仅是《政府采购法》规定的国家机关、(公共)事业单位、(政党、人民团体等)团体组织，还将包括公用设施单位等国有企业，且不限于财政资金采购，包括所有非商业目的的采购。

（三）关于采购对象

采购实体确定后，需要进一步明确开放的货物、服务和工程项目，即采购对象。具体开放货物、工程和服务中的哪些项目同样要通过谈判确定。由于国际上没有统一的政府采购定义，GPA中没有用列举方式反映政府采购内容。成员在谈判中遵循的主要原则是，将政府为履行公共职能进行的货物、服务和工程采购项目列入GPA附录一。主要做法是设置门槛价[①]，门槛价以上的项目才对成员开放。政府级次和采购对象不同，门槛价也不一样。门槛价不是协议本身的规定，而是通过谈判确定。目前，GPA成员的门槛价基本统一，中央政府实体的货物和服务采购项目为13万特别提款权，工程为500万特别提款权；省级政府采购实体的货物和服务项目为20-35.5万特别提款权，工程为500-1500万特别提款权；其他采购实体（主要是国有企业）的货物和服务项目为40万特别提款权，工程为500万特别提款权[②]。

联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》中规定，“货物”是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力，以及货物供应的附带服务，且附带服务价值不超过货物本身的价值。颁布国也可增列其他货物类别。“工程”是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰和最后修整，以及根据采购合同随工程附带的服务，例如钻挖绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务，且这些服务的价值不超过工程本身的价值。具体包括CPC分类法中第51部分包括的民用或建筑工程。CPC第51部分分为8大类：511施工准备工作；512建筑物施工工程；513土木工程；514装配与建筑预制工程；515专门贸易建筑工程；516布线工程；517完工与修整工程；518用于建造或拆毁或土建工程的设备及操作员出租服务。

“服务”是指货物或工程以外的其他任何采购对象。颁布国也可列举某些当作服务看待的采购对象。WTO服务部门分类清单共分为12大类：（1）商业服务；（2）通讯服务；（3）工程及相关服务；（4）分销服务；（5）教育服务；（6）环境服务；（7）金融服务；（8）与健康相关的服务和社会服务；（9）旅游服务；（10）娱乐、文化和体育服务；（11）交通服务；（12）其他服务。每一大类下都细分了具体的服务项目。

对于具体采购实体和采购项目是否列入开放清单，允许有例外。GPA本身规定了一些例外领域，主要是涉及国家安全、秘密等项目。除此之外，还可以通过谈判确定协议适用例外，包括中央采购实体、地区数量及地区采购实体、中央和地方采购实体的采购对象、采购门槛价等，都可以谈判。例如，美国联邦政府运输部不包括航空管理局，联邦采购实体开放的货物和服务门槛价为35.5万特别提款权。37个州列入了开放清单。再如，韩国省级开放的工程项目门槛价为1500万特别提款权。基本规律是，国际竞争力强的产业，开放门槛价可以降低，反之就是提高，但必须得到其他成员同意。

GPA成员的开放清单不是一成不变，可以根据GPA第24条规定，申请修改，包括从中撤出实体、调整项目等，但必须得到各成员一致同意，否则不得修改。

（四）关于出价清单

通俗地说，出价清单就是采购实体和采购对象明细表。在GPA中，出价清单是由申请国提出需经各成员国同意的欲开放的采购实体与工程、货物和服务项目明细。出价清单既可采用肯定列表形式，也可采用否定列表形式。截止目前，除美国之外的所有成员国均使用肯定列表。

各国在承诺开放清单时，都对本国采取了相关保护措施。如，美国在加入GPA时，在承诺开放次中央政府实体的同时，规定GPA不适用促进落后或少数民族地区发展、残废退伍军人及妇女经营企业的优先和限制性措施，在承诺中排除协定对中小企业和少数民族预留采购项目的适用。此外，美国很早就认识到了信息安全与国家利益的紧密联系，采取了一系列措施来加强其信息产业在全球的垄断地位，并对信息产业实行严格的控制，“联想安全门事件”就是其中一例。欧盟、加拿大和挪威等国根据农业支持计划，把农产品的政府采购排除在GPA之外。欧盟和瑞士排除了有关饮用水、能源、交通以及电讯的合同。日本排除了公共电力通讯设备采购，日本的一些地方政府还规定政府需用的办公设备、汽车、计算机、电缆、导线、机床等不得采购外国产品。2000年加拿大更新的次中央政府实体名单中虽然包括所有的10个省，但却排除了钢铁、汽车和煤炭。韩国在更新中排除了中小企业和卫星采购，排除项目中增加了农业采购，并对国防部采购项目进行了限制；还注明不适用于为中小企业和少数民族预留的采购项目。以色列把卫生部采购的一些产品排除在GPA之外。澳大利亚在筹备2000 年奥运会时则规定所有场馆必须由本国企业承建。

继2007年提交初步清单后，我国于2010年7月9日又正式向WTO政府采购委员会提交了《政府采购协议》（GPA）第一份修改后的出价清单。该出价清单采用了肯定列举方法。

（五）发展中国家特殊和差别待遇

GPA现有成员主要是发达国家和地区，为鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场，GPA规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。按照GPA规定，协议成员应考虑发展中国家产业发展、贸易收支平衡、经济发展状况、扶持完全依赖政府采购的企业等需要，允许其享受特别待遇，实行歧视性政策。还应允许发展中国家加入协议后，根据国内产业发展、市场化等情况，调整开放清单，但仍需要提交政府采购委员会通过。

GPA允许发展中国家在加入协议时，就补偿交易进行谈判。补偿交易是指由外商中标的，可要求中标人为拿走本国商业机会作出补偿，包括要求使用一定比例的本地产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等。按照GPA规定，发展中国家采用补偿交易政策时，只能拥有作为供应商参加采购活动的资格，即外国供应商必须作出补偿承诺，但不能作为合同授予的标准。

三、辽宁省政府采购市场现状

（一）辽宁省政府采购市场规模分析

如前所述，我国现行政府采购统计只包括政府、事业单位和社会团体以财政资金进行的采购，而GPA口径还包括公用设施单位等国有企业，包括所有以非商业目的的采购，且不限于用财政资金采购。以下我们将从不同口径对辽宁省政府采购市场规模进行测算。

根据数据的获取情况，GPA口径的政府采购规模可采用两种计算方法。

第一种：

政府采购额＝行政事业单位决算支出－工资－对企业的补贴－对外援助+国有企业固定资产投资

第二种（国际通行的政府采购口径）：

政府采购额＝政府投资+政府消费+国有企业固定资产投资

1.现行口径下辽宁省本级政府采购规模。据统计，如表1，2007年-2009年，辽宁省本级政府采购支出额分别为25.71亿元、36.67亿元、64.11亿元，平均增长率达54%；各年采购支出占本级财政决算支出的比重分别为25%、29%和55%，呈逐年上升趋势。

表1  现行口径的辽宁省本级政府采购规模

2.GPA口径下辽宁省本级政府采购规模。依据财政统计数据，计算GPA口径下的辽宁省本级政府采购规模。如表2。2007年-2009年，辽宁省本级政府采购规模支出额分别为85.65亿元、105.34亿元和90.74亿元，分别占当年本级财政决算支出的81%、82%和77%。2009年政府采购支出减少，可能与金融危机影响有关。由于缺少省本级国有企业数据，本表中的国有经济固定资产投资仅指财政决算中的“项目支出”，因此，政府采购支出最终估计值存在低估。

表2  GPA口径的辽宁省本级政府采购规模

注：“国有经济固定资产投资”和“政府消费”来自财政决算支出表。

3.现行口径的辽宁省全省政府采购规模。据统计，2007年-2009年，如表3，现行口径的辽宁省政府采购支出分别为159.16亿元、191.76亿元和219.87亿元，平均增长率为17%，各年政府采购支出占全省财政一般预算支出的比重分别为11.2%、10.9%、10.2%。

表3  现行口径的辽宁省全省政府采购规模

注：“全省一般预算支出”采用的是2006、2007和2008数据（下同）

4.GPA口径下辽宁省全省政府采购规模。如表4所示，2007-2009年，辽宁省全省GPA口径下的政府采购规模分别为3069.97亿元、3489.92亿元和4111亿元，占全省地区GDP的比重分别为27.9%、25.9%和27.3%。

表4  GPA口径的辽宁省全省政府采购规模

注：“国有经济固定资产投资”和“政府消费”均来自《辽宁年鉴》，是2006、2007、2008数据。

5.不同口径的采购规模比较。无论是省本级政府采购规模还是全省政府采购规模，GPA口径都远远大于现行口径。两种口径下的政府采购规模均有随时间变化加大的趋势。需要说明的是，由于缺少专门的国有企业政府采购支出统计，也没有获取相关年份的国有企业固定资产投资数据，本文在计算全省口径的政府采购规模时，使用了国有和集体经济固定资产投资支出合计，因此该口径下的政府采购规模要高于实际值。

另据经验研究，政府采购支出通常占GDP的10%-15%。2009年，我国现行口径下的政府采购支出占当年GDP的比例未超过2.1%。2007年-2009年，辽宁省现行口径下的政府采购支出占地区GDP的比重才0.7%左右，不到1%。以GPA口径计算辽宁省政府采购规模则明显加大，从现有数据看全省GPA口径的政府采购规模平均已达27%（存在高估）。未来很长一段时期，辽宁省将进入全面振兴老工业基地的快速发展期，政府采购市场规模还将扩大。

（二）辽宁省政府采购对象构成分析

据现有政府采购统计数据分析辽宁省全省政府采购对象构成。如表5所示，2007-2009年，辽宁省政府采购货物支出、采购工程支出和采购服务支出平均分别占全省采购总支出的42.3%、52%和5.7%，货物类和工程类支出合计超过94%，服务类采购支出占比较低，这与国外政府工程采购通常占政府采购份额的80%以上不一致，某种程度上说明辽宁省政府采购中的工程采购开放度低，可能存在地方保护。另一方面也说明，按门槛价分析的话，门槛价以上的货物、工程和服务的政府采购占总的政府采购支出的比重会大大降低。因缺少门槛价数据，本文不予详述。

表5  辽宁省采购对象构成

（三）辽宁省政府采购市场开放度分析

我国虽尚未与任何国家签署政府采购市场开放的协定，但自80年代开始我国就接受国际金融组织的援助，而国际金融组织要求这些购买必须公开竞争，因此，事实上已经开放了政府采购市场中的相当一部分，且属于单向开放，我国企业无法进入其他GPA成员的政府采购市场。据统计，目前我国政府采购市场的实际开放度大约为15%，外国供应商已经基本垄断了我国的电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、洗涤用品、碳酸饮料和一部分家用电器行业。

同样，作为次级中央实体，辽宁省虽尚未加入GPA协议，但其政府采购市场已经开放了一部分。如表6。可以看出，2007年-2009年，现行口径的辽宁省政府采购总支出中各年的国外开放度分别为2.2%、2%、1.7%，三年平均开放度为2%，低于全国的15%水平；省外（不含进口）开放度三年分别为16%、12%和20%，说明辽宁省政府采购中有不到20%的工程、服务和货物来自国内其它省区市，可以认为，在不影响国家整体利益的情况下，17%的来自国内其他省市区的政府采购可以考虑对外开放。再进一步细分，以三年平均值看，在进口中，货物的国外开放度为97.7%，占总进口的绝对比重，工程和服务则各占1.3%和1%；在省外采购中，货物采购占76.6%，工程采购占21.7%，服务占1.8%。

表6  辽宁省政府采购市场开放度

四、总结

综上，我国现行政府采购法与GPA规定存在很大的不一致。我国现行政府采购统计范围小于GPA口径下的政府采购统计范围。文章对辽宁省不同口径的政府采购规模大小和时间变化做了比较。两种口径下的政府采购规模均有随时间变化加大的趋势。需要说明的是，由于缺少专门的国有企业政府采购支出统计，也没有获取相关年份的国有企业固定资产投资数据，本文在计算全省口径的政府采购规模时，使用了国有和集体经济固定资产投资支出合计，因此该口径下的政府采购规模要高于实际值。

2007年-2009年，辽宁省政府采购货物支出、采购工程支出和采购服务支出平均分别占全省采购总支出的42.3%、52%和5.7%，货物类和工程类支出合计超过94%，服务类采购支出占比较低，这与国外政府工程采购通常占政府采购份额的80%以上不一致，某种程度上说明辽宁省政府采购中的工程采购开放度低。另一方面也说明，按门槛价分析的话，门槛价以上的货物、工程和服务的政府采购占总的政府采购支出的比重会大大降低。

2007年-2009年，现行口径的辽宁省政府采购总支出中各年的国外开放度分别为2.2%、2%、1.7%，三年平均开放度为2%，低于全国的15%水平；省外（不含进口）开放度三年分别为16%、12%和20%，说明辽宁省政府采购中有不到20%的工程、服务和货物来自国内其它省区市，可以认为，在不影响国家整体利益的情况下，17%的来自国内其他省市区的政府采购可以考虑对外开放。再进一步细分，以三年平均值看，在进口中，货物的国外开放度为97.7%，占总进口的绝对比重，工程和服务则各占1.3%和1%；在省外采购中，货物采购占76.6%，工程采购占21.7%，服务占1.8%。

另据经验，政府采购支出通常占GDP的10%-15%。2009年，我国现行口径下的政府采购支出占当年GDP的比例未超过2.1%。2007-2009年，辽宁省现行口径下的政府采购支出占地区GDP的比重才0.7%左右，不到1%。以GPA口径计算的辽宁省政府采购规模则明显加大，从现有数据看，全省GPA口径的政府采购规模平均已达27%（存在高估）。未来很长一段时期，辽宁省将进入全面振兴老工业基地的快速发展期，政府采购市场规模还将扩大。