武汉大学

内容提要：财政支出绩效评价概念是由考察绩效评价、财政支出的内涵得到，本文认为财政支出绩效评价是指为实现财政支出管理目标，依据特定的原则，选择运用科学、规范的绩效评价方法及评价技术，对财政支出过程和结果进行经济、效率、效益等方面的综合评价活动及相关评价制度体系的总和。同时财政支出绩效评价与财政监督、绩效预算及绩效审计三者既关系密切，又能为财政监督、绩效预算及绩效审计起到基础性铺垫和重要支撑作用。
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关键词：财政支出 绩效评价 概念 内涵

财政支出绩效评价中的一项至关重要的核心工作就是确定绩效评价目标、选择并设计绩效评价指标体系，这是将财政支出绩效概念操作化的过程，也就是说需要将财政支出绩效的抽象定义转化为后续可以用以测量评价的操作定义。而能否准确界定财政支出绩效的内涵是其先决条件。因为“在概念的含义尚处于模糊阶段就草率地确定操作定义，往往不是搞错方向就是使研究归于失败。”[①]建构理论的的基础和学术对话的平台首先在于基本术语和核心概念内涵上的统一界定和取得共识，当然这是非常困难的事情。一则是概念理解上“千人千面”，所在学科领域和审视角度不同导致对其认识也各异，二则概念的使用也在与时俱进，导致内涵也会“今非昔比”。但如果基本术语、核心概念的内涵混乱与认识不清，将导致各执一词、自说自话，更毋庸提学术发展和实践应用了。故而在学术研究之始，第一件要做的事情就是在科学界定核心概念内涵上。目前，学界在对财政支出绩效概念上还存在很多不同认识，在使用上比较混乱。因此，本文首先层层剥笋式地理清财政支出绩效评价的概念，然后将其与财政监督、绩效预算、财政支出绩效审计等其他关系密切的财政管理环节进行综合比较分析，从而对财政支出绩效评价工作进行科学定位。

一、财政支出绩效评价内涵的界定

（一）绩效与绩效评价的概念

绩效这一术语最早产生于工商管理界，主要应用于包括项目管理、人力资源管理和企业管理方面。自上世纪70年代美国管理学者首次使用绩效（Performance）一词以来，如今在管理学界和实务领域已发展成为热门词汇。若仅从中文字面分析，绩效是将“绩”和“效”组合起来使用，绩可指工作成绩、业绩、实绩，它主要看是否实现了预定目标、预设任务是否完成、产出是什么等，侧重于反映量的内容；而效则指效果、效益、效率，包括产生了何种影响或效益、完成任务的资源投入产出效率如何及资金节约如何等，侧重于反映质的成果。从中可以看到绩效既是产出和影响（结果）的统一，也是质与量的统一，具有比效益、效率等概念要远为丰富的的内涵。在管理活动中，绩效一般可指组织活动或组织成员个人的行为、产出及结果等内容。

在绩效一词的涵义界定上，由于应用领域和观察视角不同，西方管理学界曾一度出现过“绩效结果（产出）说”、“绩效行为说”和“绩效能力说”等不同观点。如Bernardin(1995)认为“绩效应该定义为工作的结果, 以为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最为密切”；Murphy(1991)给绩效下的定义是“绩效是与一个人在其中工作的组织或单元的目标有关的一组行为”；咨询公司McBer 及其总裁Spencer 则认为“绩效即能力”的观点[②]。上述观点当然都从不同角度认识到了绩效的一些内涵，但又都存在局限性。

普雷母詹德后来则全面将绩效综合为“包含了效率、产品与服务及质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率”。[③]从中可以看出人们对绩效一词赋予的内涵日渐丰富。目前取得一定共识的看法是,绩效至少包含效率（efficiency）、效益(effectiveness)、经济(economics)三方面的内容,即所谓“3E”理论。英国财政部对“3E”界定是比较清晰的：“经济——指输入成本的降低程度，它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度，如通过市场检验或使用较低等投入而获得的成本降低。效率——一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定概念是劳动生产率及其单位成本。效果——指产出对最终目标所做贡献的大小。”[④]即绩效既要看过程，也要看结果；既要看行为，又要看能力；同时还要结合资源投入和活动产出综合对比分析，而选择效率、效益、经济三方面可以比较全面地衡量上述内容。由此可看出绩效是一个多维建构的复合概念。应该说，用绩效取代管理学界曾经广泛使用的效率、效益、经济等概念，体现出学者对管理实践活动认识的一个深化，也就是管理实践活动的目标无法用单一的效率、效益或经济等概念来全面考量，或者说重视其中之一的内容也无法全面实现管理的最终目的。尽管随着新公共管理运动的兴起，一些学者又增添了绩效更多的维度，包括了公平、责任、回应等内容，但就目前现阶段而言，3E“已成为分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，这个模式是可以被用来测评的。”[⑤]

评价是对事物或人的价值的判定或判断，是客体信息和主体意识标准结合的产物。评价活动是人所固有的社会活动，评价活动目的有两个：一是判断客体的实际状态是否与主体期望状态（目标）吻合与出现偏差；二是为总结经验,纠正目标与实际的偏差提供依据。评价活动与管理活动密不可分。在管理活动中，计划、组织、决策、指挥、控制等诸多职能的履行上，都需要依据评价活动而展开。因此在某种意义上，可以认为评价构成了管理活动的基础环节。绩效评价则是依据一定的原则、标准和程序，对组织或个人活动的绩效进行计量、分析、考核和鉴定，它既是对组织或个人过去绩效的总结，也是对未来组织或个人创造更高绩效活动的指导。绩效评价应用于人力资源管理，是指对“员工在既定时期内对组织的贡献作出评价的过程，从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统的描述”；从企业管理的角度看，是“对企业占有、使用、管理与配置经济资源的效果进行的评判”；从公共管理学科的角度去看，是指“政府体系的产出在多大程度上满足社会公共需要”[⑥]，它也是反映出政府的公共生产力水平究竟如何。

（二）财政支出与财政支出绩效的概念

财政支出与财政收入一起构成财政分配的全部环节，它是国家根据其履行职能的需要，通过财政分配渠道，对通过税收等收入形式集中起来的财政资金进行有计划的再分配，它具体体现了政府对其掌握的财政资金的安排、供应、使用和管理的全过程，反映了财政资金的规模、结构、流向和用途。

财政支出作为财政分配活动的重要组成部分，是国家调控经济运行的重要手段，对经济发展和社会进步具有非常重要的作用。首先，通过财政支出，能够提供政府运行的所需财力使用，从而保障国家机器的正常运转，实现国家职能；其次，政府通过财政支出向全社会提供公共物品和公共服务，从而弥补市场资源配置上的缺陷，实现资源的合理配置和有效利用；再次，政府通过财政支出的安排，能够调控经济运行的规模与结构，体现国家的宏观经济政策，调节国民收入的分配结构和国民经济的产业结构，实现社会公平和促进宏观经济健康发展。

与“财政支出”概念比较近似使用的还有“公共支出”和“政府支出”。在西方成熟市场经济国家中，三个概念可不做严格区分，都指市场经济中政府为弥补市场失灵和履行社会经济管理者职能，向全社会提供公共产品和公共服务的经济活动。但将三者放置在正处于转型期的中国当前特定背景下考察，仔细把握三者概念的细微差别对于理解我国政府角色变迁和财政支出合理定位是有意义的，因为不同支出的背后正是反映了政府角色和职能的定位不同。在计划经济时期，我国实行大一统的高度集中的资源配置体制安排。政府充当了全社会所有物品的供给者角色，既负责全社会所有公共物品的供给，同时也承担了所有私人商品的供给。各种公共事业单位和国有企业无一不是政府的职能履行和承担者，都是庞大政府体制的附属物。财政支出显然成了政府为向全社会提供所有的公共物品和私人商品而付出的所有成本，即财政支出（也可视作预算支出）即包含了所有用于向经济建设等竞争性领域投资的非公共性支出，也包括了向提供公共产品等非竞争性领域的公共支出。而政府支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。但由于财政预算的法定性和统一性未能很好解决，因此政府支出既有通过财政预算渠道的规范性支出，也存在通过非财政预算渠道的预算外支出和制度外支出。公共支出是特指市场经济下的公共组织为提供公共物品和公共服务而进行工作和开展活动所必须的开支。这里的公共组织既有政府为主要核心的提供主体，又包含有大量的非政府公共组织，公共支出术语仅用于市场经济体制中。财政支出、政府支出与公共支出在中国目前背景下既有共同支出部分，也有各自独立支出部分。而随着中国公共财政体制的逐步完善和预算制度的法制化、规范化和统一化的实现，可以预见政府支出必将纳入到财政支出的范畴中去，而财政支出也将更多倾向于公共支出部分。而财政支出绩效，就是指财政支出活动所取得的实际效果，它全面反映了财政支出活动的经济性、效率性和效益性。

（三）财政支出绩效评价的内涵界定

关于对财政支出绩效评价内涵的认识，集中表现在“制度说”与“行为说”上。国内学术界主要持“制度说”的观点，把财政支出绩效评价看成是一项对财政支出进行有效管理的制度。例如马国贤认为，“财政支出效益（绩效）评价是根据投入产出原理，借助一定分析工具，对财政支出的效果进行分析和评价的制度。”[⑦]陈工、袁星侯认为，“财政支出绩效评价就是依据一些指标体系，借助于一定的分析工具，对财政支出的效果进行分析和评价的制度。”[⑧]

我国财政管理部门则持“行为说”的观点，这种观点的落脚点主要将其看成是财政支出绩效评价的行为活动认识上。如朱志刚课题组（财政部统计评价司）认为，“财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。”[⑨]张少春课题组（财政部教科文司）认为：“对政府公共支出的目标、结果、影响等方面进行的综合性考核与评价。”[⑩]

财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中将财政支出绩效评价定义为：财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。应该说“制度说”和“行为说”是区别在对财政支出绩效评价的认识角度和认识阶段上。“制度说”把财政支出绩效评价工作作为一项制度来看待，目的在于看重制度的稳定性、规范性上。而“行为说” 把财政支出绩效评价工作看成是一种探索实践活动，在于更看重行为本身的灵活性、具体性上。针对于目前我国财政支出绩效评价工作起步时间不长，相关理论体系也尚未建立，绩效评价工作处于摸索试点阶段，需要财政实务部门绩效评价实践活动的大胆创新和积累经验。而在指导具体绩效评价实践活动中和评价工作取得成功经验时，又需要将绩效评价作为一项制度来发挥其依据作用和规范作用的。综上分析，笔者认为在财政支出绩效评价的概念界定上应将“制度说”与“行为说”结合起来。即本文中认为财政支出绩效评价是指为实现财政支出管理目标，依据特定的原则，选择运用科学、规范的绩效评价方法及评价技术，对财政支出过程和结果进行经济、效率、效益等方面的综合评价活动及相关评价制度体系的总和。

绩效评价在过去最早应用于企业人力资源管理领域，并且时至今日已发展得非常成熟，具备了一整套评价理论、评价方法、评价流程和评价体系。正是由于绩效评价这个管理手段在工商业界应用取得巨大成功的示范效应，因此才有二十世纪八十年代西方国家想把这套管理手段移植入政府管理领域的动机和实践。但在采纳这套管理工具之初，必须要对公共管理活动与私部门管理活动相比较的特殊性加以认真分析，在此基础上才能有针对性对绩效评价加以改造而不是全盘照搬式的采纳应用。否则，就会出现绩效评价使用的“水土不服”甚至会对管理活动带来非常严重负面问题。财政支出绩效指政府各项财政支出所发生的“成本”与所得“收益”的对比关系。政府的财政支出绩效与其他私人经济主体支出绩效相比有很大的不同，主要体现在：（1）成本与收益的计算范围不同。对私人经济主体支出绩效只需要分析发生在其自身范围内的直接的和有形的成本和收益，也即只考虑经济成本和经济利益；而政府的财政支出绩效则不仅仅要分析其自身范围内直接的和有形的各种经济成本与经济收益，还需要分析与政府部门有关的长期的、间接的和无形的社会、政治、环境等方面的成本和收益。（2）支出实现的目的和选择标准不相同。私人经济主体的经营目的是以利润最大化为出发点；而政府所追求是以实现社会公共利益的最大化为最终目的。

二、与财政支出绩效评价有关的几对关系探讨

（一）财政支出绩效评价与财政监督

财政监督是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律规定对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关性事项进行的审查、稽核与监督检查活动。[⑪]财政监督的范围非常广泛，包括了对预算、税务、国有资产、财务会计及预算外资金等方面的监督。财政支出绩效评价与财政监督关系密切，同时也各自相异。财政支出绩效评价蕴涵于财政监督工作中，也是当前我国财政监督工作重点加强的一个环节。过去我们的财政监督重点放在财政资金的合规性和安全性上面，注重对财政资金分配和使用行为中违规违纪行为的监督、纠正、惩戒和震慑作用，而未能考虑这笔资金分配使用的经济、效率、效益问题。现在我们不仅是要关注资金的“用对”问题，更要强调资金的“用足、用好”如何。财政支出绩效评价工作是对过去财政监督工作的一个深化，而今后财政监督也应树立以财政绩效为中心的科学发展观。

（二）财政支出绩效评价与绩效预算

与财政支出绩效评价所密切联系的一个关键术语就是绩效预算，西方国家自二十世纪中叶起推行绩效预算以来，直至今日对绩效预算的理解仍然难以达成共识。按世界银行专家沙利文的理解，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估（财政支出绩效评估）为核心的一种预算体制。绩效预算系统极为复杂，它主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体系和组织管理体系三部分内容（贾康，2007）。首先，政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分，政府绩效评价体系的目标、结构、评价指标、评价标准确定，则财政支出绩效评价就有了测定依据。其次，财政支出绩效评价体系是绩效预算的核心内容。财政支出绩效评价从质和量两方面去描述财政资金支出的使用状况及效果，以考核政府的职能实现程度和财政效率。最后，组织管理体系是绩效预算实现的保障条件。与其他预算模式相比，绩效预算更需要严密、规范、强有力的组织体系作后盾，它将为绩效预算的编制、评价、实施提供人力资源、管理制度、思想方法、技术工具等一系列保障性资源。

绩效预算的核心和关键在于财政资金支出绩效评价。财政支出绩效评价是绩效预算得以实施的主要工具和载体，而绩效预算又进一步为改善政府管理提供新视角——基于投入产出角度来观察政府绩效、政府职能履行等情况。如果没有财政支出绩效评估，绩效预算则与传统预算无本质区别。在绩效预算体制下，要消减财政赤字，减轻财政支出压力，就必须要对大量各类政府财政支出项目进行绩效评估。在美国财政支出绩效评估适用于预算过程的不同阶段和不同组织层级[⑫]：（1）政府机构可以将财政支出绩效评估应用于项目管理，从界定项目绩效的测度，到收集数据，再到对项目绩效评估的整个过程；（2）政府机构可以将绩效信息作为他们向中央预算办公室要求拨款的依据之一；（3）中央预算办公室在向行政长官提出资金分配建议时参考绩效信息；（4）政府和国会在内的政策制定者，根据绩效信息决定给哪些机构和项目拨款。从上可见，财政支出绩效评价是实现绩效预算的关键手段和中心环节。

（三）财政支出绩效评价与绩效审计

最高审计机关国际组织（INTOSA）认为：“绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下内容：一是按照良好的管理原则和实务以及管理政策对管理行为的经济性进行审计；二是对人力、财务和其他资源的利用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；三是联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。”[⑬]按照被审计对象的划分，绩效审计涵盖了对公共部门绩效审计、公共投资项目的绩效审计和对公共资源的绩效审计。首先从检查评价内容上看，和财政支出绩效评价一样，绩效审计也是主要以经济性、效率性、效益型为主要内容。但财政资金的合规性也是绩效审计工作的传统检查内容。其次从主体看，财政支出绩效评价的主体主要是财政部门，而绩效审计的主体则是审计机关。再次从时间先后看，财政支出绩效评价结合绩效预算一起构成对财政资金初次分配使用有效性检查的第一道防线，而绩效审计则是对财政资金及其使用部门进行的事后综合性检查，是一种对财政部门及财政资金管理（也包括财政支出绩效评价）活动进行再检查的第二道防线，二者既互相补充映证，同时也无法互相替代。财政支出绩效评价可以充当绩效审计的“先锋官”的作用。财政支出绩效评价基础工作做得好，评价方案设计合理、评价目标确立科学、指标体系选择得当、信息数据搜集翔实可靠，就可以给绩效审计提供有益借鉴。

三、主要结论

通过以上对财政支出绩效评价的内涵分析，我们有了对这一概念的完整认识。首先，它的评价对象是财政支出活动，目的是反映财政资金的配置效率，其背后实质是政府部门自身履行职能的程度和提供公共产品、公共服务的质量水平如何；其次，评价的核心内容是财政支出活动的过程及结果产生的3E(经济、效率、效益)，并以此为据确立绩效评价目标、构建绩效评价指标体系；第三，财政支出绩效评价既是以财政支出3E内容展开的具体评价活动，同时也需要上升到评价体系与制度上加以规范和总结。最后，财政支出绩效评价与财政监督、绩效预算及绩效审计联系密切，同时又能为财政监督、绩效预算及绩效审计三者工作起到有益铺垫和重要支撑作用。

回顾英美等西方发达国家源自于上世纪八十年代兴起的新公共管理运动，我们会发现这场声势浩大的政府改革浪潮均发轫于政府支出绩效评价制度的确立。因此我们应充分借鉴西方国家政府改革的成功经验，走好财政支出绩效评价第一步。本文对财政支出绩效评价概念的内涵解析权作抛砖引玉，希望能为我国各地目前方兴未艾的财政支出绩效探索工作起到一点理论启示和借鉴作用。

参考文献：

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