东北财经大学财税学院

内容提要：1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要实行包括社会保障预算在内的复式预算，但是，长期以来我国对社会保障收支没有单独编列预算进行管理，而是与经常性预算收支混收、混用、混管，这种做法无法满足加强社会保障资金管理以及完善政府预算体系的要求。本文从分析我国社会保障预算的背景出发，对西方国家社会保障预算模式进行比较分析，根据我国国情，提出了“板快式”社会保障预算的近期目标和“一揽子”社会保障预算的未来目标。

关键词：社会保障预算  政府预算  改革目标  方案设计

一、社会保障预算的提出

建国以来，我国一直采取单式预算的编制方法，社会保障收支包含在预算总收支中。

1991年10月21日，国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年开始国家预算采用复式预算的编制办法，分为经常性预算和建设性预算两部分，社会保障收支反映在经常性预算中。

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算，在中央文件中首次提出了社会保障预算的概念。

1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，其中第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年11月22日，国务院第三十七次常务会议通过了《中华人民共和国预算法实施条例》，其中第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”这标志着建立社会保障预算正式取得法律地位。

1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，以政府信誉强制建立的社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，实行“收支两条线管理”。

上述演进表明，我国实施复式预算制度，编制单独的社会保障预算早已具备了必要的法律和政策依据，并进行了“单式预算”、“双重预算”和“多重预算”的理论探讨。

党中央、全国人大、国务院高度重视，多次要求尽快研究建立社会保障预算制度。胡锦涛总书记在十七届中央政治局第十三次集体学习时指出，要研究建立社会保障基金预决算制度，强化预算约束，形成稳定的基金来源渠道，提高保障能力和水平。

2005年3月，十届全国人大三次会议通过的全国人大财经委对中央财政2004年预算执行情况和2005年预算草案的审查报告指出，要“研究建立社会保障预算，完善社会保障制度，健全法律法规，形成长效机制”。近三年来，全国人大在预算审查报告中对建立社会保障预算也提出了一系列要求，其中，2007年提出“要将基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险基金纳入预算管理，研究编制社会保障预算”；2008年提出要“进一步研究建立社会保障预算制度”；2009年进一步明确要求“2010年试编社会保险基金预算”。

2006年10月，《国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知》明确要求“建立健全社会保险基金预决算制度”。2009年5月，国务院在批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》中指出，要“加快推进财税体制改革，建立有利于科学发展的财税体制，深化预算制度改革，研究起草国有资本经营预算条例，试行社会保险基金预算制度，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接”。由此，编制社会保险基金预算工作拉开了序幕。

与此同时，部分地区在编制社会保障预算方面也进行了一些有益的探索。一是以湖北省枝江市等为代表的“一揽子”社会保障预算模式；二是以河北省为代表的“板块式”社会保障预算模式；三是以广东、福建等省为代表的社会保险基金预算模式。这些地区的探索与实践为全国社会保障预算编制提供了参考依据。此外，近几年，为加强管理，社会保险经办机构也组织各地编制了社会保险基金收支计划，为建立全国统一的社会保险基金预算制度积累了宝贵的经验。

早在1996年，财政部社会保障司着手研究和推动社会保障预算工作，草拟了《关于建立社会保障预算的初步构想》，提出了社会保障预算编制的两种形式，即“板块式”社会保障预算方案和“一揽子”社会保障预算方案。此后，又在调研的基础上，对《初步设想》不断加以完善，提出应先行试编社会保险基金预算，在条件成熟时再编制社会保障预算的工作思路。2007年，按照党中央、全国人大、国务院要求，财政部根据先建立社会保险基金预算，经过一段时间试行，待条件成熟后，再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并建立完整的社会保障预算的思路，积极研究建立社会保险基金预算制度，起草了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见（代拟稿）》。经与人力资源社会保障部共同努力、反复协商，于2009年9月形成了《财政部人力资源社会保障部关于试行社会保险基金预算的请示》上报国务院。2010年1月，国务院下发了《关于试行社会保险基金预算的意见》，对社会保险基金预算的指导思想和原则、编制范围、编审程序等内容作了原则性规定。财政部、人力资源社会保障部同时下发了《关于编报2010年社会保险基金预算的通知》，明确规定从2010年起在全国范围内建立社会保险基金预算制度，各级财政和人力资源社会保障部门正式开始编制社会保险基金收支预算。经过近20年努力，社会保险基金收支终于正式纳入政府预算体系，在全国范围内建立了规范统一的社会保险基金预算制度。

二、社会保障预算模式的比较分析及借鉴

受历史文化背景和社会经济发展状况影响，世界各国社会保障制度在政策取向、项目设计、待遇标准和实施办法等方面，都存在着很大差别。因而，各国社会保障模式也不尽相同，主要分为三种类型：一是专项基金预算，美国等国家实行这种模式；二是政府公共预算，即社会保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一揽子”社会保障预算，即将一般性税收收入安排的社会保障性支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障预算。

（一）专项基金预算模式

专项基金预算模式是将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开，单独编列社会保障基金专项预算，是一种独立于国家预算之外的以基金形式反映社会保障收支状况的预算模式。如美国社会保障财务状况以基金的形式来反映，不包括在政府公共预算之内。社会保险是其最大的信托基金，包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目。社会保障预算收入来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于福利，一小部分用于管理费，并反映基金结余及其投资情况。这种模式也存在于日本和德国。

这种模式的优点是：独立于政府预算之外，接受社会公众的监督，均依法律运营，透明度高，政府参与的程度小，所担负的责任小，有利于实现社会保障基金的自我平衡，不会造成社会保障基金与财政资金相互挤占情况的发生。其缺点是：政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业，而政府承担着对社会保障事业的总担保责任，因此对政府的运转构成潜在威胁。美国80年代里根政府试图大幅度削减福利性开支，结果遭到社会公众的反对，只好用增加政府补贴的办法来挽救社会保障事业的信誉。一般来讲，政府过分干预社会保障事业，对自身不利，但若过分脱离管理，弊端也很多。此外，比如新加坡的公积金制度，也是基金预算的一种模式，在这种模式下，政府不具有对基金的任何所有权，只能执行信托管理权，其最大的缺陷是易受通货膨胀因素的影响和缺少社会共济性，因此，政府必须采取措施抑制通货膨胀，为社会保障事业的运行奠定良好基础，并引进保险机制，增强其社会共济性。

（二）政府公共预算模式

政府公共预算模式是将社会保障收支全部纳入预算内，直接列示在政府的经常性预算收支中，同政府其他收支融为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任，不存在单独的社会保障预算。英国、瑞典等福利国家通常采用这种模式。

这种模式的优点是：可以切实保障每一位公民（或居民）的基本生活，体现了较高的福利水平和社会公平性；由于政府将社会保障收支与政府经常性收支一样对待，予以安排，因此，政府可以直接参与社会保障收支的具体管理，控制社会保障事业的进程，在社会保障收支安排过程中直接体现政府的意志，管理简便，没有保值最值的压力。其缺点是：由于社会保障收支全部由财政负担，在“福利刚性”作用下，社会保障支出膨胀，财政的负担日益沉重；社会保障收支与政府经常性收支混为一体，容易出现社会保障收支与政府经常性收支之间相互挤占资金，把社会保障资金用于弥补预算赤字。

（三）“一揽子”社会保障预算模式

“一揽子”社会保障预算模式将来自社会保障基金的收支和来自政府公共预算安排的社会保障收支混合为一体，编制一个独立完整的社会保障预算，全面反映社会保障收支、结余、投资及调剂基金的使用情况。

这种模式的优点是：能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现国家社会保障整体水平；可以对社会保障基金进行统筹安排，有利于社会保障事业的协调发展；既体现了国家对社会保障事业的参与管理程度，又体现了社会公众对社会保障事业的监督管理；国家对社会保障事业的财政负担既不是过重，又能所承受，均在合理的限度内。其缺点是：涉及部门利益的重新调整，实施难度很大；具体编制方法比较复杂，技术处理有一定难度。此外，当前社会保障事业多头管理，易于造成预算编制权限的割裂，影响社会保障预算的编制与执行。

三、我国社会保障预算的现实定位

目前，我国可采用“基金预算 + 一般预算”的“板块式” 社会保障预算结构，先行建立社会保险基金预算。经过一段时间试行，待条件成熟后，再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并建立完整的社会保障预算。

（一）社会保险基金预算

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划，是社会保障预算的重要组成部分，也是建立社会保障预算的基础。社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险基金。主要是考虑：编制全国社会保险基金预算草案是一项新的工作，在试行阶段，本着先易后难的原则，暂时只将较为成熟并具有强制性的上述5项社会保险纳入预算范围。由于城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等依据自愿性原则而不是强制性原则建立，并且处于制度探索阶段，暂不纳入基金预算编制范围，待条件成熟时再逐步纳入。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。

企业职工基本养老保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

失业保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括失业保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、职业培训和职业介绍补贴支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

城镇职工基本医疗保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本医疗保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本医疗保险待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

工伤保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工伤保险待遇支出、劳动能力鉴定费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

生育保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括生育保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保险待遇支出、医疗费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

在试编社会保险基金预算基础上，渐进扩大其范围和内容，试编涵盖社会保险基金以及住房公积金、残疾人就业保障金、社会福利基金的社会保障基金预算。

（二）社会保障一般预算

政府用一般性税收收入安排的社会保障支出在政府公共预算中以“社会保障和就业”和“医疗卫生”类级科目单独反映。

“社会保障和就业”类，反映政府在社会保障与就业方面的支出。可下设 “财政对社会保险基金的补助”、“补充全国社会保障基金”、“行政事业单位离退休”、“企业改革补助”、“就业补助”、“抚恤”、“退役安置”、“社会福利”、“残疾人事业”、“城市居民最低生活保障”、“农村社会救济”、“自然灾害生活救济”、“红十字事业”、“保障性住房支出”等款级科目。根据各自具体内容可下设“项”级科目，如“财政对社会保险基金的补助”可下设“财政对基本养老保险基金的补助”、“财政对失业保险基金的补助”、“财政对基本医疗保险基金的补助”、“财政对工伤保险基金的补助”、“财政对生育保险基金的补助”、“财政对其他社会保险基金的补助”等六个“项”级科目。

“医疗卫生类”，反映政府医疗卫生方面的支出。可下设“公共卫生”、“基层医疗卫生机构”等“款”级科目。

四、我国社会保障预算的未来选择

从长远目标看，我国社会保障预算采用“一揽子”社会保障预算模式，逐步建立以社会保障税为主要收入来源，各项社会保障资金得到全面反映，收支管理及社会保障基金投资运营活动规范化，各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系。即将现行政府预算一般预算和基金预算中的社会保障内容全部转出，政府一般性税收收入安排的社会保障支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制内容全面的、独立完整的社会保障预算。

（一）社会保障预算收入

社会保障预算收入是指国家为实施社会保障事业，通过多种渠道参与国民收入分配而筹集的社会保障资金，主要包括以下六个部分:

1.政府经常性预算补助收入。从政府公共预算转入用一般性税收收入安排的社会保障资金。从世界各国的情况看，社会保险支出主要依靠社会保障税收入，而社会救济、社会福利支出的资金来源则由政府经常性预算拨付，以弥补社会保障资金的不足，这部分资金体现了政府对社会保障制度承担的社会责任，是政府预算对社会保障体系支持的具体体现。

2.社会保障税收入。社会保障税收入是社会保障预算收入的主要来源，纳税义务人为各类行政事业单位和企业及所属的职工，以及三资企业、独资企业、个体工商业户等。以法人纳税义务人的工资支出总额或自然人纳税义务人的实际收入额为课税对象，税目的确定应与现行社会统筹范围和社会保障支出项目相衔接，目前设养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险5个税目。本着易于操作、简便适用的原则，社会保障税宜采用分比例税率。社会保障税税基宽，涉及面广，宜由税务部门按属地原则统一征收，具体由行政企事业单位代扣代缴。

3.专项基金收入。根据国家有关规定设立的具有专门用途的资金，包括社会福利基金、残疾人就业保障金和住房公积金。下设上述三个“款”级科目。

4.社会保障基金投资收益。社会保障基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力若暂时闲置不用而又不善于运营，可能会贬值、流失，因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资实现保值和增值，所获收入增加社会保障基金。从各国社会保障基金结余的营运实践看，国债是最安全、最普遍的投资对象。此类级科目可下设“一般利息收入”、“投资回报收入”等“款”级科目。

5.其他收入。除上述之外的社会保障收入。如国有资本经营预算划转收入、滞纳金和社会筹措资金等。在国外，尤其是西方发达国家，捐赠收入是社会保障的一项主要收入来源。但我国目前捐赠收入还很少，今后我国应积极引导增加该类收入，使之成为我国社会保障的一项重要收入来源。此类级科目可下设 “国有资本经营预算划转”、“社会筹措资金”、“其他”三个“款”级科目。

6.转移性收入。转移性收入属于资金的调度性科目，表明了社会保障资金在其体制内部上下级之间的运动情况。由于在一级政府的社会保障资金运动中，会存在资金在上下级之间、上下年度之间的转移，这种转移的结果使社会保障资金发生了政府间转移，但不会增加社会保障资金总量。所以，应设置一些资金调度性的科目，包括“上级补助收入”、“下级上解收入”和“上年结余收入” 、“调入其他资金”四个“款”级科目。

“一揽子”社会保障预算收支总表

（二）社会保障预算支出

社会保障预算支出是政府多元筹集的社会保障资金，通过预算安排用于社会保障事业的各项支出，包括社会保险支出、社会福利支出、社会救济支出、社会优抚支出和其他支出等。为了更清晰地反映社会保障预算收支对应关系，根据社会保障收入科目设置支出科目。具体设置如下：

1.由一般税收收入安排的社会保障支出。支出科目可设置如下:①社会福利支出。包括老年福利支出、医疗保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事业建设支出及残疾福利支出等。②社会救助支出。主要是贫困救济支出、自然灾害救济支出、低收入家庭补助支出、扶贫支出等。③社会优抚支出。主要针对军人优抚和专家津贴方面的支出。

2.社会保险支出。社会保险支出是以社会保险基金形成的各种具有“社会保险”性质的支出，是社会保障预算支出中的主要项目，可在“社会保险支出类”下设“养老保险支出”、“医疗保险支出”、“失业保险支出”、“工伤保险支出”、“生育保险支出”等“款”级科目。

3.专项基金支出。下设三个“款”级科目，分别反映“社会福利基金支出”、“残疾人就业保障金支出”、“住房公积金支出”情况。

4.其他支出。除上述之外的社会保障开支，主要由国有资产经营增值和捐赠收入所支持的其他类支出，作为一种增量补充用于提高社会社会保险和社会福利的支付水平。

5.转移性支出。下设“补助下级支出”、“上解上级支出”和“年终滚存结余”三个“款”科目。“一揽子”社会保障预算收支总表见下表。

（三）社会保障预算与政府公共预算、国有资本经营预算的衔接

我国完整统一的政府预算体系由政府公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成，但这三类预算并非完全独立，而是有机衔接的整体，在各项预算之间，应建立规范、明确、透明的资金往来渠道。

在编制“一揽子”社会保障预算之前，社会保障收支是作为政府公共预算的收支项目体现的，如果社会保障预算实现了单独编制，这部分单独编制的社会保障预算收支就不需要在政府公共预算中体现了。但政府承担着社会保障的责任，因此，在政府公共预算支出功能分类科目中设置单独的“社会保障和就业——财政对社会保障的补助”科目，专门反映财政对社会保障的补助支出情况。政府公共财政预算可补助社会保险基金，但社会保险基金不能用于平衡政府公共预算。

社会保障预算的缺口同时需要国有资本经营预算来弥补。在国有资本经营预算支出功能分类科目中增设新科目，“转移性支出——调出资金——国有资本经营预算调出资金”，构建二个预算之间的资金融通渠道，国有资本经营预算的结余资金可以通过这个科目向社会保障预算转移资金，以弥补社会保障资金的缺口。

参考文献：

〔1〕林治芬，高文敏.社会保障预算管理[M].北京.中国财政经济出版社，2006.7.

〔2〕周顺明.社会保障预算[M].武汉.湖北人民出版社，2000年.10.