朱云飞、成军/河北省财政厅

    内容提要：“十一五”规划将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区，各功能区具有不同的主体功能定位和发展方向，各区域政府相应负有并履行差异性的经济管理职能和政策手段。促进区域经济发展和社会进步，要坚持在主体功能区的视角下，以各地区差异性的政府经济职能为依据，采取统筹兼顾、分类施策的财政体制、机制和政策体系，引导各种经济要素向目标功能区合理流动，实现区域资源的有效配置和经济社会的全面协调可持续发展。

    关键词：主体功能区  政府支出责任  黑龙港地区

    黑龙港地区位于河北省中南部，泛指黑龙港流域及周边与其自然、经济条件相似的区域，行政区划上包括衡水、沧州两市全部，邯郸、邢台的东部，石家庄、保定、廊坊各一部分，共计55个县市区。黑龙港地区历史上是河北自然灾害相对频繁、经济发展水平相对较低、社会事业发展相对滞后的地区。进入21世纪以来，黑龙港地区经济发展水平有了较大提高，但基础薄弱、发展滞后、财政收入增长缓慢的状况仍未根本改变，在全省的经济地位继续全面下滑，成为河北经济社会发展的“洼地”和全国几个连片的主要欠发达地区之一。2008年，黑龙港地区地域面积占全省面积的20%以上，县区数量、人口规模均占全省30%以上，但地区生产总值约占全省的20%，可用财力不到15%，地方财政收入仅占10%左右，地区人均生产总值相当于全省平均水平的80%左右，人均可用财力约为全省平均水平45%。[①]造成黑龙港地区发展落后的原因是多方面的，包括自然资源匮乏、产业结构滞后、发展环境恶化、经济政策失误等，从根本上，是由于人才、技术、资本、信息等现代生产要素供求矛盾突出，各种经济资源难以实现合理流动与有效配置。

    一、以主体功能区视角促进黑龙港地区经济发展的财政总体思路

    党的十七大报告指出，要“围绕推进主体功能区建设，完善公共财政体系”。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域四类主体功能区。结合黑龙港地区各区域间地理位置、功能定位和发展目标的差异，我们将黑龙港地区大致分为四个部分：东部的沧州沿海地区、中部的衡水平原地区、西部的邢台邯郸农业地区以及白洋淀、衡水湖等自然保护区。(见表1)对应四类主体功能区的划分，黑龙港各地区具有不同的功能定位和发展目标，各区域政府也相应具有差异性的经济管理职能和绩效评价指标。

表1  主体功能区视角下黑龙港各地区间功能定位和政府职能差异表

    (一)东部优化开发区域政府实行转变经济发展方式优先的经济管理职能

    优化开发区域是经济实力较强，人口聚集程度较高，资源环境承载过大，通过推进创新和结构升级能够实现经济发展方式转变的地区。黑龙港东部的沧州沿海地区化工、临港等主导产业优势突出，属于河北建设沿海经济隆起带的核心地区之一，也是京津冀都市圈的重化产业集聚带、重要的服务功能区和循环经济发展示范区。本区经济发展首先要根据优化开发区域的功能定位，将本地政府经济职能侧重于优化沿海重化工产业、发展高新技术产业和现代服务业，实现经济发展方式的转变和区域创新能力的增强，提升参与全球分工与竞争的层次。相应的政府绩效考核指标包括高技术产业比重、服务业增加值比重、研发投入经费、单位生产总值能耗等。

    (二)中部重点开发区域政府实行聚集产业和人口优先的经济管理职能

    重点开发区域是地理区位和资源组合优越，经济发展和人口集聚加快，具备大规模工业化城市化空间条件的区域。黑龙港中部的衡水平原地区是河北特色经济增长级，也是京津冀都市圈重要装备、精细化工和工程化食品基地。本区经济发展要在依据重点开发功能定位的基础上，政府职能侧重于发展特色产业，推进工业化、城镇化进程，承接优化开发区域的产业转移和吸引限制、禁止开发区域生产要素的流入，增强产业和人口集聚能力。相应的政府绩效考核指标包括地区生产总值、财政收入、城镇化率、非农产业就业比重等。

    (三)西部限制开发区域政府实行保证农产品有效供给优先的经济管理职能

    限制开发区域是资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件较差并关系到较大区域范围生态和农业安全的区域。黑龙港西部的邢台邯郸平原地区是我国重要的粮食和棉花主产区，其农产品供给对全省及至更大范围的农业安全具有重要意义。本区域政府的主要经济职能在于调整农业结构，推动农业产业化经营，保证粮食安全并提供优质农产品。相应的政府绩效考核指标有农业综合生产能力、农业产业化经营率、农民收入、农民消费水平等。

    (四)自然文化保护区(禁止开发)政府实行维持生态系统稳定优先的管理职能

    禁止开发区域是国家和地方依法设立的各级各类自然保护区、风景名胜区、文物保护单位等点状分布的区域。黑龙港地区的白洋淀、衡水湖是我国重要的湿地保护区，是河北生态功能区和粮食供给的安全保障。本区域政府职能应在依法保护资源和环境、维持生态系统稳定的基础上，逐步转移超出资源承载能力的人口，适度开发提供旅游观光、生物种质等生态产品。其绩效考核重点在于维持资源的原真性和完整性。

    总之，促进区域经济发展财政对策的总体思路在于，以主体功能区视角下的黑龙港各地区差异性的政府经济职能为依据，以黑龙港各区域的功能定位和发展方向为目标，构建市场主体行为符合各类区域主体功能定位的利益导向机制，引导各种经济资源在区域间的合理流动与优化配置，健全、完善促进黑龙港区域经济发展和保障主体功能规划实现的既统筹兼顾，又分类施策的财政体制、机制和政策体系。

    二、促进黑龙港地区经济发展的财政体制调整建议

    财政体制调整要在主体功能区规划视角下，打破省内同级政府管理职能及承担财政支出责任无差异现状，辅以相应的收入划分体制、转移支付体制，在各自功能定位指导下，规范各地区的主体功能开发秩序。(见表2)

表2  主体功能区视角下的黑龙港各地区财政体制调整表

    (一)东部优化开发地区实施以增强区域经济竞争力为目标的财政体制

    1.政府支出责任在于促进经济结构的“优化”与“创新”。区域政府要限制开发强度，减少基建支出比重，将支出责任侧重于改善经济社会发展环境，推动重化工技术创新和产业升级，促进现代服务业发展。为此，要增加对科学研究事业的财力投入，使其增长快于同期财政支出的增长；完善财政支出以奖代补、绿色采购机制，引导全社会发展循环经济；在转变经济发展方式同时，加大对社会发展薄弱环节的支持力度，更加注重改善民生，构筑和谐社会。

    2.提高县级政府对高新技术企业和现代服务业财政收入的分享比例。区域市县为调整经济结构、吸引高技术资源要素，需要提高对高新技术企业和现代服务业税收(增值税、营业税、企业所得税)的分享比例；将新、扩建高新技术企业新增省级和市级分享增值税部分全留给县；降低殃及资源环境承载能力行为的税收(资源税、耕地占用税)分享比例；中央调整和完善固定资产投资方向调节税，对不同行业、不同开发地区的投资项目实行差别税率。

    3.逐步取消一般性转移支付，专项转移支付重点支持技术升级和节能减排。一般性转移支付目标在于平衡地方预算，实现各地区基本公共服务均等化；专项转移支付在于实现政府特定的政策目标。显然，对优化开发地区市县一般性转移支付作用不大，应逐步取消；整合各类专项转移支付，增加技术改造、产业升级、节能减排等专项资金，重点支持渤海新区“科学发展示范区”建设。

    (二)中部重点开发地区实施以壮大区域经济实力为目标的财政体制

    1.政府支出责任在于保证区域经济的“做强”与“做大”。政府主要支出责任在于完善基础设施建设，加大与经济发展密切相关的社会事业投入力度，以提供优质公共产品和服务来承接其他区域的产业和人口转移。为此，要加大对中小企业、民营特色企业的创业投资引导支出，支持其打造核心竞争力；支持教育事业发展，逐步提高教育经费占财政支出的比重；支持医疗卫生和社会保障工作，建立公共卫生经费保障机制。

    2.提高县级政府对增值税和一般营业税的分享比例，降低产业园区土地、管理等费用。区域市县为承接优化开发区产业转移和限制、禁止开发区要素流动，需要提高对增值税的分享比例；为加快城市化进程、促进服务业发展，提高一般营业税分享比例；为聚集人口，可在税法规定的幅度税额内，采用低标准的城镇土地使用税率；为促进产业集群发展，对聚集中小企业的产业园区减免土地、管理等费用。

    3.一般性转移支付多采用标准收支测算法，专项转移支付重点支持基础设施和特色产业群建设。修订现行转移支付中的标准支出项目，提高一般性转移支付资金采用因素法的比重，通过标准收支测算，保证人均基本公共服务支出与全省平均水平大体相当；针对本区缺乏大型产业项目的现实，国债投资和专项资金项目向本区适当倾斜，主要支持基础设施建设、发展民营特色产业、扶植中小企业重点产业群，夯实区域经济社会发展基础。

    (三)西部限制开发地区实施以提升农业综合生产能力为目标的财政体制

    1.政府支出责任在于促使农业经济的“延长”与“加深”。区域政府要确立以为农村和农民提供公共服务为导向的财政支出责任，重点提高农业综合开发水平，保证农产品有效供给。为此，要制订完善一般性开支标准，合理控制政府行政成本；促进城乡协调发展，支持农田水利、农村道路等公共设施建设，健全城乡医疗救助制度；整合粮食生产资金集中建设粮食生产核心区，推进粮食生产向优势区域集中，提高粮食综合生产能力；提高土地出让税金用于农业开发的比例，延伸农产品加工产业链条和深化加工程度。其中，区域保护环境和农业发展支出主要由中央和省级财政负担。

    2.降低县级政府对主体税种分成收入，土地出让税费全部上缴。县级政府要限制工业化和城市化开发规模，降低主体税种分成比例，取消资源税分成，适时试点开征水资源税；在县对乡财政体制上，不宜实行“相对规范分税制”，主要实行“统筹统支加激励”模式；严格国家耕地保护制度，在税法规定范围内，提高耕地占用税和城镇土地使用税税率，土地出让税金全部上缴省市统筹；为提高农业综合生产能力，将新、扩建农业产业化龙头企业增加的省级和市级分享增值税全部留给县；为促进产粮大县农业稳定发展，尽快将本区所有县纳入省直管县财政体制范围。

    3.加大一般性转移支付规模，整合支农专项资金，研究建立结对式的横向补助。上级政府提高本区一般性转移支付系数，加大转移支付规模，保证本区基层机构的正常运转和基本公共服务提供；整合各类支农资金，设立单一的农业专项转移支付；针对本区为河北经济洼地的现状，考虑建立结对式的横向转移支付体制。

    (四)自然文化保护区实施以提高环境保障能力为目标的财政体制

    1.政府支出责任在于维持生态系统的“稳定”与“安全”。主要支出责任在于维护生态环境，加大对环境保护、水污染防治、饮用水安全等薄弱环节和涉及人民群众健康领域的投入。在此基础上，可适度提供旅游、生物种质等生态产品，财政予以一定补贴。此外，各风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等按照批准设立级次，人员工资和运转经费纳入该级财政预算，同时加强省级政府对省以下自然保护区的财政支持力度。

    2.降低各类税收分成，合理规划对旅游资源的收费水平。为保障生态系统的稳定、安全，严禁不符合主体功能定位的开发活动，保护区管委会要降低甚至取消各类税收分成，同时在外围地带适度开发旅游资源，保持合理收费水平。

    3.增加一般性财政转移支付比重，专项转移支付主要用于生态环境补偿。上级政府增加本地一般性转移支付比重，保证本地基本支出需要；参照现行财力性转移支付中退耕还林还草、天然林保护工程等项目，设置综合的生态修复转移支付；为有序转移人口，考虑增设对移民家庭和接受移民地区的生态移民专项转移支付。

    三、促进黑龙港地区经济发展的区域财政政策建议

    根据黑龙港各地区主体功能定位的差异，结合黑龙港各区域不同的经济结构和主导产业特征，必须要对目前实施的区域财政政策整合规范。如：根据县市所处区位主体功能，重新调整各种激励性财政政策；针对各功能区发展目标分别实施异地投资税收分享政策；缓解县乡财政困难的奖补政策因综合纳入主体功能区域需取消等。具体分区域看，财政政策要引导先进技术资源向东部优化开发地区倾斜，引导资本和劳动力向中部重点开发地区聚集，引导农业资源向西部限制开发地区转移，引导符合区域规划的旅游要素向保护区(外围)流动。(见表3)

表3  主体功能区视角下的黑龙港各地区财政政策调整表

    (一)东部优化开发地区选择促进重化工产业升级改造的技术创新型财政政策模式

    首先，发挥财政政策激励作用，实施以产业优化为导向的税收优惠政策，依托煤炭、石油资源和港口优势，通过技改贴息、成本摊提、加速折旧、投资税收抵扣等方式，促进煤化工、石油化工产业升级，引导生产要素向高技术企业和物流、信息等现代服务业集聚。其次，全面推行绿色采购，扩展排污费征收范围和标准，率先探索建立排污权交易体系和节能配额交易体系。最后，在渤海新区等产业园区设立扶持基金，省财政对园区内企业研发新产品、设立新项目给予贷款贴息，减免行政事业性收费。

    (二)中部重点开发地区选择促进特色产业发展壮大的要素集聚型财政政策模式

    首先，发挥财政政策引导作用，采用税收信贷、发行地方债券等方式，推行基础设施建设企业化运作和公用事业企业化管理，保证工业化、城镇化建设所需基本公共品供给。其次，整合运用各部门专项资金，支持区域特色产业龙头企业和特色工业园区做大升级，增强园区产业聚集能力。最后，进一步清理修订限制民营经济发展政策，健全中小企业信用担保体系，拓宽中小企业融资渠道，将各行业协会转变成中介服务机构，为中小企业提供技术、信息和咨询支持。

    (三)西部限制开发地区选择促进农副产品产业化经营的结构调整型财政政策模式

    首先，发挥财政政策奖惩作用，落实国家严格保护耕地政策，限制城镇开发强度和非农产业活动，健全农业生态环境补偿制度。其次，利用丰富的农业资源，采用激励性财政政策，延伸小麦、棉花、果蔬深加工等产业链条，重点支持华龙面业、宁纺纺织等农产品龙头企业，构建现代农业产业体系。最后，政府发挥指导、协调和联络作用，支持职业技术学校、劳务输出公司开展多种形式的劳动力技能培训，引导剩余农业人口有序移出。

    (四)自然、文化保护区选择促进旅游产业适度开发的管理保护型财政政策模式

    首先，发挥财政政策约束作用，严格限制各类生产开发活动，对旅游观光等生态产品的提供通过票价手段合理控制。其次，加快建立生态补偿机制，探索从水资源费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金的做法。最后，推进户籍管理制度及与其挂钩的社会保障改革，将保护区内部分人口有序迁出，财政给予安置补助，剩余人口就地转为管护人员，政府提高单位面积管护经费标准，增强财力保障程度。

    总之，促进区域经济社会的全面发展，是一个系统完善的体制与政策配套工程，需要各部门依据主体功能定位的差异建立促进经济发展、保障功能实现的体制机制，形成财政、投资、产业、土地、人口、环境等各类政策相互协调、互为补充，目标明确、重点突出，手段多样、现实可行的政策体系。当然，各种区域政策的实施都有一个必要前提，即政府行为不能替代市场机制的运行，各种政策手段应在尊重市场对资源配置基础性作用上，通过对经济要素流动和配置的合理引导，实现政府的区域经济发展目标。