王雁/兰州大学经济学院 任亮/甘肃省财政厅
内容提要：在确保国库资金安全的前提下提高财政资金使用效益是开展国库现金管理工作的基本要求。本文在对地方国库现金管理必要性及可行性进行分析的基础上，结合甘肃省试运行情况，阐述了实施地方国库现金管理面临的问题，进而提出推进地方国库现金管理的政策建议。
关键词：地方 国库现金管理 改革
一、引言
地方国库现金管理，是指地方财政部门按照安全性、流动性和收益性的原则，充分协调财政政策和货币政策，在严格、规范的制度约束下，有效地管理财政部门内部和财政部门与其他部门之间涉及短期国库现金流和现金头寸的一系列财政管理活动。它既不同于地方财政部门直接投资生产经营领域从而获取收益的做法，也有别于依托预算单位提高财政资金使用效益的管理模式，而是由地方财政部门直接有效控制和管理国库现金头寸的财政活动。实质而言，就是通过财政自有资本的市场化运作来实现地方财政资金的保值和增值。
严格来讲，地方国库现金管理既不属于完全的财政管理，也不属于纯粹的货币管理，而是两者的一种揉合，是联系财政政策与货币政策的纽带。它由地方财政部门发起并发挥主导作用，通过财政活动的一系列具体表现形式，充分借助和利用债务管理等金融市场工具，提高财政资金管理效率，协调财政政策与货币政策之间的配合以实现国库现金管理本身及宏观调控层面的目标。
近年来，随着财政预算收支规模的扩大和国库库款余额的增长，全面推动国库现金管理，已成为深化国库改革的重要内容之一。2006年，财政部、中国人民银行相继发布了《中央国库现金管理暂行办法》、《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》等规章制度，标志着中央国库现金管理工作进入了实质性的操作阶段。但地方国库现金管理工作则仍处于理论探讨阶段，为积极探索省级国库现金管理运作机制，降低国库现金管理的机会成本，提高资金使用效益，2007年，甘肃省在全国首次尝试开展了国库现金管理试运行，并取得了一定成效，尤为重要的是积累了地方开展国库现金管理的一些有益经验。本文结合甘肃省试运行情况，就地方财政部门如何稳步推进地方国库现金管理工作提出一些对策和建议。
二、开展地方国库现金管理的必要性分析
地方国库现金管理是指在确保地方财政国库支付需要前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。
1.有利于提高国库存款收益水平，增加地方可用财力。开展地方国库现金管理，将国库资金投向商业银行定期存款，或者进行国债回购等操作，相对于目前国库存款按活期存款计息的做法，可以使同量国库存款按照市场化原则获取更好的现金收益。以甘肃省2007年国库现金管理试运行为例，省级财政投放10亿元，取得商业银行定期存款利息收入699.08万元，比同期国库存款利息新增收益496.58万元，净增长近2.5倍。地方开展国库现金管理获取高额利息现实收益，不但有效盘活了国库沉淀资金，实现了国库资金的保值增值，降低了财政筹资成本，同时，从财政支持经济发展、解决民生保障、加大公益项目投资等角度看，不仅起到了积极的拉动作用还将新增利息收益自然转化生成新的财力，无疑对甘肃这样的经济欠发达省份来说是弥足珍贵的，在现实当中也必将对本地区的经济社会和公益事业发展起到积极的促进作用。因此，仅就利息水平这一收益基础层面来看，在不增加老百姓税负前提下实现增加财政收入的目标，开辟了新的财源渠道，达到“民不加赋而国用自饶”的理财新境界。
2.有利于促进国库存款管理，提高国库存款安全性。当前形势下，由于国库存款利息收益相对较低，国库现金的流出渠道又非全面可控，难免造成地方财政部门曲线寻求提高财政国库存款收益，甚至渐次绕开政策障碍，通过加快拨款进度等手段将国库资金转向商业银行较高利率存款的局面，在国库管理体系外谋求高额收益，客观上必将造成已经沉淀为库款的财政资金，在高额利息驱动下逐渐无序流向商业银行账户，财政资金的安全性难以得到保障，不仅加剧了国库资金安全的隐性风险，而且形成了货币政策作用正常发挥的梗阻。开展地方国库现金管理，可以在一定程度上防止地方财政部门为追求“超额”利益采取“暗箱”或是“变相”操作，使国库资金在较为完善和健全的制度框架内，按照目标要求和理想进度从国库单一账户可控地流入商业银行账户，或是逆操作。不但有利于强化中央银行经理国库职责，也能确保财政资金在国库和商业银行“双轨制”资金管理中安全运行。
3.有利于放大财政资金效用，促进地方经济发展。2007年试运行中，甘肃省按照“财政支持金融、金融促进地方经济和企业发展”的目标和思路，财政首先扶助银行拓宽资金来源渠道，确保银行体系保持充裕的流动性，增强银行资金实力，继而通过合理引入竞价机制，引导和激励商业银行逐步加大对省政府确定的重点行业及企业的贷款规模和授信额度，拓宽企业融资渠道。同时，通过金融、货币及利益传导机制，不断延伸和放大财政资金使用效益，支持和促进地方经济与企业的良性发展。
按照货币乘数效应原理，以投放10亿元国库资金为例，该笔资金被金融机构吸收后，若新增贷款转化为银行衍生存款，剔除存款准备金后，可再次增加银行可放贷款额度，理想状态下，10亿元银行存款最高可产生贷款额度为：S=a/(1-q)=10亿元/[1-(1-13.5%)]=74.07亿元（注：a为初次现金投放规模，q为银行可贷资金率），即10亿元银行贷款最多可产生7.4倍的放大效应。在不考虑其他因素情况下，理论上可使金融部门产生贷款收入74.07* (5.31%－2.25%)＝2.2665亿元。再以期限一年为例，在不考虑贷款放大效应的情况下，10亿元国库现金银行存款转投贷款除直接增加税收外还可满足甘肃省近百家优质中小企业融资需求，带动当地国民产值增加逾10亿，创造税收2000万元以上。
从甘肃省2007年试运行中各商业银行贷款投放报告统计数据来看：一是扩大了贷款规模和信贷额度。各商业银行贷款投放进一步向地方企业和经济建设的重点行业、项目倾斜，6家商业银行累计向省内重点企业新增投放各类长、短期贷款30.14亿元。二是突出了贷款投放重点。重点扶持了电力、石化、交通、有色金属、城市基础设施建设等一批对地方经济发展具有举足轻重作用的支柱性行业，有力支持了兰州庄园乳业有限公司、兰州吉利汽车等一批符合国家产业政策、具有广阔市场前景、融资信用记录较好的地方性中小企业和民营企业，促进了甘肃优势产业可持续发展。三是提供了较多的贷款优惠政策和便利条件。各商业银行在贷款投放中，提供贷款优惠利率，降低企业融资成本，部分银行的贷款利率均在基准利率基础上下浮10%以上；加强对大客户、优质小客户的票据营销，提供灵活方便的支付渠道，真正实现了财政、金融业及地方经济和企业良性联动发展的目标。
4.有利于国库现金流分析预测，提高财政理财水平。开展地方国库现金管理，可以通过利益的引导，提高地方财政部门进一步加强预算编制、执行的科学性和监督的主动性，合理安排和控制预算收支进度，促进地方财政部门积极、主动地对国库现金流量进行分析预测，通过规范操作，确保国库资金保值增值，不断提高理财水平。同时，客观上还对预算外资金纳入预算内规范化管理、深化部门预算和国库集中收付制度改革以及加快财政部门与国库间的信息系统横向联网等工作起到积极的引导和促进作用。
三、开展地方国库现金管理的可行性分析
1.国库存款收益率偏低是促使地方国库现金管理成为现实可能的直接动因。目前地方财政国库存款的唯一收益是人民银行对国库资金按活期存款计付的利息收入。随着地方财政国库存款的不断增加，对国库存款进行主动管理，提高国库资金存量收益，已成为各级财政部门的基本目标和现实需要。例如，以2008年6月人民银行公布存款利率为准，按总额投放40亿元，其中：15亿元三月定期存款一年操作三次、15亿元三月期和半年期存款结合一年操作一次、10亿元一年定期存款的“一揽子”商业银行定期存款模式计算，可获得的利息收入为:L=[15*（1+3.633%/4）3-15]+ [15*（1+3.633%/4）*（1+4.185%/2）-15]+ [10*（1+4.554%）-10]=1.3187亿元。而40亿元资金若存放在国库，则仅从人民银行获取利息0.288亿元（40 *0.72%=0.288亿元，注：0.72%为2008年6月人民银行国库活期存款利率）。即，投放40亿元资金进行国库现金管理商业银行定期存款操作，可增值1.0307亿元。此外，由于中国人民银行与财政部实行的是利润上交体制，人民银行各分支机构支付给各级地方财政部门的国库存款利息，实际上仍要由中央财政负担，这就使地方财政开展国库现金管理操作的需求显得尤为迫切。
2.国库现金流快速增长和库存高位积聚运行为地方国库现金管理创造了空间。地方财政国库存款余额规模不断抬升的趋势，尤其是一般性存款，即可由地方财政根据经济社会发展需要自主安排支配使用的部分，余额总体水平处于较高层次时，不论是对国库现金管理的理论成熟性还是对开展国库现金管理的货币基础都创造了较为成熟的现实空间。据统计，2006年，甘肃省本级国库现金流量（包括流入、流出总量）为810亿元，2007年国库现金流量首次超过1000亿元，达到1101亿元，增长36%；2008年，省级国库现金流量达到1757亿元，增长60%。在国库现金流量快速增长的同时，省本级国库存款规模也逐年攀升。2007年以来，省本级库存大多数月份保持在45亿元以上，最高时突破100亿元，若使大量资金沉淀于国库，地方财政将损失大量的存款利息收益。在2007年试运行基础上，甘肃省在理论研究中选取GDP指标作财政收入、支出的自变量，再将收入和支出的回归模型代入下式：预测期国库库存=基期国库库存+(预算收入—预算支出)，设X为季度GDP，K为预测期国库库存现金，Kt-1 为基期（前一期）国库库存现金，抽取2006年1月至2008年12月GDP和国库库存季度数据进行分析，最终得到GDP与国库现金余额的关联模型：
K= 0.64 Kt-1 + 0.029 X
该模型说明了预期国库现金规模与当期GDP高度相关，并受其影响显著，同时，还受前期国库现金存量水平影响。由于该模型建立在前3年省级国库现金流量和存量历史数据基础之上，用以预测未来国库现金存量规模及变动情况，可以肯定，在国家宏观政策和经济走势总体稳定的情况下，该模型具有一定的可用性。
3.国库现金流入、流出时间上的非对称性为地方国库现金管理提供了可能。从财政预算收支执行情况看，收入计划的强约束性保证了收入的时间均衡性较好，也保证了国库资金收入流动的充裕，而支出随用款规模、资金调度等原因波动较大，这种收支流在时间上的非对称性，为开展国库现金管理提供了大量的暂时性资金结余。就近3年甘肃省本级国库现金流量看，3月、11月和12月出现收支负缺口的可能性比较大，且收支负缺口主要集中在11月和12月，其他月份一般保持在收支正缺口。
4.物价指数走高形成的负利率增强了地方国库现金管理的紧迫性。近两年，居民消费价格指数（CPI）一直处于较高水平，中央银行虽然多次调整存款利率，但实际利率仍为负。客观上，造成财政预算安排的一些支出项目投入和效能“缩水”，地方财政部门希望通过对国库现金保值、增值过程的控制而避免财政资金在通胀时期缩水的愿望日益迫切。
5.不断增加的国库存款利息收入提高了地方财政部门开展国库现金管理的意识。人民银行对国库存款按照活期利率计息以来，各级国库存款利息收入稳步增长。2003年，甘肃省本级国库存款利息收入（人民银行付息）为1024万元，并逐年增加，至2008年国库存款利息收入已达5544万元，年均增长近千万。因此，通过国库现金管理创新财政筹资渠道，为支持地方制定优惠政策、优化投资环境、保障民生工程提供了财力支撑。
6.商业银行可贷资金减少客观上增强开展地方国库现金管理运作的意愿。随着国库集中收付制度改革的逐步推行，原来设立在各预算单位、存放于各商业银行账户中的财政资金大量回流和沉淀到人民银行国库单一账户中，这在一定程度上减少了商业银行体系流动性。在中央银行控制基础货币投放和流通量的条件下，从促进地方经济和金融发展角度考虑，商业银行必然也有支持和参与地方国库现金管理的积极性。
四、开展地方国库现金管理面临的问题
1.地方政府理财观念仍较落后。传统观念认为，财政国库仅仅是对财政收支进行会计核算和收纳支拨的机构，注重收入的及时入库和支出的严格约束，对国库现金管理过程基本没有控制，尚未建立完全的国库现金管理概念，对国库资金的时间价值和机会成本缺乏了解。同时，在一定程度上将国库现金管理等同于商业银行存款获益，并没有认清国库现金管理的本质和深层价值。
2.财政风险防范手段尚不健全。当前地方政府投机冲动强烈，通过开展国库现金管理，可以达到减少国库沉淀资金，充分保证资金的流动性，改善政府现金流入和流出，获取现金投资收益的目的。但一个关键的问题是如何避免地方政府以投资之名行投机之实，即如何在获取收益的同时将风险降至最低，使得地方利益及其冲动在一个合理、合规的框架下进行，尤其在地方国库现金管理初期，往往更易发生因投资冲动而蒙受巨大损失。
3.投放现金规模预测难度较大。国库现金流量受多种因素影响，具有很强的不确定性：客观上，财政预算管理体制不完善，预算执行缺乏硬约束，加大了预测难度；主观上，目前预测手段单一，更多的依靠人员历史经验判断，预测效果难以保证。同时，预测结果满足统计需要的多，注重表面数据的多，往往容易造成模型中置信区间偏大、预测精确程度反而偏低。此外，国库现金流量预测还要融入地方税收情况以及财政支出项目、结构、进度和程序等诸多要素，要取得较为精确的预测结果难度很大。
4.质押保证问题。一是质押物的选择问题。根据当前各类记账式债券的信用资质水平，如何科学划定地方国库现金管理商业银行定期存款质押物的参考品种，按质押物信用资质等级、流动性状况合理划定不同品种的质押面额比例。二是质押物的获得问题。当前，所有在中央国债登记结算公司（以下简称中登公司）挂牌流动的债券，法定持有人均为各商业银行总行，如果实施商业银行存款操作，如何解决参与分支机构合格质押物的提供方式和途径的问题。三是人民银行债券托管账户设置问题。当前，仅人民银行总行在中登公司系统内设有债券托管账户，如何解决人民银行省会分支机构在中登公司系统内单设一级托管账户进行质押债券份额划转的问题。
5.人员素质问题。随着国库资金规模不断增大，推动地方国库现金管理成为当前及今后财政国库部门面临的一项新的重要业务，对业务人员的综合素质提出了新的要求。当前各省多数业务人员对国库现金管理的理论掌握的广度和深度远不能满足实际操作需要，特别是对统计、计量分析方法在经济和金融业务中的运用水平较低，是阻碍国库现金流量分析预测水平和实务操作质量提高的瓶颈。
五、推进地方国库现金管理的几点建议
1.完善配套政策措施，尽快出台地方国库现金管理工作的指导性意见。首先，中央对地方开展国库现金管理工作应有明确规定性文件，以便地方财政国库部门根据实际，逐步试点和启动国库现金管理各项前期准备工作。其次，地方财政在加强理论研究的基础上，应加快制度、模型、分析等理论研究成果向实际应用的转化。再次，要全面推进制度建设，在中央关于地方国库现金管理规定性文件出台的同时，地方财政部门应研究制定相关配套办法和措施，奠定地方国库现金管理工作的制度基础。
2.统筹设计运作模式，稳步推进地方国库现金管理改革。由于地区间财政收支状况差异较大，因此，地方财政开展国库现金管理工作切忌“一刀切”、一哄而上。要在财政部的指导下，坚持地方服从中央的原则，兼顾货币政策与财政政策，根据地区财力和资金规模，从方案设计、制定到实施，按照“以省为单位，先易后难、先粗厚精、先地方试点后全国推广”的原则，循序渐进、稳步推动、走向成熟
3.适应宏观调控政策，避免地方国库现金管理对货币政策的冲击。地方开展国库现金管理会使国库资金从中央银行向商业银行净流出而产生的基础货币替代性和扩张性货币政策释放效应，为避免和尽量减小地方国库现金管理对区域内或全国货币政策及货币市场造成大的冲击和影响，地方国库现金管理应尽量在货币政策较为宽松或者扩张时期稳步推进。当中央紧缩银根，要严格控制国库资金投放量，通过有序实施，防止大量国库资金在短期内集中进入货币市场从而对货币政策造成不利影响。
4.建立健全运作监控机制，确保地方国库现金运行安全。国库现金离开人民银行国库单一账户进入金融体系和货币市场运行后，国库资金便游离于财政常规监督之外，存在潜在的资金风险。虽然国库资金管理的实施必须以等额或者更高比例的债券质押为前提，但仍需创新和建立国库资金运行监控机制，包括：财政部门定期向人大、政府汇报；人民银行要监督国库资金投放市场后的流向、规模；审计部门审查国库现金管理安全防范和收益入库等情况。
参考文献：
〔1〕财政部国库司.国库现金管理基础与实务.经济科学出版社，2007年版.
〔2〕中国金融学会国库专业委员会.2008国库研究文集.中国金融出版社，2008年.