沈阳市财政局

    内容提要：完善部门预算体系是推进财政改革、规范财政运行的重要途径。本文从新制度经济学视角入手，研究分析了当前部门预算体系存在的主要问题，探索了部门预算改革的方向和路径。

    关键词：部门预算体系  改革  新制度经济学

    部门预算制度改革是财政预算制度改革的核心。本文试图用新制度经济学中的产权理论、委托代理理论和交易费用理论来探讨目前部门预算体系中存在的问题，从而得出优化和变革部门预算体系路径，以加强预算管理。

    一、部门预算体系中的“产权”问题

    产权经济学大师阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。在目前的现实社会中，资源配置可以由产权决定，也可以由政府因职能的存在而产生的权利——行政权来决定。前者容易形成“寻利”行为，后者容易形成“寻租”行为。

    部门预算是政府以行政权取得财政资金并由政府再进行资金配置的过程。政府官员是有限理性的经济人，他很可能错用职权，做出虽然不能提高生产效率、但可以获得个人收入或享受的决策，即产生“寻租”行为。因此，在部门预算中要限制官员的这种职权运用，抑制其“寻租”行为发生。

    按照产权理论，明晰产权是约束预算官员行为的重要途径。目前的现实情况是政府获得并支配的预算资金是公共资产。公共资产存在“所有者虚位”问题。公共资产的所有权实质上是通过实际使用资源所获得的独占权，即“使用”决定“临时产权”。因此，在部门预算改革中，应进一步明晰各部门之间及各部门内部参与预算的官员的“临时产权”，即明确资金在使用中受益、受损的边界及补偿、处罚的原则，使每一个参与者都不能通过违法损害他人利益而增加自己的利益。对编制预算来说，就是进一步细化预算资金的使用用途（包括基本支出的具体方面，项目支出的具体项目等）、支出方式（直接支付或授权支付），资金使用部门不得有挤占资金、改变资金用途等不合规行为，否则就必须承担相应的处罚后果。通过明晰“临时产权”，让“临时产权”在财政资金配置中起主导作用。

    二、部门预算体系中的“委托代理”问题

    委托代理理论视委托代理关系是一种契约。在这种契约下，委托人授权代理人为他们的权益而从事某些活动，这中间也包括授予代理人某些决策权。由于委托人和代理人所掌握的信息不对称，并且二者存在不同的利益取向，因而在代理过程中很可能会产生“逆向选择”和“道德风险”等代理成本问题。委托代理理论研究的重点是如何减少代理成本，实现委托人和代理人之间的最优契约关系。

    部门预算是一种多层次的委托代理关系，即社会公众将预算资金的“经营”决策权委托给“人大”，“人大”又将预算资金的“经营”决策权委托给政府，政府再委托给财政部门来执行。由于形成了“人大”对政府，政府对财政部门，财政部门对各预算部门，各预算部门本级机构对所属机构，所属机构对具体预算单位和官员的多级委托代理关系。虽然委托人可以通过对代理人的任免、对决策的审批、对决策的实施过程的监督等手段对代理人的行为进行约束，但是如此长的代理链条放大了委托人和代理人的信息不对称性、目标不一致性及权利的不匹配性，使委托人对代理人行为的约束力“疲软”，最终导致代理成本提高。

    要解决代理问题，一般有四种方法：一是筛选代理人；二是通过合约设计使所有者权益最大化；三是监督和汇报；四是机构检查。部门预算不存在代理人市场，也就无法筛选代理人；同时委托人对代理人的机构检查也很难实现。部门预算主要依赖通过合约设计使所有者权益最大化和通过监督汇报来减少代理成本。但是，部门预算存在“所有者权益缺位”问题，合约设计效益最大化缺乏原动力。因此，要有效地规避部门预算风险，减少代理成本，应主要依靠建立和加强部门预算监督汇报机制来实现。

    三、部门预算体系中的“交易费用”问题

    从新制度经济学有关交易费用理论的视角看，由于人的有限理性、机会主义及预算惯性等因素的存在，预算编制、审议通过、执行和监督等各个环节都渗透着交易行为和由这些行为产生的交易费用，而这些交易行为是公共资金的巨大损失和浪费。这些行为产生交易费用的原因主要有五个方面：一是预算部门局部利益的趋动。由于资金是公共性质的，存在“所有者虚位”问题。因此，所有预算部门受本部门利益最大化的趋动，在编报部门预算时，很少考虑政府财力的实际水平，为了多得到一些“财政蛋糕”，只有尽可能多编多报预算，造成了所谓的“海报现象”。同时，编制内容粗糙，缺乏科学性和严密性。因此，接受委托实施预算审核的参与部门会很难把握所报预算的真实性和有效性，而个别预算部门往往为了申请到一笔资金，还会出现“灰色行为”，造成公共资金的流失。二是预算审核参与者是有限理性的。审核参与者的行为效果受到自身知识（信息）的有限性、洞察力、技巧和时间的限制。例如，某一审核部门预算的官员，对预算部门编报的数量繁多、专业性强、技术含量高的项目很难在短时间内准确地以项目的社会经济效益为依据做出是否批复的决定，更多的是通过分析上一财年与本财年预算建议数之间差异的“可接受度”，从收入和支出的总数上、结构上进行控制，致使部门预算资金分配最优化难以实现。三是预算参与者具有机会主义倾向。有人把机会主义描述为“人们在任何情况下都要利用所有可能的手段获取他自己的特殊利益的倾向”。以财政部门对预算部门这一级委托代理关系为例，预算部门的利益是预算资金本部门最大化，财政部门的利益是预算资金使用效益的最大化，两者在编制预算时都必须提防对方的机会主义以保护自己的利益，财政部门担心预算部门会隐瞒收入、虚增开支，而预算部门害怕财政部门不公平、不公正。相互“提防”降低了部门预算的效率。四是预算惯性的存在。预算惯性的主要原因是部分资金被锁定专用，在部门预算中体现为预算的惯性。如一个政党在过去对某项政策已投入了很多资金，则该政党会坚定支持对该类政策的继续投资；又如一个部门已经编报了一个项目的第一期资金预算，就会编报该项目的第二期资金预算，很可能该项目的建设已不合时宜或有更科学合理的替代品。预算惯性的存在抑制了人们在新形势下对类似或延续用途资金的实际审核，导致了交易费用的发生。五是财政内部预算编制、执行、监督职责相混淆。目前，财政内部预算的编制、执行和监督不分，许多业务科室不仅要负责预算执行和监督，也有编制的任务，从而使管理质量和效率不高。

    四、小结

    综上所述，可以得出如下结论：首先，部门预算体系中“临时产权”的明晰化是部门预算改革的努力方向。其次，在整个预算体系中，由于存在“所有者虚位”问题，所有者对受托人的约束力“疲软”，所以在部门预算体系中的监督汇报机制就变得尤其重要。第三，当一种预算制度无法有效地控制因部门利益的驱动、人的有限理性、机会主义、预算惯性以及不相容职责混淆产生的交易费用时，就需要依照一定路径进行预算制度的改革和创新，用新的制度再辅以相应的管理模式来规范部门预算的行为，提高预算的效率。