财政部财政科学研究所
内容提要：财政补贴类项目不能作为一般经济项目进行评价，其经济效益虽然是主要评价绩效的指标，但是社会效益也是不能忽视的重要评价指标，如何寻找到一个合理的平衡点是评价的关键。把平衡计分卡的绩效评价系统引入到财政补贴类项目绩效评价中，是有效解决绩效评价中的社会效益与效率的兼顾问题的一种技术路线上的设计尝试。
关键词：财政补贴 项目 绩效评价
财政补贴类项目是指那些项目自身经济能力较弱，利用自身的经济效益无法实现最低的利益保障。最为典型的是一些公益性较强的项目，当然还有一些高科技项目，为了提高其市场的竞争能力，财政也对其进行财政补贴。财政补贴类项目的绩效评价有别于全部由财政资金投资的项目，也有别于全部由私人资金投资的项目。一方面要求财政补贴资金的使用要有效率，另一方面私人资金的使用要具有公平性。从财政补贴的角度来讲，财政之所以对其进行补贴，就是要求企业增强社会责任。
一、财政补贴的方式
财政补贴通常有多种形式，但是对于项目进行财政补贴通常有现金补贴和利息补贴两种。
(一)现金补贴
所谓现金补贴就是指对于补贴的项目采用现金的形式给予补贴。对于一些公益性的项目，为了鼓励私人资本的参与，政府往往会对项目进行现金补贴。对于项目补贴主要基于两点：一是项目的公益性较强；二是项目本身的经济效益较弱。例如污水处理项目、桥梁、地铁等。这些项目都属于公益性较强的项目。如果仅仅依靠政府投资这些项目，可能会建设的时间更长，政府无论从资金上，还是从管理上都没有足够的能力来全部实施这些项目，只有依靠更多的私人部门的参与才使其发展得更快、更有效率。但是，要想让私人部门参与这些具有极强公益性质的项目，就必须增加这些项目的经济性，如果经济性较弱，他们也就没有兴趣参与这些项目。从这些项目本身来看，其经济性确实较弱，较弱的原因主要是由于不可能通过增加使用者的费用来实现收入的增长。例如地铁，不可能通过提高地铁的票价来实现地铁收入的增长。因此，就导致这些项目的经济效益较弱。
在现金补贴中，还可分为一次性补贴和多次补贴。一次性的补贴就是指在项目的建设及经营中，政府一次性给予一定数量的财政补贴。如农民购买大型农用机械时，政府就会给予一定的补贴。另外一种就是在项目的经营过程中，政府会给予多次的补贴。多次补贴有时也被称为现金流量补贴。例如上海的浦东隧道建设项目，上海市政府就通过现金流量的方式进行的财政补贴。一次性补贴中，政府承担的资金数量是一定的，不会在项目的经营过程中发生变化。而多次补贴中，政府补贴的数量不固定，有时会根据项目经营的情况进行调整。特别是在现金流量补贴的时候，政府往往根据项目本身的现金流量的大小进行补贴，如果现金流量达到了私人部门盈利的水平，政府就不再进行补贴，只有达不到盈利的水平时，政府才对其进行补贴。现金流量补贴的方式为许多经济效益较弱的公共项目提供了私人投资经营的平台，过去一些经济性较弱的项目，私人资本不愿意进入，政府一次性给予的补贴并不能保证私人资本一定能够得到相应的回报。可是，有了现金流量补贴的创新，使得这些项目增加了私人部门投资的兴趣。
(二)利息补贴
利息补贴就是对项目建设或经营者的银行贷款的利息给予一定的补贴。目的是减少其银行贷款的成本。利息补贴与现金补贴的根本区别在于，现金补贴没有银行贷款的条件，而利息补贴是只有在银行贷款时才能得到利息补贴，如果没有银行贷款，就不可能得到利息补贴的优惠政策。利息补贴的政策更有利于鼓励私人部门的资金投入到公共项目当中来。在现金补贴中，有时会出现一些项目投资者在得到了政府的财政补贴之后并没有真正的按原来的要求投入到项目中来，或者有一些投资者先期投入的资金较少，一旦获得财政补贴就不再继续投入。为了避免这种情况出现，对于一些项目的补贴由原来的现金补贴改为利息补贴。要求投资者在获得补贴时，必须有先期的投入，并且还要有银行的贷款。意思是说，要想获得更多的财政补贴，必须先期投入较多的资金，并且能从银行获得较多的银行贷款，只有在有较多的银行贷款的前提下，才有可能获得较多的利息补贴。利息补贴被较多地利用在对高科技研发公司或中小企业发展的补贴当中。利息补贴带有一种激励性质，往往是一些本身的经济性较好的项目，为了减少其投资的风险，政府给予一定利息补贴。
二、财政补贴类项目绩效评价指标体系设计的原则
财政补贴项目绩效评价指标体系设计的原则应当既要符合企业绩效评价体系设计的基本原则又要符合公共财政支出绩效评价体系设计的基本原则。公共支出的绩效评价不同于企业绩效评价，企业绩效评价主要是以获取收益为评价目标，以直接的投入和产出为基本分析框架来进行的。公共支出绩效不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出。公共支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币度量的政治效益和社会效益，财政支出追求的最终目标是社会福利最大化。
(一)全面性与特殊性相结合原则
公共支出涉及到各个方面，内容非常广泛，如涉及经济建设、社会发展、外交事务、行政司法、科教文卫等众多领域。由于其支出对象的广泛性、差异性，决定其绩效评价的表现一定具有多样性的特征。如经济效益与社会效益、长期效益与缺期效益、直接效益与间接效益、整个效益和局部效益等。对公共支出要想作出客观、公正的评价，就有必要对上述因素进行全面衡量，从诸多效益的相互结合中得出能达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。所以，在进行公共支出的绩效评价时，应当在全面衡量各种效益的基础上，充分考虑不同类别支出的效益的特殊性。
(二)统一性与差别性相结合原则
从公共支出绩效评价的实践来看，对公共支出绩效评价可以采用多种方法，如经常采用的前后对比、有无对比等。但是，无论采用哪种评价方法，都必须有一个标准、指标、程序和分析框架。如果没有统一规范的评价平台，对于评价出来的结果也没有价值。由于不支出项目在客观上存在差异性，以及公共支出绩效表现形式的多样性，对不同类别公共支出的评价，在统一的原则、制度、标准和程序的基础上，还应当充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行评价。没有差异性，就不能评价出一个公共支出项目的优势所在，没有统一性，就不能评价出各个项目绩效的优劣差异。
(三)定量与定性相结合原则
定量指标较为具体、直观，评价时可以计算实际数值，而且可以制定明确的评价标准，通过量化表述，使评价结果给人以直接、清晰的印象。定性分析是评价者运用其自身的知识，参照有关标准，对评价对象作出的主观评判。在实际评价过程中，公共支出绩效评价是一个多维的复合系统，不是所有反映公共支出绩效的因素都能够量化，那么就需要设计定性的指标予以反映。这些定性的指标所含信息量的宽度和广度，要远大于定量指标，不但可以弥补定量指标的不足，还可以纠正过于强调定量指标对公共支出的长远利益和社会利益所带来的负面影响，使公共支出的绩效评价结果更具综合性和导向性。因此，评价指标的选择既要包括定量评价要素，又要包括定性评价要素，遵循定量指标与定性指标相结合的原则。
三、财政补贴类项目绩效评价指标
基于财政补贴类项目的绩效评价要兼顾效率和公平两个方面，因此我们在选择平衡计分卡的评价方法，按照平衡计分卡的四个指标维度来设计评价指标。
(一)财务维度绩效指标
对于财政补贴类项目的绩效评价指标的设计既包含有一般性质企业绩效评价的指标，又包含有其特殊的评价指标，因为这是由财政补贴类项目的特点所决定的。根据财政补贴类项目的特点，我们将其财务维度绩效指标分为三类：成本指标、效率指标和利润指标。
1.利润指标。作为受政府补贴项目的私人部门，获得最大利润是他们的最终目标，因此在这里，我们将利润作为考察财政补贴类项目的主要财务指标。表示利润的指标有许多，如总资产利润率、净资产利润率等。
2.成本指标。在对企业的绩效评价中，一般不再把成本单独作为项指标，因为利润率中已经包含有成本。但是，对于财政补贴类项目的绩效评价就必须把成本单独作为一项指标。在前面的利润指标中，我们强调了利润与社会平均利润率的关系，为了防止企业使利润接近社会平均利润率，故意提高成本。因此，设计了成本的评价指标。
3.效率指标。考察效率的指标有许多，在这里我们仅仅先取总资产周转率和流动资产周转率作为评价财政补贴类项目绩效的指标。
(二)顾客维度绩效指标
顾客维度的绩效指标选取顾客满意度和顾客满意度的变化率。顾客满意度反映了顾客对财政补贴类项目所提供产品或服务的满意程度，主要体现了该项目的社会效益和价值。顾客满意度的变化率主要反映了项目经营者对顾客满意度的维持情况，同时也体现了项目经营管理者的社会责任心。
1.顾客满意度。对于公众满意度的调查已经被西方国家成功地应用在公共部门和非营利部门的评估中。一般来说，公众满意度是通过调查获得的，那么在调查公众满意度时，通常应从四个方面了解并分析公众对服务的感受：首先是准确性；准确性是指公共部门所提供的产品或服务是否能按照公众所期望的每次都能准确送达。其次是可取得性；可取得性是指公共部门所提供的产品或服务应当在公众需要的时间和地点提供。再次是合作关系；合作关系是指公共部门能够站在公众的立场上解决问题。第四是建议；能否接受公众所提建议是真正反映公共部门成功与否的关键，同时也是真正反映公众满意度的一个指标。
2.顾客满意度的变化率。公众满意度的变化率就是本年度的公众满意度与上年度相比上升或下降的幅度。公众满意度的变化率是顾客维度的另一个核心指标。我们知道公众满意度的极限值是1，如果说公众满意度在较低位置时，那么他的公众满意度的变化率应当高一点，如果说公众满意度已经处在一个相对较高的位置，那么他的公众满意度的值就不应当要求太高。
(三)内部业务维度绩效指标
在企业绩效评价的平衡计分卡内部业务维度中，所反映的是企业为了满足顾客的需要，必须擅长哪些业务流程？然而，在财政补贴类项目绩效考核平衡计分卡的业务流程维度指标设计时，我们应当关心的核心指标是：公共产品或服务的质量、创新方面、合作关系方面以及营销方面。
1.公共产品或服务的质量。公共产品或服务的质量是指财政补贴类项目为公众所提供的产品或服务的质量是否是优质的，或是物美价廉的。一般来说，财政补贴类项目为公众所提供的是公共产品或准公共产品。如自来水、电力、通信、环境卫生等。产品或服务的质量在内部业务维度绩效指标的一个重要方面。一些合作者为了获得项目的经营管理权，可能在竞标时采取低球标的方式，当获得到经营权后，又会在产品或服务的质量上降低要求以提高利润。为了防止此类现象的发生，在对其进行绩效评价时，就要将公共产品或服务的质量作为一个重要方面体现在内部业务维度的指标中。
2.创新方面。作为财政补贴类项目的经营管理者，面对不断变化的顾客、不断变化的环境以及不断变化的社会，能否对此做出及时的反映呢？如果没有反映就不会有相应的创新。创新不仅仅是企业生存的根本，它也是经营管理者活力的体现。在计划经济体制下，我们经常会遇到一些公共部门的服务模式长期不变化，有时外部环境发生了很大的变化，旧的服务模式早已不再适应，还不能做出相应的改变。在评价创新方面的指标时，主要考察经营管理者能否及时改变服务的方式以满足社会公众不断变化的需求。
3.合作关系方面。合作关系是指公共部门与私人部门的合作，财政补贴类项目本身就是公私合作，这里的合作关系主要是体现公私部门合作的一致性。对于财政补贴类项目，哪些地方是公共部门与私人部门一致的地方，哪些是不致的地方。所谓一致性，主要是指目标的一致性。对于公共部门与私人部门目标一致的地方给予正分，不一致的给予负分。
4.营销方面。正是由于项目所提供的产品或服务是准公共产品，更应该让公众了解为什么要提供这样的产品，而不是别的产品。同时，也要让公众了解为什么是甲经营者，而不是乙经营者。同时还要让公众了解所提供产品与服务价格所形成的机制和方法。特别是对一些公共政策方面的服务，更应当加大力度宣传而不是秘而不宣。
(四)学习与成长维度绩效指标
这里主要讨论学习与成长维度的三个主要领域里的指标：人力资本、信息资本和团队的沟通能力。
1.人力资本。在学习与成长的绩效指标中，人力资本指标是第一位的。在考察人力资本的绩效指标时，通常从三个方面：技能、习惯和才能。在对人力资本进行评价时，技能是最容易识别、评价、监控和改进的。在评价时，可以对当前的技能进行分类，并找出与未来要求的差距，根据差距送去相应的分值。而对于才能的评价就比较难了，因为一个有才能的人，如果没有放到适合他才能的位置，就很难评价他的价值。
2.信息资本。信息资本是指在信息技术技术上的投资。绩效指标应当平衡信息技术投资对提高组织的服务能力和对顾客需求的相应影响之间的关系。众所周知，信息技术可以大提高企业的绩效。信息并不仅仅是跟上最新的信息技术的能力，信息的可取得性也是很重要的。作为为社会公众提供产品或服务的财政补贴类项目的经营管理者，必须取得顾客——社会公众和其他利益相关者的有关信息，以做出经过信息支持的决策。
3.激励、授权和协作。企业可以采用多种手段衡量员工是否被激励和充分被授权，一个简单而又广泛使用的指标是员工提出建议的次数，这个指标可以衡量员工对改善企业业绩参与的程度；另一个辅助的指标是建议被采纳的次数，这一指标不仅衡量建议的质量，而且向员工展现了企业在广开言路上的诚意和重视。
参考文献：
﹝1﹞Privatization: Lessons Learned by State and Local Governments, GAO/GGD-97-48(Washington, DC: General Accounting Office, March 1997).
﹝2﹞Michael E. Porte, “Strategy and the Internet,” Harvard Business Review, March 2001.
﹝3﹞萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.北京.中国人民大学，2002.
﹝4﹞保罗.R.尼文.政府及非营利组织平衡计分卡.胡玉明等译.北京.中国财政经济出版社，2004.
﹝5﹞孙洁.城市基础设施公私合作伙伴管理模式研究.中国人事出版社，2007.