张亚南、马重阳、张修美/泗阳县财政局

内容提要：江苏省泗阳县政策性农业保险试点实施以来，在实践中总结出一些有益的经验，取得了较明显的成效。同时，在观念、技术和财力保障等方面也暴露出一些矛盾和问题。围绕上述问题，本文提出针对性的政策建议。

关键词：农业保险  经营管理  财政扶持

泗阳县地处江苏省宿迁市东部，东与周恩来总理故乡—淮安市接壤，南濒全国四大淡水湖之一的洪泽湖。全县总人口97万人，其中农业人口61.97万人，辖17个乡镇场，246个行政村(居委会)。总面积1418平方公里，可耕地面积106万亩，水产养殖面积23万亩，种植水稻47万亩，小麦60万亩。2008年全县承保水稻47万亩、小麦58.6万亩、油菜3.3万亩、玉米8.4万亩、能繁母猪1.77万头。总计收取农户五项保险费200.45万元，实现应保尽保。

一、农业保险试点工作初见成效

泗阳县在农业保险试点工作中，坚持“支农惠农，量力而行，风险可控，规范运营”的指导原则，建立各项规章制度，拓展农险服务领域，试点工作取得初步成效，呈现以下三个特点：

(一)加强网络建设是做好农业保险工作的基础

农业是弱质产业，高风险行业，农业保险经营具有高风险性。农业保险标的具有生命性、多样性和分散性，农业灾害损失的突发性及灾害损失的原因与损失程度的难以确定，决定了农业保险工作具有技术难度大、经营风险高的特点，因此，只有健全基层服务网络，才能持续开展好农业保险工作。泗阳县在基层网络建设中坚持“四强化、四保障”，为农险工作的开展奠定了坚实基础。

1.强化基层网络建设，切实保障有人办事。2008年以来，泗阳县按照上级工作要求和实际工作需要，重点在建立基层服务网络和提升队伍水平上狠下功夫，做到“三个”到位。一是乡镇农险员招聘到位。2008年10月，全县16个乡镇全部聘请了农险员，统一参加全市组织的业务培训，并取得了保险人代理资格证书。二是农险员工资落实到位。乡镇农险员每人每月发放基本工资600元，分别由县农险办和县人保公司各半承担，并已于2009年开始发放。同时，要求农险员在做好农险工作的基础上，县人保公司积极为他们创建开展商业保险业务的平台，引导和激励农险员积极开展商业保险业务，从而实现以险养险的目的。三是村居服务点负责人员方案制订到位。为充分发挥村居农险服务点人员的工作积极性，2008年底，明确全县246个村居会计为农险服务点的负责人，县农险办从管理费中拿出一定资金为他们解决误工补贴，从而真正形成县、乡、村三级服务网络，从根本上解决有人办事的问题。

2.强化基层网点建设，切实保障有场所办事。在没有聘任乡镇农险员之前，泗阳县乡镇农险站绝大部分是和乡镇农经服务中心一起办公，给农险档案的保管存放、投保农户咨询等带来了诸多不便。2009年底，全县按照市农险办的要求，及时召开乡镇分管领导会议，对乡镇农险办的办公场所提出了“两个统一”要求，一是统一单独办公，不得与乡镇农经中心等部门合办；二是办公室面积统一在20平方米以上。2010年1月份，县农险办人员对全县乡镇农险站建设情况进行了检查，检查中发现全县16个乡镇有两个乡镇办公室太小，对此，检查组及时将这一情况向乡镇分管领导进行反馈，目前，新的办公场所已全部落实到位，改变了过去“小、乱、挤”的现象。

3.强化基层设施建设，切实保障有条件办事。农业保险工作从投保清单的填制、查勘定损到理赔等一整套流程，具有很强的严肃性、复杂性和科学性，其业务本身要求必须有一套必要的办公设施。2008年下半年，县农险办先后为乡镇农险站统一配备了两套办公桌椅、档案柜、数码照相机、电脑等办公用品，在此基础上，各乡镇接通网线，所上报的资料实行纸质和电子文档同时上报。办公设施的配备，为影像资料的采集、报送、提高档案质量等创造了条件。

4.强化基层档案建设，切实保障规范办事。档案是记录工作过程、反映工作成果的重要资料。因此，在农业保险档案管理上坚持做到“两专一统一”，即专人负责档案整理、保管，专柜存放档案资料，县乡统一建档。由于领导重视、措施得力，目前，全县16个乡镇已全面做好各类档案归档管理工作。

(二)强化管理是做好农业保险工作的重要手段

泗阳县在试点工作中，始终把“强化管理、规范服务、严格操作”作为工作的重中之重来抓，紧紧围绕“确定一个模式、健全两个体系、突出三个重点”开展工作。

1.确定一个运行模式。泗阳县采取联办共保的模式，即县政府和人保公司泗阳支公司按照6：4比例进行联办共保，分别承担60%和40%的风险。发生保险责任赔付，双方按6：4比例分摊赔款。并按照“统一领导、分层签约、政府补给、保户自愿、专业管理、封闭运行、结余积累、超赔分摊”的模式运作。

2.健全两个体系。一是健全领导体系。农业保险试点工作一开始，县政府即迅速成立了农业保险试点工作领导小组，由县委副书记、常务副县长任组长，分管领导任副组长，农工办、财政、农林、水产、气象、人保等单位为成员，组织开展农业保险试点工作。各乡镇也相应成立了领导小组，明确乡镇长为组长，分管负责人为副组长，确保分工明确，责任到人。县农业保险试点工作领导小组办公室明确若干联络员，负责随时了解、督查各乡镇工作进度，并协调解决工作中遇到的实际问题。同时，为规范运作程序，县政府还专门下发了《农业保险试点工作的实施意见》。二是健全宣传体系。农业保险是一项政策性保险，为了让广大农户吃透政策，泗阳县开展了高频率、广视角、多层次的宣传发动，在电视台、宿迁日报开辟了农业保险专栏，通过专家讲解、有奖问答等形式进行深入宣传，累计挂过街横幅1200多条，散发宣传资料12万余份，力求做到家喻户晓。

3.突出三个重点。一是组织业务培训。通过以会代训形式，从投保的意义、投保的方式、承担的责任、实务操作到受灾后的理赔等一整套流程进行专项培训，切实提高工作人员的业务能力和专业水平。二是科学制定方案。首先科学确定试点范围和险种：根据各乡镇受灾情况的实际，先期将6个乡镇作为全县首批农业保险试点乡镇。在取得成功经验基础上，及时开办与农业生活密切相关的水稻、小麦初始成本保险及能繁母猪保险，丰富农业保险内容，提高农民发展高效农业的积极性。其次科学确定保费及赔付标准：全县水稻、小麦、玉米、油菜保险统一按每亩1.5元保险费标准进行投保，能繁母猪保险按照每头60元保险费标准进行投保，除去政府补贴，养殖户承担20%，即每头12元。因大风、暴雨、洪涝、冰雹、区域性病虫害等保险责任范围内的灾害造成绝收或改种的，参保农户可得到相应的赔付，由政府和人保公司双方按6：4比例分摊赔款。三是规范运作程序。县财政局、人保公司泗阳支公司分别在县农村合作银行设立农业保险资金专户，所有农业保险资金全部纳入专户存储，实行封闭管理、单独立账、独立核算、专款专用，任何单位和个人不得挪用。财政、审计、保险监管等部门密切配合，切实履行职责，共同做好农业保险资金财务管理与核算的监督管理工作，确保农业保险资金安全运作。为切实保护农民利益，泗阳县还成立“农业灾害定损调解办公室”，并制定出台了《大面积农业保险灾害事故理赔工作预案》，规定人保公司及相关部门在接到农户报案后，会同“农业灾害定损调解办公室”对受损灾情进行查勘定损，切实做到公开程序，统一标准、及时准确，把农业保险理赔工作办成“阳光工程”。

(三)财政扶持是做好农业保险工作的有力保障

农业保险经营风险高，运营成本高，已成为农业保险工作中的突出问题。能否持续开展好农业保险工作，是各级党委政府考虑的重要问题，泗阳县财政不仅积极筹措配套资金，保证资金及时足额到位，同时还加大补助力度，从工作试点以来，县财政在服务网络建设、农险队伍培训、政策宣传等方面提供了强有力的资金支持，截止2008年底，筹集各承保险种配套资金共计600余万元，有力推动了农业保险工作的顺利开展，提高了农民参保积极性。实践证明，发展财政支持型农业保险是促进农业保险可持续发展的必由之路。

二、农业保险试点中存在的问题

泗阳县农业保险试点工作虽然取得了明显成效，但在运行中仍然存在一些问题，主要表现在：

1.农民风险意识淡薄，基层干部重视不足。农业是弱质产业，农民靠天吃饭状况还没有从根本上得到改变，且大部分农民风险防范意识仍然较差，一些农民仍然存在对农业保险理解不透、认识不足，有的认为年份好，农作物长势不错，保不保险无所谓，有的认为参加了保险，遇到灾害就应该全额理赔。甚至农村干部也认为农业保险是保险公司的事，把政策性农业保险混同于一般的商业保险，这些片面认识给农业保险工作推广带来一定的困难。

2.存在查勘定损难、理赔周期长等技术障碍。在实际操作中，缺乏统一的查勘定损规范流程，特别是种植业保险，统一标准难掌握，理赔流程多，大灾基金基数小，一定程度上影响了保险金的快速赔付。

3.保费收取额度小，收费次数多。种植业保费农民负担仅为每亩1.5元，能繁母猪为每头12元，但按目前承保的险种而言，基层每年收取的保费就达5-6次，收取保费的次数太多使基层干群产生厌烦情绪。

4.巨灾准备金建立难度大，地方财政拮据难以保证预算资金安排。建立农业保险政府巨灾准备金，是增强区域性农业保险抗御风险能力的基本保证。但从08年实际运作结果看，文件规定的四项来源，其中困难最大的当数“本级政府预算安排5%(保费收入总额)”，根本原因还是地方财政十分困难，资金支付难以保障。

三、继续推进农业保险工作的政策建议

1.加大宣传力度，提高基层干群对农业保险的认识。各级政府还应通过多形式、多渠道，不断加大宣传的力度、深度和广度，广泛宣传政策性农业保险工作的重要意义，使农民增强保险意识，充分认识到花小钱、保大安是最科学、最有效的风险规避方式；用典型示范、典型案例，让广大农民从身边事例切实感受到农业保险的好处，提高农民参保的积极性。

2.加强管理，提高理赔服务质量。县级农险机构必须严格依法经营，强化管理，建立健全承保理赔服务标准，规范承保理赔流程，提高承保理赔服务质量，建立大灾理赔和小额理赔快速机制，切实提高理赔时效。要坚持“及时、有效、到位”的原则开展理赔工作。“及时”要体现在出险案件受理，勘察过程的快速，“有效”要体现在对作物灾害及损失核定的科学性和准确性，“到位”要体现在切实维护农民利益方面，不惜赔、不滥赔，真正做到取信于民。

3.加大财政补助力度，逐步解决农业保险低保费、低保额问题。农业保险的社会效益性决定其更需要政策的扶持与推动，国家财政应加大对农业保险补贴力度。一方面切实提高中央财政和省财政对农业保险的保费补贴比例，特别是种植业和能繁母猪的补贴比例；另一方面各级财政应对工作运营成本高、保费收缴难的农险业务给予必要经营费用补贴，及时鼓励农民积极购买农业保险，把市场化的风险分担机制建立起来，借以推动整个农业保险工作持续全面开展。

4.提高认识，切实解决巨灾风险准备金建立的问题。要以行政手段，从根本上解决地方“一把手”对建立政府巨灾风险准备金的认识问题，确保每年初即以法定的形式安排在年度预算方案中。同时，采取果断措施，将地方保费收入当年结余直接划为“农业保险政府巨灾准备金”。另外，“上级奖励”定要在真正查实的情况下再行拨付，以防“骗取”或“套取”奖励。

5.年初预收全年保费，切实解决保费收取频繁问题。农业保险费用的收取以及收取次数多，已成为客观难解的问题。为此，可以在年初进行综合预算，确定险种及费用，尔后采取一次性收取，存入乡镇账户，分期上解各险种费用，年终结算，多退少补。

6.充分发挥网点功效，拓展农业保险业务。已建好的“三农保险服务站、点”，要充实人员，加强培训，提高服务能力，充分发挥作用。在做好政策性农业保险服务基础上，拓展主要财产险业务的发展，达到以险养险的目的。

7.增加地方特色险种，健全农业保险险种体系。由于各地地域条件不一，区域农业产业化项目多，各地应根据本地实际，不断探索开办符合农民迫切需求和地方产业发展特色的地方险种，如食用菌、设施蔬菜、蚕桑等，逐步建立起以“高、中、低”多层次的农业保险险种体系，促进农业保险试点工作健康、有序运行。