襄樊市襄城区财政局

内容提要：政策性农业保险，是增强农民抵御生产风险的有效途径，对于社会主义新农村建设意义重大。襄樊市襄城区积极开展了政策性农业保险工作，积累了一定的经验。本文以襄城区基本做法为例，深入分析当前制约农业保险工作顺利推进的主要因素，并探讨未来具有可行性的政策选择。

关键词：政策性农业保险  制约因素  经营体制  立法

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。开展政策性农业保险，是增强农民抵御生产风险的有效途径，对于发展现代农业，建设社会主义新农村具有重要意义。但由于农业保险开办时间不长，在运作中尚存诸多问题亟待解决。本文结合湖北省襄樊市襄城区实际，对当前政策性农业保险运作中面临的问题及对策进行浅性探讨。

一、襄城区开展政策性农业保险的作法及成效

该区辖一乡、二镇、五个办事处，119个行政村、农业人口18.3万人。该区自2007年开办能繁母猪保险业务，2008年新增水稻、奶牛、“两属两户”（军属、烈属和低保户、分散供养的五保户）农房等政策性农业保险业务。

（一）开展政策性农业保险的主要作法

1.强化组织领导。一是组建工作专班。从区财政局、农业局、畜牧局、人保襄城支公司等相关部门选派人员，成立农业保险工作专班，负责农业保险的组织宣传、综合协调及纠纷处理等。二是强化业务培训。人保襄城支公司组建了由下属办事处业务骨干组成的农业保险团队，各乡镇明确专人从事农业保险工作，并对其进行农业保险知识、操作实务等培训，确保农业保险顺利开展。三是加大宣传力度。利用乡镇电视差转台等新闻媒体，大力宣传政策性农业保险的政策内容和作用，并在经营过程中，积极普及保险知识，使此项惠农政策家喻户晓。

2.加强监督管理。在开展农业保险业务中，着力执行各项经营规定，严格履行保险协议，坚持依法合规经营，杜绝违规经营行为。区财政局每季末对保险公司的经营状况进行一次检查，注意收集投保农户的意见与建议，及时反馈给经营单位。为确保保费补贴资金安全运行，去年区财政部门会同畜牧、农技等相关部门，采取普查与抽查相结合的办法，深入村组，对保险公司上报全区水稻参保面积13.1万亩、5076头能繁母猪、1430头奶牛、4315户“两属两户”农房投保农户的真实性予以确认，并实行“专户管理、封闭运行、保单结算、据实补贴”的管理模式，有效杜绝了套取、截留、挪用保险资金的现象。

3.做好服务工作。为调动农民投保的积极性，该区做到“三公开、三到户”，即：补贴政策公开、参保情况公开、理赔结果公开；政策宣传到户、保单发放到户、赔款送达到户。在推进三农保险工作中，按照“政府引导、市场运作、自愿投保”的原则，为投保农户登记造册，分户签订保单，投保农户签字确认。保险公司接到参保农户报案后，会同相关部门实地查勘灾情，并在当地公示核灾定损的具体情况，及时把赔付资金发放到受灾农户手中，帮助农民抗灾自救。同时，区财政局按照相关规定，在被保险人足额缴清保费的基础上，定期汇总申报上级财政补贴资金，及时将本级应承担的财政保费补贴资金划入经营单位。上级财政补贴申报获省政府批准后，在10个工作日内，将中央和省级财政承担的保费补贴资金据实拨付给经营单位。

（二）农业保险取得的成效

农业保险增强了农民抵御风险的能力，投保农户从事种养业有了可靠保障，农村种、养殖大户逐渐增多，促进了农业规模经营和产业化经营，形成了政府得民心、保险公司得发展、农民得实惠的“三赢”格局。以2008年为例，全区共筹措保费238.6万元，其中：中央财政补贴79.6万元、省财政补贴64万元、区财政补贴38.9万元、农民交费56.1万元。全区共支付农业保险赔款169.6万元，其中：能繁母猪、奶牛赔款77.39万元、水稻赔款96.2万元、“两属两户”农房赔款1.7万元。尤其是2008年夏季，襄樊地区发生了50年一遇的水灾，欧庙、卧龙、尹集、檀溪等乡镇的水稻、农房大面积受灾，农业保险工作人员在当地政府的领导下，深入农户查勘灾情，及时将97.9万元赔款送到受灾农户手中，使他们及时开展生产自救。同时，能繁母猪保险业务的开办，促进了全区养殖业快速发展。2007年，全区能繁母猪存栏5211头。养殖户在饲养中出现保险事故后，保险公司及时将赔款发放到户，有效调动了农户养猪的积极性。2008年全区能繁母猪存栏数猛增至10033头，比2007年增加近一倍。

二、当前制约农业保险开展的主要因素

1.保费收缴难度较大。有的农民认为自己常年从事种养业，具有一定的生产经验，对生产中遇到的常见病虫害能自行解决。因此，对政策性农业保险认识不足，部分农户存在侥幸心理，片面认为如果投保以后没受灾，反而增加了支出。有的农户只愿将容易受灾的低洼地进行投保，不愿将受灾概率低、旱涝保收的农田投保。由于农业保险坚持自愿投保的原则，这种“逆选择”现象导致农业保险的经营成本上升，赔付率偏高，对农业保险构成严重挑战。同时，农户居住分散，采取一家一户征收保费的方式，需要耗费大量的人力、物力，导致征收成本高、保费收取难的问题较为突出。此外，部分农村贫困户无钱缴纳保费，一旦发生自然灾害，无法得到保险赔偿，其生产生活将陷入更加艰难的境地。

2.与农民期望有差距。一是保险金额较低。每亩水稻最高赔付标准为200元、每头能繁母猪保险金额1000元、“两属两户”农房保险金额3000元、每头奶牛保险金额6000元，部分农民认为赔付标准与实际损失相比，赔付金额偏低。以水稻保险为例，随着化肥、农药、种子等生产资料价格的不断上涨，每亩水稻的平均投入成本已超过300元，目前每亩水稻最高不超过200元的赔付标准明显偏低。二是参保品种较少。目前农业保险只涵盖能繁母猪、奶牛、水稻、“两属两户”农房，许多农民希望把小麦、棉花、油料、玉米、养鸡等品种纳入保险范围。三是赔付起点偏高。按照规定，因病虫害达到20％或干旱达到30％的损失程度时，才能得到一定的赔偿，有的农户据此认为投保不划算，影响了农民投保的积极性。

3.定损理赔难度较大。一是保险条款亟需完善。目前农业保险法制建设滞后，政策性农业保险缺少相应完备的法律法规，现行的《保险法》与农业保险业务不太适应，政府与保险经办机构在开展农业保险中的职责及配套制度尚不够明确。二是专业技术人员匮乏。农业保险业务性强，保险业务经办人员既要掌握农业保险相关政策，也要具备植保、土壤、耕作、育种、畜禽疾病防治等种养殖知识，目前基层保险部门通晓这些专业知识的人才匮乏，影响了农业保险业务的顺利开展。同时，部分县（市、区）虽然在乡镇设有服务网点，但专业人员较少，开展日常业务需要政府配合，使政府引导变成了政府主导。三是查勘理赔工作量大。农业保险业务点多面广，被保险对象居住分散，保险标的分布面广。一旦保险标的受损，现场勘察定损、理赔兑现等工作量大，所需人力、物力较其他险种多，且时间要求紧迫。如能繁母猪、奶牛保险，牲畜死亡后会腐烂变质，若现场查勘不及时，则难于鉴定事故原因，加之有的村组交通不便，更增添了理赔的工作难度。同时，农业保险查勘理赔缺乏操作规范，查勘定损过程中人为因素较大，投保农民与保险机构的赔付争议时有发生。由于缺乏技术性较强的专业定损理赔仲裁机构，有时难于就赔偿金额达成一致。

三、完善农业保险工作的几点建议

基于上述问题，笔者认为，应着力做好以下工作：

1.加大政策宣传力度。农业保险是保障农民收入不受自然灾害影响的重要途径，去年夏季襄樊地区发生50年一遇的水灾，更加凸显了开办农业保险的重要性。保险部门要加大对农业保险的宣传力度，让农民群众掌握国家开展政策性农业保险的政策内容及重大意义，真正让农民懂得每年缴纳少量的保费，灾后可以得到赔偿资金的道理，着力提升农民的保险意识，积极引导农民通过投保降低生产风险，促进农民收入可持续增长。

2.完善相关配套措施。一是减免困难群体保费。对农村烈军属、低保户、分散供养的五保户等困难群体应缴纳的保费，建议比照资助农村困难群体参加新农合的优惠政策，由政府出资，为这部分困难群体代缴保费，减轻其缴费负担。二是提高保险赔付标准。据调查，目前每头能繁母猪的物化成本在1500元以上，市价在2000元以上，而保额仅为1000元，无法补偿饲养成本。建议相关部门适当提高赔付标准，增强农民抵御生产风险的能力。三是扩大农业保险范围。由国家确定事关国计民生和符合国家产业政策的农业保险品种补贴目录，保障粮、棉、油和猪、牛、禽等重点农产品的稳定供给。在此基础上，允许各地结合实际，在补贴目录范围内选择适合农民群众需要的品种进行保险，并享受中央、省财政保费补贴。四是公示投保理赔情况。以村民小组为单位，对农户投保、理赔情况进行张榜公示，便于群众监督。对掩盖真相骗取保额的农户，坚决不予赔偿。对举报属实的有功人员，应按避免损失保额的一定比例进行奖励，并为举报者保密。

3.健全相关保险法规。基于农业保险的准公共品特性，在目前部分地区农业保险业务徘徊不前、农民增收缓慢的现实背景下，政府应对农业保险工作给予适当的政策倾斜，尽快制定农业保险法和地方性法规，建立健全相关制度。对农业保险的组织机构、经营模式、运行方式、保障范围、保险公司责任、财政补贴方式、保险金额、费率的厘定、查勘、定损、理赔、税收减免、控制逆选择等条款作出明确界定。加强对农业风险损失统计数据的普查和整理、农业灾害的预报和测量、技术人才培训等方面的投入，建立农业保险数据库，制定农业保险定损标准，负责农业保险产品的研发等，为农业保险的经营和发展提供技术支撑。

4.加强部门协调配合。农业保险业务需要协调相关各方利益，涉及面广，工作难度较大，仅靠保险经办机构难以完成。加之政策性农业保险的理赔定损、产品费率核定等工作，需要跨部门、跨学科的多种数据、资料、技术的研究积累，需要相关各方完善统计资料，共享数据信息，联合进行研究。建议由政府牵头，组织相关部门，成立农业保险工作专班，指导、协调农业保险工作，促进各项保险业务的顺利开展。具体来讲，宣传部门应做好农业保险的宣传引导；财政部门落实农业保险的保费补贴，做好本级财政保费补贴资金的筹措和监管；农业部门加强对水稻查勘定损的技术指导和鉴定；畜牧部门做好能繁母猪、奶牛承保鉴定、承保手续的登记造册、疾病的防治和死亡鉴定，协助做好查勘定损工作。

5.简化保费征收方式。为有效降低保费征收成本，切实解决“组织人员发补贴、乡村协助收保费”的问题，建议改进涉农补贴发放方式，实现涉农补贴发放与收取保费的对接。在确保维护农民群众利益的前提下，规范操作程序。对自愿投保的农户，将其应缴的保费，直接从涉农补贴中扣除，由保险公司向农户开具保费收据，降低保费征收成本。同时，对事关国计民生的农业保险项目，应采取强制投保的方式，有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题，促进政策性农业保险的良性持续发展。