郭亚军、姚爽/东北大学工商管理学院
内容提要：公共支出绩效评价是公共支出管理的一项核心内容。从公共支出绩效评价的内涵、我国公共支出绩效评价存在的问题、相关国际经验及对策、评价指标体系、评价方法及实证研究等方面对公共支出绩效评价研究进行综述，为进一步的理论研究和实务工作的开展提供参考。
关键词：公共支出 绩效评价 研究综述
公共支出(public expenditure)又称财政支出，是指政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和。公共支出是政府向社会提供公共服务和调控经济社会运行的重要手段之一，它作为一种资源配置活动，其重要问题是解决支出的绩效问题。20世纪50年代以来，许多国际组织、决策研究机构和国家在公共管理中研究和推行公共支出绩效评价制度(普雷姆詹德，2002)。针对公共支出绩效评价的内涵、我国公共支出绩效评价存在的问题、相关国际经验及对策、评价指标体系、评价方法及实证研究等，许多专家、学者和实践部门的工作者进行了大量研究，为进一步的研究提供了理论基础和有益借鉴，在此将已有的研究成果综述如下。
一、公共支出绩效评价的内涵
所谓财政支出绩效评价是指采用科学、规范的绩效评价方法，对照统一制定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，简单来说就是对财政资金与办事效果的比较，即能否以低成本的方式办更多的有效果的事(朱志刚，2003)。
专家、学者们对公共支出绩效评价内涵的不同理解主要源于对绩效的不同认知。普雷姆詹德(2002)认为绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。OECD(1994)对绩效的界定是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。丛树海等(2005)认为绩效是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响，这里的影响既包括经济的影响，又包括社会的影响。陆庆平(2003)认为绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入的资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。
综上，专家、学者们对绩效的理解集中于经济性、效率性、效果性和公平性4个目标，即通过财政分配活动实现“4E”目标，就可以全面综合地反映财政支出的绩效状况。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源；效率性是指以最小的投入取得一定的产出或以一定的投入取得最大的产出；效果性是指多大程度上达到目标和预期结果；公平性是在公众满意导向的公共管理中，受到社会各界重视的新指标，比如需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的公共产品与服务等(陈工等，2007)。陆庆平(2003)认为在收入规模总量一定的条件下，财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克服财政分配苦乐不均和严重浪费，即公共财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的，且各构成要素占公共支出总量的比例协调、合理，基本能够满足各种不同部门履行社会职责的需要，促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和支出优先排序机制；财政支出的效益性或效果性要从不同领域的多个方面体现，如可以表现为财政支出产生的经济效益和社会效益，也可以表现为直接效益和间接效益，还可以表现为近期效益和远期效益等。
二、我国公共支出绩效评价存在的问题、相关国际经验及对策
(一)我国公共支出绩效评价存在的问题
我国公共支出绩效评价在绩效评价法制建设、评价指标和标准设计、评价结果应用等方面还存在诸多缺陷(岳海洋等，2006；杨文明等，2007)。
1.公共支出绩效评价法制建设不完善。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在很大差距，而且各个绩效评价办法的要求不尽相同，造成了一些地方财政部门在开展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范。
2.在评价指标和标准设计上不规范，评价方法多样且不同评价方法所得到的评价结果也不尽相同，影响了其应用；我国还没有建立绩效评价数据库，积累的每类财政资金使用绩效数据不丰富，造成设计的绩效评价标准对实践指导性不足。
3.对公共支出绩效评价结果的运用作得不够，绩效评价结果的约束力不强，责任追究机制不到位；考核结果应用在职务调整、薪酬奖金方面较多，在进行有效的绩效诊断、交流和有针对性的培训教育方面做得不够。
(二)公共支出绩效评价的国际经验
西方发达国家公共支出绩效评价工作开展比较早，已经形成了较规范的评价体系，成效十分显著。朱志刚(2003)介绍了美国、英国、加拿大和澳大利亚等国财政支出绩效评价法制建设、评价实施机构、实施方式、评价层次的情况。西方发达国家的公共支出绩效评价有一定的共性，如公共支出绩效评价相关法律制度体系完善、开展绩效评价的层次和机构明确规范以及重视支出绩效评价结果的使用等(岳海洋等，2006)。
公共支出绩效评价指标体系方面，范柏乃等(2005)介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系等。澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会认为政府服务绩效至少应该包括公平、效率和效果三个方面，在指标体系的设计思路上，首先应明确服务或项目的目标，围绕这个目标，从服务提供的整个过程、服务所需资源、传送服务的途径、提供服务的数量和服务产生的影响来设计指标。
公共支出绩效评价方法方面，在安秀梅等(2007)比较了目前具有代表性的三种政府绩效评价方法，即“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法。它们分别代表了政府绩效评价的三个不同发展阶段，“3E”评价法是政府绩效评价在方法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效全面评价的开始，而平衡记分卡法则明确提出政府要以战略的眼光对社会的发展做出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评价。平衡计分卡理念是西方国家政府改革中涌现出的各种新理念中最有代表性的理念，陈通等(2006)探讨了平衡计分卡概念的提出、平衡计分卡在发达国家改革中的成功运用、以及目前我国对平衡计分卡的研究现状及意义。
(三)完善公共支出绩效评价的相应对策
通过对我国公共支出绩效评价中存在的问题的分析，在借鉴西方发达国家开展公共支出绩效评价成功经验的基础上，应从如下几方面完善公共支出绩效评价。(范柏乃等，2005；岳海洋等，2006)
首先，建立公共支出绩效评价的法律、制度体系。制定全国性的公共支出绩效评价办法，对绩效评价的范围、操作程序、实施主体、指标设置、评价结果应用等做出具体的制度性规定，对一些具体公共支出领域的绩效评价办法予以细化，规范公共支出绩效评价工作。其次，成立专门的政府绩效评估组织机构，以确保客观、公正、全面地开展绩效评估工作，树立评估的权威性和严肃性。再次，逐步建立较为完善的公共支出绩效评价指标体系和评价方法。此外还要建立公共支出绩效评价信息数据库、健全公共支出绩效评价标准、加强绩效评价结果应用等。
三、公共支出绩效评价方法及相关实证研究
一般地，根据影响程度，可以将公共支出分为4个层次：整个公共部门的公共支出活动，为实现某一类职能而进行的公共支出活动，某一公共部门所开展的公共支出活动，某一项具体项目或内容的公共支出活动。相应地，公共支出绩效评价也可划分为公共支出综合评价、按职能划分的支出评价、公共部门单位的支出评价、按项目划分的支出评价。(丛树海等，2005)。不同层次的公共支出绩效评价的内容存在很大的差异，但对不同层次的公共支出绩效的度量仍然存在共性，即体现经济性、效率性、效果性和公平性等目标。
在公共支出绩效评价指标体系的构建方面，丛树海等(2005)构建了一个两层次公共支出绩效评价指标体系，包括效益类指标、效率类指标和有效性指标3个方面，并且通过公共支出的投入、过程、产出及效果四个方面的间接指标来实现。但是对于具体的评价对象，还需以其为基础有针对性地选取指标。郭亚军(2003)在理论与实践相结合的基础上，从财政支出规模类、结构类、效果类三个方面构建了公共支出绩效评价的指标体系。吕炜等(2007)以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据，在内部过程绩效和外部结果绩效的基础上，从投入、过程、产出和效果四方面构建了公共教育支出绩效考评的指标体系。
从公共支出绩效评价的方法来看，主要包括如下几类：
1.成本——效益分析法。成本——效益分析法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案(窦玉明，2004；霍素军，2007；贾晓云，2007；上海财经大学课题组，2006)。该方法更适合于项目层次的绩效评价，对以社会效益为主的支出项目不宜采用。窦玉明(2004)认为对于公共支出的收益、成本不能货币化的问题，可以划分有形收益成本和无形收益成本。对有形收益成本容易货币化应进行严格的定量分析，对无形收益成本应坚持定性与定量相结合的方法，在定量分析时要对无形收益成本进行区间控制，防止将无形收益无限夸大或无限夸小。
2.标杆管理法。标杆管理最初应用于企业绩效评估，后被引入到地方政府绩效评估中来，西方国家应用标杆管理法成功进行地方政府绩效评估的范例当属美国的俄勒冈州。罗良清等(2006)在论述标杆管理基本原理和回顾政府绩效评价相关理论的基础上，阐述如何将标杆管理法理念引入到地方政府绩效评估中，进而加以应用，从政府绩效评价标准、绩效评价指标、绩效审计及绩效评价总结等四个方面论述标杆管理对政府绩效评价系统的改进。王谦等(2004)将标杆管理与数据包络分析结合，提出一种新的评价方法，即在部门内部用数据包络分析找出有效决策单元后，与标杆单元结合，再用数据包络分析比较，选出有效决策单元，该方法避免了传统的部门绩效考评中考核权重的主观性。
3.平衡计分卡。平衡计分卡(Balance Scorecard, BSC)作为世界范围内被广泛讨论和应用的组织绩效管理方法，其产生、发展及在企业绩效和战略管理中的应用给了公共部门很多启示，张定安(2004)探讨了BSC的特点并以夏洛特市为例，探讨将BSC引入公共部门绩效管理的可行性，并对可能产生的影响进行了预测性分析。杨文明等(2007)在分析了地方政府绩效评价中存在的问题的基础上，将平衡计分卡修正之后引入政府绩效评价和管理中，并提出了一个基于平衡计分卡理念的政府绩效管理循环模型，为我国政府实行绩效管理提供了参考。
4.综合评价方法。郭亚军(2003)应用“拉开档次”综合评价方法对我国1994-2001年财政支出状况进行了评价，结果表明从1998年以后，我国财政支出状况明显逐年改善，也表明了我国实施积极财政政策的明显作用。在指标赋权上，该方法是一种基于整体差异的客观赋权法，为建立我国公共财政评价监督管理体系提供了一个新思路，为财政支出的追踪问效提供了技术平台。
5.统计方法。王伟同(2007)认为评价公共服务提供绩效不在于支出绝对额的多少，而在于其经济社会能否平衡、协调的发展。基于这种思想，该文以东北三省为研究对象，通过控制各省经济发展水平、财政规模以及财政支出偏好等变量，实证分析三省间的公共服务提供能力和绩效问题。研究结论得出：过度的关注经济增长和企业效益而相对忽视民众的公共服务需求是一种经济社会发展失衡的体现，要从根本上改变公共服务支出绩效低下的状况，各省必须转变发展思路，让经济增长和社会公共服务的提供保持相对平衡，努力实现经济社会的均衡发展。
杨玉霞等(2009)运用现代统计方法，建立政府预算改革绩效评价指标体系，对2000年以来的辽宁政府预算改革绩效进行综合评价，研究结果表明政府预算改革在增强预算的资源配置效应、拉动经济增长和提高就业水平方面都发挥着重要的作用。
6.模糊数学法。赵红梅(2008)以国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组确定的33项评估指标为基础，运用以模糊数学理论为基础的多级模糊综合评判法评估地方政府绩效，依据相关专家对各项指标的重要性评价，以黑龙江省政府为例进行实证研究。研究结果表明该方法能够将定性的信息定量化，为地方政府计划、控制和决策提供分析工具。
此外，主成分分析、数据包络分析等方法也被应用到不同公共部门的绩效评价中。如吕炜等(2007)运用主成分分析法对各省的公共教育支出绩效状况进行了评价，崔元锋等(2006)应用数据包络分析，对1995-2004年财政农业支出资金绩效进行了检验。
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