东北财经大学

    内容提要：非税收入是各级政府财政收入体系的一个有机组成部分。我国的非税收入有80%左右集中在地方政府，而地方政府对于非税收入的管理存在着权力依据模糊、征收数额巨大、预算管理滞后等问题。本文在对以上问题进行分析的基础上，提出了从整合政府预算角度规范地方非税收入管理的思路；结合我国特殊国情，改革现有的单式预算模式，建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算相结合的复式预算模式，进一步明晰不同性质财政资金的来源及用途，从而加强地方立法机关及上级行政机构对地方政府行使财政权力监督。

    关键词：非税收入  预算管理  复式预算

    在我国，由于经济发展水平及财政体制变革等原因，政府非税收入的管理经历了一个发展变化的过程。目前，我国非税收入管理还存在诸多不规范的地方，整合政府预算、加强政府非税收入的预算管理，对政府、尤其是地方政府非税收入管理的民主化、规范化以及透明化将起到决定性作用。

    一、非税收入与非税收入管理的一般概念

    (一)非税收入的内涵与分类

    市场经济条件下，非税收入是与税收收入相对应的一个概念。从广义上说，政府非税收入是指各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织通过合法程序，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产向社会成员提供特定公共服务、准公共服务，从而获得的除税收、公债以外的一切收入，是各级政府财政收入体系的有机组成部分。从经济学的角度来考量，非税收入一般应具有负外部效应矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理性等作用。按照收入形式分类，非税收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。

    (二)非税收入的管理

    按照市场经济预算完整性原则，凡是以政府为主体的资金活动都应在严格立法的基础上，全部纳入财政预算管理，不允许在国家预算规定之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。在这一原则下，非税收入作为政府财政收入体系的重要组成部分，理所应当同税收收入一并纳入财政预算管理。在典型的市场经济国家，例如美国和加拿大，都在严格强化非税收入立法的基础上，将政府财政收入(包括税收收入和非税收入)全部纳入预算管理。纳入财政预算管理的政府非税收入，具体来看，也存在多种预算管理方式，包括一般预算收入、专项收入和基金预算收入。政府非税收入纳入一般预算管理后，其收入与执收部门的支出通常不再挂钩，支出根据执收部门的需要通过预算进行核定；专项收入则是一种特殊的一般预算收入管理方式，其支出与收入相挂钩，专项收入只用于专项支出，不能用于其它一般性的预算支出；基金预算是一种特殊的预算管理方式，实行基金预算的收入全额纳入预算管理，实行收支两条线，基金预算在预算上单独编列，基金预算自求平衡，结余结转下年继续使用。非税收入应根据其资金性质的不同，分别采取不同的预算管理方式进行管理。

    二、我国地方非税收入管理现状及存在的主要问题

    近年来，随着我国经济快速发展，财政收入规模增长较快，尤其是非税收入急剧膨胀，成为我国财政收入稳定增长的“不稳定”因素。当前，地方非税收入的过快增长与非税收入管理薄弱形成了鲜明对比，迫切需要解决非税收入管理权力依据模糊、非税收入规模增幅过大以及非税收入预算管理滞后等问题。

    (一)我国地方非税收入管理的权力依据模糊

    与对税收收入权力的严格控制不同，我国中央对地方政府征收非税收入的管理相对松散，收费立项审批权实行由中央与地方共享模式，并且中央政府往往仅以发布“通知”或出台“管理办法”的方式对地方政府的非税收入进行“追加式授权及管理”，地方政府征收非税收入的权力依据界定模糊。

    伴随着经济发展水平提高及财政体制变迁的过程，中央对地方政府非税收入管理权力的规范调整经历了四次“规定”。1993年，财政部下发了《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，将之前预算外资金[①]中的83项行政收费项目纳入财政预算管理；1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，着重对行政事业性收费和政府性基金进行清理整顿。而现行地方政府的非税收入管理办法则是参照2004年财政部下发的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》制定的，《通知》首先明确了我国政府非税收入管理的范围，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等[②]。同时，对非税收入的分类管理提出了指导性意见，并提出政府非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。根据《通知》，地方各级财政部门根据本地区实际情况，制定地区性的政府非税收入管理办法，原预算外非税收入是否纳入预算管理的情况也不尽相同。2009年2月，财政部又再一次发布了《深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，提出“规范非税收入管理及全面推进非税收入收缴管理改革，继续保留的中央和地方收费、基金，按照财政国库管理制度要求，实行国库集中收缴”，加强国库对财政资金的统一收缴管理。

    尽管中央不断加强对地方非税收入管理，但国家法律层面的有关规范地方政府非税收入管理的行政法规尚未出台。由于缺乏法律明文规定的严肃性，各级地方政府部门在非税收入征收和管理的执行过程中差异性较大，加大非税收入的征收规模及力度自然成为地方政府弥补税收收入不足的最普遍、最有效的途径之一。

    (二)我国地方非税收入管理的资金规模巨大且增长过快

    “地方政府具有变相的免税权和收费权，因而产生两种机会主义：地方的机会主义和中央的机会主义，都是缺乏制度制约与制度强制的表现”(王绍光，1997)。由于缺乏法律的明确规定，非税收入权力又是地方政府相对独立的财政收入权力，因此，尽管中央出台了一系列加强管理的通知和决定，但我国各级政府的非税收入仍呈现出项目多、分布广、金额大等特点。

表1  我国地方政府非税收入情况统计表

单位：亿元

    资料来源：《2008中国统计年鉴》，中国统计出版社。

    一方面，地方行政事业收费项目名目繁多且涉及部门广泛。1996年中央着重对行政事业性收费和政府性基金进行了清理整顿，但到1998年年底，收费项目最多的省份仍有470多项，最少的省份也有50多项；全国各种政府性基金共计200多项，其中，除40多项经过国务院或财政部批准设立外，其余100多项均为省及省以下政府部门设立(贾康、赵全厚，2008)。而且几乎所有部门都有收费，涉及工业、交通、商业、农业、林业、水利、文化、卫生、教育等部门，甚至包括公安、检察院、法院和城市街道居民委员会等。

    另一方面，地方非税收入资金规模大且增长速度快。从资金规模来看，根据统计，2006年我国地方政府非税收入总额(预算内与预算外加总)大致相当于地方各项税收收入的60%(根据表1计算得出)。而且我国政府非税收入的增长基本都集中在地方政府，从2003年的5624.15亿元增长到2006年的9016.14亿元，尤其是预算外资金收入，2006年地方政府预算外资金收入高达5940.77(见表1)，占全国预算外资金收入的92.7%。这也是我国地方政府在税收收入无法满足其财政支出需要情况下，利用征收非税收入的权力增加财政收入的结果。

    (三)我国地方非税收入管理的预算管理滞后

    我国根据政府非税收入的不同内容，其管理模式分为上缴国库、纳入预算管理，上缴财政专户、采取预算外管理以及制度外管理模式。从表1的统计结果可以看出，目前，我国地方非税收入的主体还是采取了预算外资金管理模式。这种预算外非税收入主要来自行政事业性收费、政府性基金收入，而基层政府的预算外非税收入大部分来自乡镇自筹、统筹资金，国有企业和主管部门的收入占政府预算外收入的比重比较小。在1997年将预算外的政府性基金纳入预算内管理后，2006年各级地方政府的预算外资金收入达5940.77亿元，仍占地方财政预算收入的32.46%(根据表1的数据计算得出)，也就是说，地方政府的大部分非税收入都没有纳入预算管理。

    为适应加强政府非税收入统一、规范管理的需要，2007年中央统一重新调整了政府预算收支科目，政府收入分类中专设了“非税收入”类级科目。要求各级政府将绝大部分的非税收入纳入政府预算内管理[③]，政府预算科目中专门设置的“非税收入”类级科目[④]下包括政府性基金收入、专项收入、彩票公益金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入和其他收入等。但一方面，由于这种“纳入预算管理”的规定对地方政府的非税收入权力缺乏法律约束以及各级地方政府预算管理水平的差异，这种预算科目的重新调整也很难对地方政府非税收入的收缴、核算起到真正的规范作用。另一方面，由于非税收入之间存在着资金性质的差别，将各种性质的非税收入都并列于款级科目，很难明确区分各种非税收入的性质，不利于非税收入的收缴和监管。

    三、建立复式预算加强地方非税收入管理

    结合我国的特殊国情与市场经济民主国家建设，对政府预算进行整合，建立完整清晰的复式预算，是加强我国地方政府非税收入管理、实现各地区社会成员对地方政府实行有效监督的根本途径，更是对我国各级政府以双重身份配置公共资源的财政职能的规范体现。

    (一)我国建立复式预算的重要意义及基本设想

    我国于2007年对预算收支分类范围、分类体系的构成和具体科目设置办法做出了较大的调整，并且将财政支出同时采取功能科目和经济科目予以反映，2009年因燃油消费税的开征，又对收入分类科目下的消费税科目进行了修订。与之前的预算收支科目相比，新的预算科目在反映政府收支活动的完整性和准确性上有了一定提高，但我国目前单式公共财政预算模式将不同性质的非税收入交织在一起进行管理，使得政府各项职能的履行得不到保证，而且也无法明确反映出各级政府全部的财政行为。预算管理方式的不完整和不规范导致了地方政府大量的预算外财政收支活动，而这种预算外的财政行为几乎完全脱离了本级立法机关及上级行政机关的监督。

    鉴于现阶段我国政府权力与典型市场经济下政府权力的差别，政府在以政治权力行使者身份配置资源的同时，还以国有资产所有者的身份掌握着大量的国有资源，由政府通过国有企业进行资源配置。而国有企业部分延续了计划经济时期的性质，同时又负担着多种社会职责，并且在一些市场领域的进入方面要明显优于私人资本，这与典型市场经济国家国有企业数量较少、且不以盈利为主要目标，形成了鲜明对比。我国的全民所有制采取国家所有制形式，即由社会主义国家代表社会全体劳动者占有属于全民所有的生产资料，从这个意义上来看，国有资产对于全体社会成员来说，也属于一种公共资源，其资金运营过程同样要受到社会成员的监督、其收益要让社会成员共享。如何界定这部分资源的使用范围，让其最大限度地发挥经济效率，并为公共财政服务，是加强我国政府非税收入管理的关键。同时，政府投融资资金运作应与公共财政资金收支相分离，防止财政资金的相互挤占，保证公共事务投入资金的充裕。因此，要建立和完善复式预算，在统筹使用公共财力的同时，有效约束各级政府征收非税收入的权力，并为各级人大及社会成员对政府财政权力的监督提供途径。

    之所以在公共预算下设置公共投资预算，是因为目前在我国的公共预算中还有很大的比例是用于基础设施建设投资，以及对国有企业的挖潜改造、增拨流动资金、科技研发等费用的支出。但随着企业自我积累、自我改造、自我发展能力的增强，相应调整财政支出结构，把应该由企业承担的投资逐渐转到企业，例如新产品试制费、挖潜改造、技术更新、扩建等投资要完全由企业负担，财政不需再用经常性预算资金进行投资。同时，“政府主导、市场参与、全社会联动”的适应市场经济需要的政府投融资体制建立后，财政预算内通过税收途径筹集并直接用于生产经营性投资的财政资金规模将逐渐缩小。但在目前各方面改革还未完成的情况下，设置公共投资预算还是非常必要的。

    国有资本预算除了国有资产收益预算和国有资源收益预算外，还要增设政府投融资预算。规范政府的投融资权力，目的就是要发挥政府的引导功能，吸引多元化的资金进入到投资领域，而将更多的公共资金投入到社会公共事业的发展当中，提高公共服务支出占公共财政预算支出的比重，既节省公共财力，又提高政府投资效率。因为，政府投融资基本上是政府以出资人的身份，以投资(出资、入股)等方式将财政资金投放到盈利性领域，再以资本所有者或股东的身份分享利润或股利，或者是通过BOT项目融资，授权期结束后无偿收回项目的所有权，这一过程实质上是国有资产形成的过程，期间所得收入以及所有权的收回都应纳入国有资本预算进行管理。

    社会保障预算的单独设立，是因为社保基金具有收支内容的特定性、收支形式的强制性和返还性以及收支结余的保值增值性，与一般公共收入的性质和管理方式都是明显不同的。目前世界上社会保障预算管理，大致分为三种模式：以英国为代表的完全纳入预算内管理模式，这就意味着财政的社保支出负担过重，且政府管理的成本太高；而智利、新加坡等小国完全脱离政府预算，这种模式并不适合我国这样的大国；美国和日本的专项基金预算模式与我国的情况比较接近。因此，我国应采取专项预算管理模式，一方面有利于保证社保资金的专款专用，另一方面也利于我国政府预算的完整性。

    (二)我国公共预算、国有资本预算以及社会保障预算的契合

    在政府预算的平台上，实现各个预算的对接和契合，其首要之义就是要使公共预算、国有资本预算以及社会保障预算成为共同作用于我国经济社会发展的政府预算模式。其次是在明晰税收收入和各种非税收入来源和用途的同时，实现不同性质财政资金的对接，以保证预算管理的完整性、提高财政资金的使用效率。

    1.公共预算与国有资本预算的契合。建立国有资本预算，要求将一切与国有资本相关的收益和支出纳入预算范围。收入方面包括目前在公共预算科目“非税收入”中所反映的国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入以及还未纳入预算的相关收益都要列入国有资本预算。支出方面，在国发[2007]26号《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中相对明确了国有资本预算支出包括两大类：一是资本性支出，即根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出；二是费用性支出，即用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。而这两类支出在目前的公共财政预算的支出中都有所涉及，包括一些基础设施的投资和企业挖潜改造支出等。所以，要通过两个预算间结转科目的调整完成资金支出的调整。建立国有资本预算，除了部分目前在公共预算中反映的科目要调整到国有资本预算中之外，国有资本经营的收益一部分还要以利润的形式纳入公共预算的管理，通过资金渠道上的对接使国有资本预算支持并服务于公共财政职能的发挥。而且国有资本预算下设置的政府投融资预算，要求将公共预算中用于长期产业投资的资金作为无偿资金来源，列入投融资预算中的收入项进行管理，但应占很小比重。另外，地方政府的发债权确立后，其通过发行公债取得的债务收入也将是我国政府投融资的重要筹资渠道，其中包括国库券、各种财政债券、国外借款等。

    2.公共预算与社会保障预算的契合。目前我国的社会保障基金存在着巨大缺口，从现行的预算模式来看，公共财政承担了对社会保障基金缺口的弥补。2007年以后调整的预算支出功能类科目中，第209类社会保险基金就反映了公共财政对社会保险基金的补助支出，第208类社会保障和就业则反映了公共财政对社会福利方面的支出。我国建立社会保障预算后，主要是对社保基金的收支进行管理，而社会福利方面的支出仍由公共财政预算进行管理(如图3所示)。

    3.国有资本预算与社会保障预算的契合。对于社保预算而言，一般的国家都规定不列赤字，结余要用于投资，这是社保基金保值增值的要求，也是社保预算不同于其他预算的特殊之处。我国在建立政府复式预算之后，社会保证预算中的结余就可以列入国有资本预算的收入项，作为社保基金结余投资的一条途径。而国有资本预算在为公共预算服务的同时，还要强化其宏观调控衍生手段的职能，“考虑到社保基金的支出刚性，弥补社保基金缺口的资金来源必须具有稳定性和可预见性，在现有条件下，国有资本预算收入就应当成为其来源之一”(文宗瑜、刘微，2008)。将部分国有资产收益，例如国有股减持的收入纳入社会保障预算管理，从而弥补社保基金缺口。

参考文献：

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