赵全厚/财政部财政科学研究所  息鹏/国家审计署

    内容提要：2008年下半年以来，随着美国次贷危机的全球性蔓延，我国重新启动了积极财政政策。为了实现既定目标，在财政减收增支的情况下，政府举债筹资就成为确保积极财政政策的重要手段。但随着政府债务筹资的扩大，政府性债务余额也在不断积累，由此引致的财政风险非常值得关注。本文拟在此背景下回顾我国政府债务发行和债务管理的历程，评价其安全状况，并在此基础上探讨新形势下公债管理良性化和规避财政风险的政策措施。

    关键词：政府债务  管理  财政风险

    我国的政府债务，从既存的事实来看，既有国债（即中央政府债务），也有地方债务。由于1995年颁布的《预算法》第28条规定：除中央批准的债务外，地方政府不得发行任何债券。因此，地方政府一方面按照规定的程序借债融资，另一方面通过“制度创新”，绕开管制，纷纷成立公共融资平台（如城市建设投资公司、路桥公司、土地储备整理中心）来融资。下面，从改革开放以来中央政府债务和地方政府债务的发展情况入手，并以此为基础，提出了当前健全政府债务管理、防范财政风险的一些政策建议。

    一、改革开放以来我国中央政府债务的发展情况

    (一)中央政府财政赤字与国债发行

    中央政府债务也经常称为国债。1978年改革开放后，我国于1979年和1980年中央财政连续两年出现赤字。为平衡财政预算、改变困难局面，政府决定重新利用债务工具来筹集资金。1979年恢复举借外债，1981年恢复内债发行。政府的债务举措为克服当时的财政困难状况和调整利益分配格局，促动改革开放，起了积极的作用。

    1980年开始，我国以“分灶吃饭”的方式在政府间财政关系方面进行了重大改革。在1994年以前，主要是中央财政通过不同形式的“财政包干”方式 给地方政府“放权让利”。从历年中央和地方财政收支比重以及中央赤字债务依存度的一些基本数据可以看出，在“放权让利”式的政府间财政关系过程中，地方财政收入比重在1994年以前总体上是上升，中央财政收入比重相对下降，造成在中央政府可支配财力中债务构成比重越来越大，1994年，用于弥补赤字额的债务占中央财政本级支出的32%，而且用于债务还本付息的支出还未包括在中央政府的经常性支出之内，否则当年财政的赤字额度会进一步加大。1994年，中央与地方的财政关系发生了根本性变革，确立了以“分税制”为基础框架的政府间财政关系，逐步扭转了中央财政收入比重过低的颓势，但政府财政收支差额没有相应减少，反而进一步扩大。

    1994年以后，政府收支差额的绝对规模基本上呈现出逐步上升趋势。在2007年以前的最高年份（2002年）甚至达到3149亿元。政府财政收支差额的扩大以及与此相关的政府债务筹资等变化，主要原因在于以下几个方面：一是1994年后相继出台的《预算法》和《银行法》规定了政府赤字弥补杜绝采取银行透支的方式解决，这样财政赤字基本上完全债务化。二是随着我国社会主义市场经济体系的逐步确立，政府的宏观经济调控方式发生了重大变化，即由原来主要采取计划控制的方式转向相机抉择的财政货币政策协调配合方式。这样，政府债务工具的运用不仅仅在于弥补政府预算执行过程中的“被动性赤字”，而成为调节社会总供需的主动行为。三是在改革的日益深化过程中，为了打破各部门、各行业的“利益刚性”，财政继续为改革“付费”。例如，近年来国家为了促进社会保障、医疗卫生、义务教育和科技体制的改革，大幅度提高了相关方面的政府支出。四是利用政府债务工具积极参与了金融资产管理和外汇投资管理，进一步加大了政府债务筹资规模。例如，为了有效防范1997年的东南亚金融危机对我国金融体系的影响，国家发行了2700亿元特别国债为国有银行注资，有效地提高了其自有资本金比例。2007年，为了优化外汇储备资产，增强外汇资产收益，国家发行了1.55万亿国债用于购买外汇资产，作为中国投资公司的资本金。

在此背景下，政府债务规模不断上升。据统计，1981年政府国债年度筹资额为48.66亿元，1998年增加到3808.77亿元，2007年更是上升到7698.83亿元。若是算上购买2000亿美元外汇储备用于中国投资有限公司资本金所发行的15500亿元特别国债，2007年国债发行筹资总额达到23198.83亿元。

    随着国债年度发行规模的逐年增加，国债余额累积较快。据统计，2007年末国债余额为52074.65亿元，其中内债51467.39亿元，主权外债607.26亿元。从国债负担率（即年末国债余额占当年GDP的百分比）变化看，1981年为4.66%，2007年达到20.87%，增加16个百分点。虽然与主要发达国家相比，国债负担率处于较低水平（表1），国债负担控制在合理范围内，但国债增长的速度比较快，需要关注在一定期限内国债的履约高峰对中央财政的压力。

    为控制国债规模，自1981年恢复内债发行起至2005年，我国一直采用控制国债年度发行额的方式管理国债规模。每年3月初，由国务院报请全国人民代表大会审议新财年预算报告。新财年预算经全国人民代表大会审议批准后，发行规模一般成为刚性指标，不得突破也不得减少，财政部按照债务预算制定国债年度发行计划。但这种方式不利于实质上控制国债的总体规模，容易造成债务风险。为了进一步加强债务控制，2005年12月，十届全国人大常务委员会第四十次委员长会议审议通过国务院关于实行国债余额管理的建议，决定从2006年开始改国债年度发行额管理为余额管理方式，实现了国债管理方式的重大变革。但从国债余额管理的控制执行上看，目前人民代表大会的余额审批管理事实上是和年度预算报告同时审批的，还没有真正脱离年度债务规模控制方式，不利于有效控制债务余额的增长。

表1  2007年末主要发达国家国债负担率

单位：%

    资料来源：《世界经济展望》，国际货币基金组织(IMF)，2008年4月。

    (二)国债管理制度的完善

    国债管理涉及到国债运行的各个方面，包括国债的发行、流通、兑付等各个环节。1981年以来，随着国债的重新发行，在市场化改革的背景下，我国的国债管理经历了从行政化管理逐步向市场化方向发展的过程。

    发行国内公债是我国筹建经济建设资金、平衡财政收支的重要手段之一，也是国家对国民经济进行宏观调控的重要经济机制。但国债发行方式的不同也决定着国债管理的效率。1981年1月16日国务院会议通过了《中华人民共和国国库券条例》，决定从1981年开始，发行中华人民共和国国库券。发行的目的是用以弥补1980年的财政赤字，以稳定物价，主要采取分配发行的办法，个人实行自愿认购。国家规定国库券不得当作货币流通，不得自由买卖、不得向银行贴现和抵押。在实际执行中，虽然强调了自愿认购但也伴随着国库券的“行政性摊销”。1982年1月8日，国务院常务会议通过了《中华人民共和国1982年国库券条例》，决定继续通过发行国库券筹集资金，保证预算支出的安排，并且决定国库券和国债收入开始作为每年预算收入的一部分，全部列入国家预算，作为国家财政的正常收入来源之一。1984年国务院重新发布了《中华人民共和国1985年国库券条例》。与以前相比，规定了国库券可以向银行抵押贷款，个人购买的可以向银行贴现，但不得作为货币流通，不准自由买卖。1988年发行的国库券规定可以转让，但只能在国家指定的交易所内按照国家的有关规定进行交易，不得作为货币流通。

    1991年进行了国库券承购包销试点工作。在此基础上，1992年在全国范围内进一步推广承购包销的发行方式，运用经济手段，利用市场机制推销国债，基本上实现了从过去的行政性分配认购的发行方式向以市场为依托的承购包销为主的经济性发行方式转变，这种转变有利于迅速形成国债发行市场。1993年，建立了国债一级自营商制度，标志着国债市场向规范化方向进一步发展。为确保国债顺利发行，促进国债市场稳定发展，1998年起财政部积极发展国债承销团制度，并于2000年开始每年组建一次银行间债券市场记账式国债承销团制度，从2002年开始每年组建一次交易所债券市场记账式国债承销团制度和凭证式国债承销团制度，逐步形成了较完善的国债承销团制度。

    我国国债流通市场的建设是从1988年起步的。到1988年，国债已发行了八年，投资者对国债的变现能力提出了要求。于是从1988年开始，政府审慎地着手建立和发育国债发行和流通市场。1988年分批进行了试点。经过试点，国债转让市场初步形成，并为国债市场的进一步发展积累了经验，奠定了良好的基础，也为国债面向市场的发行创造了条件，推动了柜台销售国债券活动。为了使国债全面进入市场，国家从1990年开始，采取一系列措施，以促进国债二级市场的发育。首先，国家逐步放开上市转让的国债券种。其次，用经济手段引导市场，发展和培育一批国债交易的中介机构。到1990年底，我国已有61个城市建立了国债交易的中介机构，对促进二级市场的发育等都起了重要作用。

在国债流通市场开通后，为满足投资者需求，促进国债市场持续稳定发展，政府又不断改进国债产品设计，使得国债种类逐步多元化。1993年以前发行的国债均为实物国债。1993年首次采用电子记账方式发行国债即记账式国债。1994年开始发行重点面向个人投资者的凭证式国债品种，并逐年减少直至取消了实物国债发行。2006年又开发了面向个人投资者发行的储蓄国债（电子式）品种，与凭证式国债一起统称为储蓄国债。（见表2）。

表2  2000年-2007年国债市场主要品种结构

单位：亿元

    自2006年实行国债余额管理制度后，中国开始定期滚动发行3个月、6个月的短期国债，以及定期滚动发行1年期、3年期、7年期和10年期等关键期限记账式国债，使得中国国债发行初步形成了从3个月到30年的短期、中期、长期合理搭配的国债期限结构。这能够满足全社会各类投资者的多样化需求，有利于提高国债市场流动性。但从发展的角度看，我国国债市场由银行间和交易所市场组成，而且两个市场相对独立。尽管这些年来，财政部采取跨市场发行国债等措施部分消除了国债市场因分割运行所带来的问题，但还没有从根本上实现市场的统一，致使国债市场效率不高，监管不统一，不利于国债交易的顺畅和市场基准利率的形成。而且，国债的品种设计相对于市场投资者的多样化需求来说，还有待于“因地制宜”地改进，以尽可能满足不同层次的投资需求和便利国债低成本、高效率发行。

    二、我国地方政府债务发展情况

    如前所述，我国《预算法》第28条明确规定了地方政府的举债权限，因此长期以来地方政府债务相对来说受到严格控制，其债务筹资的主要用途是区域基础公共设施和公益性项目建设。目前，直接以地方政府名义举借的债务主要有国际金融组织和外国政府的援助性和优惠性贷款、国家农业综合开发性贷款、中央政府给予的国债转贷和2009年开始的中央代替地方政府发行的债券。总的来说，这些资金为数不多而且受到中央政府的监督管理，基本上不会存在很大的负担和造成太大的财政风险。但尽管如此，由于一些地方财政能力不强，也有违约逾期和无力偿还的情况，中央政府不得不先行代为垫付或者代为偿还。近年来，随着中央政府在这方面的控制力度加大，地方政府这些类别的债务筹资受到更加严格控制。

    但从我国地方财政运行的现实矛盾来看，由于政府间财权事权划分不清晰，财政职能不明确，地方政府财力匮乏，各级地方政府在预算内基本上无法满足基础产业和公共基础设施建设，如道路、交通、学校、公共卫生等方面的资金需求。为此，地方政府及其所属部门往往通过各种途径来筹措资金用于相关方面的投入。一般来说，地方政府融资除上述的规范渠道外，其他的投融资渠道：一是通过城市建设投资公司作为平台进行投融资活动。二是通过成立土地储备或者土地整理中心进行投融资活动。三是通过基金、收费等一些非税收入方式进行投融资活动。

    上述三种投融资方式均属于地方政府主要融资活动。尽管这些机构本身是政府某些公共职责的延伸，但也同时具有自身的利益考虑。因此，在政府公共财政改革不到位和管理不严密的情况下，容易产生问题，诱发不良后果。

    从实践中看，近年来，地方各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等70%-80%用于公益性城建项目投入，这部分是没有盈利可言的，像城市道路、广场、公园、环境整治；10%-20%用于准经营性项目，这部分盈利能力不确定，像水厂、污水厂、垃圾处理厂等建设项目，投资回收期很长；8%-10%用于支付累积的贷款利息。往往政府财政拨款仅仅略高于累计利息支付，但是有的地方有时还倒挂，无法形成对债务偿还的有效支撑，致使大部分城投公司的资产状况不佳，负债率也比较高（基本在75%以上），经常处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响，有的城投公司甚至出现当年资金流入不够偿还银行利息的情况，不断用公司有效资产填补缺口，加剧了有效资产不断缩水。这些财务风险如果不能得到有效的改善，最终必然会转嫁到地方财政，成为财政风险的一个重要汇聚点。

    各地政府建立的土地储备管理中心，以“土地抵押”融资和实施政府担保贷款等加大地方政府的融资力度。在土地储备信托的交易结构中，通常以政府投资企业担保、地方财政担保或者储备土体抵押等作为主要风险控制措施，以政府财政预算、储备土地转让收入等作为资金偿还来源。例如，2003年6月6日天津市土地整理中心获国家开发银行500亿元贷款授信，专门用于天津市的城市基础设施建设。天津市将未来15年内的土地转让收益作为还款来源。这样的抵押或者担保融资方式，或者诱发地方政府滥用土地，造成土地资源的浪费，或者因承诺、担保等原因回归到地方政府财政，进一步加剧了地方财政的风险。

    此外，我国还存在大量的地方政府其他公共部门所进行的融资活动。以教育部门为例。教育收费是我国政府近年来大力整顿的领域之一。其原因，一方面是因为教育收费混乱，造成了很多社会问题，另一方面是因为教育本身的公共性倾向较强，尤其是基础教育本应该有国家财政直接支持。但由于在这方面的管理不严密，2000年底，全国基本普及九年义务教育，但各地为实现“普九”而背上的债务至今已高达500多亿元。尽管财政部经过努力基本上完成了“普九”债务化解工作任务，但造成的负担也是明显的。更严重的是，我国高校近年来随着所谓的产业化发展和高校“扩招”，也形成了大量债务。根据不完全统计，全国高校债务规模高达3000亿左右，其中公办高校贷款规模高达2000亿元到2500亿元。这些债务回归财政恐怕是迟早的事情，无疑会加重地方财政的负担。

    许多地方政府性债务是地方政府绕开管制利用融资平台自行举借的，“暗箱”操作居多。由于缺乏精确的统计，我国地方政府性债务规模迄今没有较为准确统一的核定。按照巴曙松的估计，我国目前约有3000个以上的各级政府投融资平台，其中超过70%为县区级平台公司；2008年初负债总计1万多亿元，到2009年已迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款[①]。如此快速的债务增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也给债务管理和控制造成不小的难度，成为影响财政健康发展的重要隐患。

    三、健全政府债务管理的政策建议

    由于我国政府债务管理的法规和制度建设严重滞后，规范国债市场运作的法规还停留在1992年的《国库券条例》上，并且迄今为止还没有规范地方政府债务管理的成文法律，当前必须将政府性债务的立法管理作为健全政府债务管理的重要组成部分。除了立法管理之外，完善我国政府性债务管理还需要从以下几个方面着手：

    (一)科学规划和运用积极财政政策中的政府债务

    作为应对美国次贷危机而启动的积极财政政策，其主要目标在于促进国民经济的稳定健康发展。一般来说，在经济低迷时期以扩大政府支出为特征的积极财政政策可以快速、直接地增加需求，可以有效防止短期内经济下滑过快。但经济的真正启动最终则要看以市场拉动的和政府投资带动的民间投资活跃程度。这就存在着一个政府投资的“有效性”和“节俭性”的问题。因此，逐步放开对一些政府垄断行业的准入管制，拓宽民间资本投资的领域和渠道是引导社会投资跟进，提高社会总投资水平的重要战略。我国改革开放30年的一条重要经验就是市场开放与充分竞争能够有效推动产业进步。例如，在过去的20年间，高速公路的大规模发展，其主要原因是调动了中央、地方、社会投资者的积极性，并形成了有吸引力的投资回报机制。反之，我国铁路建设不能满足经济发展和人民出行需求的一个重要原因在于政府的投资垄断性过强，阻碍了民间资本的进入，形成供给不足的局面。所以，在后续安排的积极财政政策过程中，可以通过不断创新机制，降低投资准入门槛，加大政府投资项目中的面向市场、面向社会的股权融资，减少地方政府公共债务的累计规模，达到“少借债、多办事”的目的。其选择方式，一方面可以考虑放松准入条件，在一些公用事业项目执行初期尽可能引入社会资本，以“公私合营”的方式来缓解地方政府债务融资的压力；另一方面也可以考虑将一些有获利潜力的政府投资项目在竣工后适时转让给民间资本，置换出部分现金流，减缓政府债务压力，控制债务风险。

    (二)理顺政府性债务管理机制和程序

    政府债务管理的主要目的在于顺利完成政府资金筹集任务的同时，尽可能降低债务发行成本，并且在明确债务管理责任的情况下合理筹划，以有效控制债务风险。就目前情况看，我国中央政府债务的管理相对比较规范，需要重点解决的问题：一是改进和完善国债余额管理制度，需要把国债余额审批与年度预算报告审批分离开来，即全国人民代表大会授权政府将国债余额的上限在某一定时期内（比如5年或者10年）控制在一个既定的水平。在此期间内政府年度举债规模可以根据实际情况自如调整，但不能突破法定的上限。二是加强国债市场建设，优化国债品种结构，解决国债市场的分割运行，消除国债交易中同券不同价、不同收益率的问题，进一步增强国债的流动性，为低成本高效率举债创造较为宽松的环境。与此同时，应该合理化国债的期限结构，避免偿债高峰的出现。

    当前，政府性债务管理改进的重点在于适当控制和有效理顺地方政府的举债行为，抑制其非理性举债。首先，要加大对地方政府性融资平台的监管力度，规范其融资运作。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台，大多数平台依托政府信用或者公共资源（如土地、矿产等）作为抵押物，以企业法人的名义绕开法律管制进行了大量融资。在确保地方政府“健康融资”的前提下，应该加强对这些平台融资的梳理和监督，及时掌握其融资进度和规模，淘汰那些本不具备举债的平台，对那些有条件的融资平台加强监督、规范管理，实行举债问责制，抑制过度举债。其次，要适当扩大中央代替地方政府发债的力度，逐步替代地方政府非规范的平台融资。考虑到在积极财政政策执行期间地方政府融资压力大的现实，为了这些融资活动规范有序，在短期内可以考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模，为有序控制地方政府性平台融资创造替代条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府公债制度积累经验。第三，建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的融资发展行为，都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，并严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。

    (三)完善政府偿债基金制度

    为解决政府偿债困难，应进一步健全完善偿债基金。偿债准备金是财政部门按债务余额一定比例建立的，用于正常还款出现问题时临时垫付的周转性资金，目的是保证按时还本付息付费，维护政府信誉。偿债基金可以分为地方和国家两级。从资金来源上看，偿债准备金可由地方各级财政部门通过年度预算安排、财政结余调剂以及项目效益一定比例的划转等途径解决。具体来看，偿债基金可考虑以下来源：各级财政预算每年安排一定数额的资金；新举借债务的部分留成；贷款项目归还的贷款本金与利息（如投资公司收回的工业贷款本息）等。为了充分发挥现有资金的效益，偿债基金平时可参与临时资金周转，主要用于效益好、周转快、守信用，偿还能力强的项目。在管理上，可由各级财政部门统一进行财务管理，实行专户存储，单独核算。在使用上，由于偿债准备金是周转性及临时垫付性资金，因而应严格偿债准备金的使用和回补程序，防止偿债准备金成为一次性资金，垫付后应及时采取措施回补，以保证还贷准备金的完整和不断增值。

    (四)健全各级政府债务风险预警体系

    构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现公债管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。预警机制的功能目标：一是预警功能，即通过确定一系列预警指标及判别标准可以实现对债务风险预警。二是实时监控功能，即通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价。三是风险评价功能，即依据每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成科学的风险评价。近年来，从中央到地方的各级政府也在不断探讨债务风险的预警防范措施，有的已经制定了一些具体措施。但这些预警制度无论是监控指标设计还是指标评价标准仍然处于探索中，因此应该尽快加强这方面的规范性研究和试点，尽早建立统一的预警体系，为公债管理的现实服务。

参考文献：

﹝1﹞谢旭人著.《中国财政三十年》.中国财政经济出版社，2008年12月。

﹝2﹞贾康、赵全厚主编.《中国财税体制改革30年回顾与展望》.人民出版社，2008年11月。

﹝3﹞刘尚希.《财政风险及其防范研究文集》.经济科学出版社，2000年1月。

﹝4﹞贾康.“进一步优化积极财政政策,服务大局防范风险”，2009年第22期。

﹝5﹞朱光耀主持.“中国主权外债风险及其控制研究”，2007年11月。

﹝6﹞巴曙松.“地方政府投融资平台应尽快规范”.东方网-文汇早报，2009年8月5日。