张国慧 吴作章 王建志/辽宁省财政厅
国有资本经营预算，是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本收益支出计划的专门预算。编制国有资本经营预算，有利于落实和维护政府出资人的合法权益，加强国有资本收益管理，提高国有资本营运质量。辽宁省国有企业数量多，国有经济比重大，编制国有资本经营预算现实意义十分明显。为加快推进辽宁省建立国有资本经营预算制度工作步伐，2006年3月21日-25日，辽宁省财政厅、省国资委、省法制办抽调人员分别对北京、江苏、湖北、云南、深圳五省市的国有资本经营预算制度实施情况进行了调查。本文对调查情况作以介绍，并对加快辽宁相关领域改革的步伐提出若干建议。
一、五省市国有资本经营预算制度试行情况
从五省市调查情况看，我们重点了解了试点省市建立国有资本经营预算的编制模式、政策体系、预算收支内容、国有资本收益的管理等内容。
(一)国有资本经营预算编制模式
目前，由于国家对建立国有资本经营预算没有统一政策规定，所以，省外建立国有资本经营预算处于试点阶段，没有固定模式，归纳五省市情况，所建立的国有资本经营预算大致有以下几种模式：
1．云南、江苏模式。国有资本收益编入财政预算。将征收的国有资本收益，纳入到公共预算管理，主要用于国有企业改革与发展方面的支出。由财政部门或国资、财政两部门核定企业国有资本收益的上缴比例、征收金额。国有资本收益主要由国有企业或国有独资公司税后利润、股权转让收入、清算收入等构成。对国有资本收益使用，云南省由财政会同国资委两部门提出资金使用计划，报经政府批准后，由财政部门批复资金使用预算；江苏省由国资委负责收益的缴交和支出计划的初步安排，会签省财政厅后报省政府审批，由财政部门向人大或其常委会报告年度预算执行情况，接受人大监督。这种模式比较适合分步实施国有资本经营预算的地区。
2．深圳模式。编制国有资产收益预算。将国有资产收益实行预算管理，并与公共预算分开，由国有资产管理部门组织实施编制预算和决算，负责国有资产收益的收缴、使用和管理，国有资产收益包括资本性收益和产权转让收入。国有资产收益预算和决算范围包括国有资产收益的收缴和国有资产收益的使用。国有资产收益预、决算工作由市国资委负责组织实施。深圳市采用这种管理模式，这种模式不利于政府预算体系的完整性，也不完全符合《预算法》。
3．北京模式。编制国有资本收支预算。国有资本收支预算，由国有资产监督管理部门负责单独编制，主要包括国有资本收支预算和国有资本经营预算管理两部分构成。从政府角度讲，建立国有资本收支预算，由国有资本收入预算和国有资本支出预算组成。国有资本收入预算包括国有资本收益、融资收入、政府其他预算结转收入、其他收入。国有资本支出预算包括国有资本再投入等。国有资产管理部门负责国有资本收益的收缴监管、国有资本收支预算编制工作，其草案经市政府审核和批准后执行，其预算执行、调整、决算工作由国资委负责。从企业角度讲，建立企业国有资本经营预算，包括国资委所属各企业国有权益变动预算、收益预算、投资预算、资产处置预算等。国有资本收支预算资金实行财政专户管理。北京市采用这种模式试运行。
4．湖北模式。编制国有资产经营预算。国有资产经营预算，由财政部门负责单独编制。国有资产经营预算，不同于公共预算，主要由国有资产经营预算收入和国有资产经营预算支出组成。其编制范围主要根据企业资产与财务管理的业务、职责和财政部政府预算中企业财务收支科目进行编制，国有资产经营预算收入包括财政一般性税收收入安排的企业方面支出、政府性基金收入、国有资本经营收入、政府债务资金安排等；国有资产经营预算支出包括财政一般性税收收入安排的支出、政府性基金支出、国有资本经营支出、政府债务资金支出等。国有资产经营预算编制完成后，报同级政府审定和人大通过后，在企业主管部门和企业真正运行实施，年底编制国有资产经营决算，报同级政府审定和同级人大审议通过。目前，湖北省在部分试点地区试编。这是一种较为规范的国有资本经营预算编制模式。
(二)国有资本收益的相关处理
1.征收主体。从调查情况看，国有资产管理部门主要负责本地企业国有资本收益的征收工作，如北京、江苏、深圳由国有资产管理监督部门负责征收国有资本收益，湖北省试点地区由财政部门负责征收国有资本收益。但国有资产监督管理部门作为征收主体更具有有利条件。
2.收缴范围。除湖北省实行国有资本经营预算试点外，其他省市征缴范围均为国有资产监督管理部门履行出资人职责的国有独资企业集团(总公司)和国有控股企业。
3.收缴比例。五省市结合实际情况，确定了按企业税后利润的30%左右不等的比例征收，多数省份国有资本收益直接上缴国库或财政专户。
4.缴拨方式。经审核确定企业上缴税后利润后，由国有资产监督管理部门向企业下达《收益收缴通知单》，在规定时间内，督促企业将国有资本收益直接缴入财政专户。在收益使用方面，由财政部门建立国有资本收益支出专户，根据国有资产监督管理部门提供的资金使用计划，经审核通过后，实行国库集中支付。
5.收入构成。五省市国有资本收益主要指各级政府以国有资产所有者的身份依法从企业取得的收益，以及按规定清算企业、有偿转让企业所得净收益，主要包括：①转让国有企业产权和国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司的国有股权所得收入；②国有企业、国有独资公司实现的税后利润；国有控股、参股的股份有限公司、有限责任公司分配的税后净利润中，国有股份应分享的股息、红利和股利；③国有企业、国有独资公司实施清算所得净收入；股份有限公司、有限责任公司实施清算，由国有股东分享的清算净收入；④其他按规定属于国有资本收益和资产处置收益。
6.使用方向。五省市国有资本收益基本用于国有企业改革和国有经济结构战略调整所需费用支出，主要包括：①补贴国有企业改制、关闭、破产安置职工所需的经费；②补助国有企业分离办社会职能所需的经费；③资助企业自主研究、开发新技术、新工艺支出；④安排高新技术产业化前期资本支出；⑤补充企业国家资本金和增购有关股份有限公司、有限责任公司的国有股权；⑥解决国有企业和单位改革发展中其他重大问题。
7.收缴情况.从五省市的国有资本收益收缴情况看，湖北、深圳年收益收缴超过10亿元以上，其他省份收缴收益数额不大。如江苏在2002年37户省管企业省级国有资本收益应缴1.05亿元，实际上缴0.95亿元，2003年、2004年共收缴国有资本收益1.93亿元。从收益收缴构成看，国有产权转让收入占较大比重，数额远远高于国有企业上缴税后利润。如湖北省较为典型，2004年企业国有资产收益收缴11亿元，其中国有产权转让收入9.3亿元，而上缴税后利润为7980万元；云南省2004年征收省属监管企业1.07亿元，实际征收0.88亿元，国有产权转让收入1.25亿元(未上缴财政)。
二、五省市试点存在的主要问题
目前，全国开始实行国有资本经营预算的地区仍然处于试点阶段，在国家没有统一规定的前提下，各地试行过程中既有可借鉴的经验，也存在一些值得注意的问题。
1.国有资本收益范围各不相同。江苏省国有资本收益目前仅包括企业税后利润，国有产权转让收入管理办法正在制定中。云南省国有资本收益包括：转让国有企业产权和国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司的国有股权所得收入；国有企业、国有独资公司实现的税后利润；国有控股、参股的股份有限公司、有限责任公司分配的税后净利润中，国有股份应分享的股息、红利和股利；国有企业、国有独资公司实施清算所得净收入；股份有限公司、有限责任公司实施清算，由国有股东分享的清算净收益；行政事业单位转让国有资产变现的净收入；其他按规定属于国有资本收益和资产处置收益。北京国有资本收益包括：企业税后利润中应当分享的收益、国有产权转让净收入和按规定取得的其他收益。深圳国有资本收益包括资本性收益和产权转让收入，其中资本性收益包括国有独资企业应上缴的利润，国有控股企业应分得的股利、红利收入，其他因占有国有资产应上缴的收益；产权转让收入包括转让国有独资企业产权的净收入，转让控股公司中国有股权及配股权的净收入，国资委转让其他国有资产的净收入。
2.征收比例确定标准不一。从调查情况看，五省市考虑地区产业结构调整和国有企业发展状况，对企业税后利润确定不同的征收比例，江苏省第一年按企业税后利润的20%-30%征收；深圳按不低于企业税后利润的30%征收；北京按企业税后利润的20%征收；云南视企业情况按企业税后利润30%左右实行一企一例。
3.产权转让收入收缴不尽规范。湖北省2004年全省342户国有及国有控股企业国有资产收益收缴11亿元，但缴入国库只有3亿元，有近9亿元的国有产权收入未缴入国库，大量的国有资本收益收入由企业自行分配使用，这就使各个企业在同一事项由于可支配收益不同导致支出标准不一样，容易引发改制企业职工攀比和上访事件。
4.国有资本经营预算编制不够合理。从湖北省试点的枝江市试编情况看，主要问题：一是编制范围狭小，尤其是在县区，当前县区经济以民营经济为主，国有及国有控股企业数量较少，有的还在改制，编制国有资本经营预算受到很大的局限性；二是预算收入来源单一，在国有资本收益构成中，除少量的国有股利收入外，主要是改制企业的产权转让收入，一旦国有企业改制结束后，收入将失去来源；三是从财政公共支出划出一部分，对财政收入规模较小的县区财政部门，支出压力进一步加大。
5.国有资本收益未能应缴尽缴。从调查情况看，五省市国有资本收益应缴数额与实际上缴数额存在差距，国有资本收益不能全额收缴。主要原因：一是国有企业法人上缴国有资本收益意识不强，认为向国有企业收取税后利润，是不支持国有企业发展；二是缺少必要的手段和强有利的措施，在五省市制定的收缴办法中，只有北京与企业经营者年薪挂钩；三是征收主体不同也是重要原因，国有资产监督管理部门负责征收效果较好，财政部门负责征收效果不理想。
三、辽宁开展国有资本经营预算制度的几点建议
根据五省市建立国有资本经营预算、征收国有资本收益情况，对辽宁省国有资本经营预算工作提出以下建议：
1.先做好国有资本收益收缴，再试编国有资本经营预算。建立企业国有资本经营预算是一项较为复杂的制度创新工作，应先易后难，分步实施。从近期看，政府以出资人身份要履行职责，加强对国有资产收益监督管理，落实和维护国有资产出资人合法权益，宜先收缴企业国有资本收益，用于支付国有企业改革成本。从远期看，辽宁省要建立国有资本收支预算与相关政策体系，作为政府复式预算的组成部分，逐步建立规范的国有资本经营预算制度。
2.明确部门职责分工。财政部门负责拟定建立国有资本经营预算相关政策；按照国有资本收益分配使用政策，审核国资部门草拟的收益分配初步计划；监督国有资本收益征收入库和收益使用情况；部署国有资本经营预算的具体事项，汇总编制国有资本经营预算草案，按预算法律、法规的规定上报批准；定期向同级人民政府报告等。国资部门编制年度国有资本总量变动计划，向财政部门提出除煤炭行业外的企业预算收入和支出建议；负责除煤炭行业外的企业国有资本收益及时征缴；负责经批复的国有资本收支预算的执行；会同财政部门确定预算支出项目，并对企业预算执行情况进行检查等。
3.将国有产权转让收入全额上缴财政专户，实行收支两条线管理。在辽宁省国有资本收益管理办法中应特别明确，作为收益重要组成部分的企业国有产权转让收入应全额缴入财政专户，企业改制所需支付费用向省国资委申报，依据政策标准和实际情况，财政部门审核后统一拨付所需费用，减少由于企业改制支付补偿费用标准不同，而引发企业职工上访和其他问题。
4.确定国有资本收益收缴比例。按国家规定，国有企业税后利润在扣除有关事项后，应全部上缴出资政府，但考虑国有企业的发展及借鉴五省市收缴经验，建议辽宁省征收国有企业税后利润比例选定为20%-30%较妥。
5.建立国有资本收益政策体系。制定《辽宁省国有资本收益管理暂行办法》，并以省政府名义下发文件。目前，国有资本经营预算条例已列入国家财政部牵头2006年立法计划，从此次调查和辽宁省实际情况看，应先以省政府名义出台《辽宁省国有资本收益管理暂行办法》，部门联合下发《辽宁省省直企业国有资本收益收缴办法》、《辽宁省省直企业国有资本收益收缴考核管理办法》等，以便于规范国有资本收益收缴工作和加大征缴力度。
6.合理确定征收费用。根据调查情况，在国有资产监督管理部门征收国有资本收益时，需要发生相关费用，如年度审计考核和奖励等费用。江苏省在确定征收所需费用时，按实际收缴的国有资产收益数额，由省财政厅按税后利润入库额的2%比例安排。建议辽宁省也暂按税后利润入库额的2%以内据实核定。
7.将国有资本收益上缴情况列为各级国资、组织、人事部门对国有企业法人的考核内容。对组织部门、国资委和其他机构管理的企业法人，建议涉及部门联合发文，明确将国有资本收益上缴情况作为年终企业法人考核的一项重要内容。同时，对实行年薪制的国有企业，将企业完成上缴国有资本收益情况与发放年薪制挂钩，以确保企业国有资本收益及时全额上缴。