上海市财政局

    近年来，上海市就业压力日益严峻，解决就业问题不仅成了一个经济问题，而且已经成为一个关系到国计民生的社会问题，更是一个避免贫富差距过大、力求社会稳定的政治问题。财税部门作为政府的重要经济职能部门，在促进就业工作方面，也投入了大量财政资金，实施了积极的财税就业政策，产生了直接或间接的作用。本文根据上海市劳动力就业现状，试对现行有关涉及到劳动力就业问题的财税政策进行正确评估，以便在“十一五”期间能够继续贯彻落实促进就业的财税政策。

    一、上海市促进劳动就业的财税政策举措

    近年来，上海市一直致力于建立一个以净增就业岗位为主要内容的政府责任体系，并且每年根据劳动力市场的突出矛盾确定一个执行主题，通过大力发展非正规就业、注重招商引岗、购买社会培训及就业中介服务成果、成立公益性劳动组织及购买就业岗位等，走出了在市场经济条件下落实政府促进就业责任的一条新路。2004年，由于各级政府进一步加大了对劳动力自主创业的扶持力度，使劳动力就业状况呈现较好势头，据统计，全市城镇从业人员588.97万人，新就业人数67.42万人，城镇登记失业人数27.4万人，比上年下降8.9%，城镇登记失业率为4.5%，实现了近10年以来的首次下降。而在缓解就业压力所采取的各项措施中，财税政策发挥了关键的作用。具体做法如下：

    1.落实专项资金，制定管理办法。市与区(县)财政部门按照公共财政的要求，确保促进就业工作的资金需求。2004年全市的社保资金增支20余亿元，支持“万人就业项目”，例如，徐汇区2004年用于万人就业的财政资金达到500万元，2005年又增加到2600万元，比2004年增加4.2倍，为“万人就业项目”顺利开展提供财力支撑。

    为确保“万人就业项目”资金落实到位，提高资金使用效益，各区财政部门会同相关职能部门，研究制定了 “万人就业项目”专项资金管理的实施办法，并按照专项资金管理要求，按级设立专项资金专户，逐级上报审核资金和拨付资金，保证资金及时足额下拨至各个劳动组织。项目资金实行单独核算，专款专用。

    2.给予税费优惠，支持企业吸纳人员。根据2002年9月30日中共中央、国务院的中发[2002]12号文件精神制定，一是鼓励扶持下岗失业、协保人员自谋职业和自主创业。在2005年底以前，下岗失业人员从事个体经营(除国家限制的行业除外)的，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。二是鼓励新办服务型(商贸型)企业吸纳失业协保人员。对现代服务企业吸纳失业和协保人员占企业总人数60%以上的企业，在2005年前，自其领取税务登记证之日起，3年内免征营业税。三是鼓励大中型国有企业主辅分离、辅业改制安置富余人员。经有关部门认定，主管税务机关审核，凡符合条件的企业在2005年12月底以前，3年内可免征营业税、企业所得税、城市维护建设税和教育费附加。另外，非正规就业同样可以享受相应的优惠政策，包括三年内免税、社会保险缴费费率优惠、贷款担保、免费培训和综合保险等。

    3.出台相关政策，积极鼓励创业。市、区两级政府积极优化创业氛围，鼓励自主创业。主要是国家对下岗失业人员新创办的个体经济采取免税、免行政事业性收费等优惠政策，同时，给予这部分人比较优惠的贷款政策。从上海地区的情况看，已相继推出多项鼓励创业的优惠政策，涉及开业、融资、税收和培训等各个方面。例如，开业贷款担保贴息政策、非正规就业劳动组织的税收优惠政策、对就业特困人员的岗位补贴政策等。闸北区在2004年6月份之前，经专家推荐、培训学校推荐、银行推荐和区开业指导中心推荐的贷款担保共遍地开花218.80万元。《关于促进就业专项资金担保开业货款的补充意见》出台后，贷款担保的受理主体和程序有了较大的调整，从2004年6月到2005年5月底，该区共受理审核贷款担保108笔，合计金额763.3万元，108位申请贷款担保人中3位为非公经济组织法人代表，非正规就业劳动组织的业主占97.2%，从业人员395人，安置对象361人。

    4.进行就业托底，关注弱势群体。通过多种方式建立弱势群体就业托底机制。一是实施是就业困难人员安置政策。通过社区保洁、保绿、保安等“四保”岗位和本市各类用人单位内的合适岗位安置就业困难人员。例如，闸北区通过这个方，累计安置了本区就业困难人员6000余人。二是公益型劳动组织和“万人就业项目”岗位。各区以“万人、千人、百人就业”的公益型劳动组织形式，吸纳各类就业困难群体，确保了从业人员的基本收入，拓展了就业门路，也加强了社区管理。仅闸北区，“万人、百人就业项目”共吸纳各类就业困难群体3659人，其中“万人就业项目”十大类，62户非正规劳动组织，2090名从业人员。“百十就业项目”六大类，25户非正规劳动组织，1569名从业人员，实际补贴2500万元。三是实施社会保险费补贴。例如，闸北区至2004年底，对全区约500名失业人员实施了社会保险费补贴，累计补贴250万元。

    二、就业财税政策实施成效及存在问题

    财政通过实施积极的就业财政政策和适当的资金投入，并与劳动、民政等相关部门加强就业专项资金的协同监管，市与区县最大限度地用好、用足一系列财税优惠政策，确保了就业促进工作的不遗留、不重复，起到了“四两拨千斤”作用，并产生了以稳定保障改革、以稳定支持发展的乘数效应。不但有效地缓解了就业困难，完善了促进就业的相关政策，而且还增强了社会各界对做好促进就业工作的责任心和信心，拓展了市场化就业的渠道。但不可否认，政策实施过程中也存在一些比较突出的问题。

    1.优惠政策宣传不到位，知晓面不广。据调查，由于政策多源头，渠道不一，致使管理得不到统一，宣传力度不能及时准确到位，一定程度上使受惠对象难以了解确切的可享受政策，导致现阶段无论是用工、用人单位，或者创业者、劳动者本人对优惠政策知晓度都不是很广。即使知道，也只知皮毛，具体内容不甚了解。这种情况，客观上导致了财税政策的“放空虚转”。

    2.优惠政策作用不明显。财税出台促进劳动力就业的系列政策，本意是想通过政策和专项资金补贴的经济杠杆调节作用，拉动就业岗位增加。但在实施过程中，效果并不明显，一是限制的条件过多，对增加就业岗位的拉动作用甚微，在解决的办法上稍显滞后。现行政策对下岗人员的定义外延偏窄，仅限于国有、大集体企业下岗人员，国有、大集体企业失业人员，国有企业关闭破产转制需要安置的人员和享受低保且失业一年以上的其它城镇失业人员。二是新办企业前三年免征企业所得税，效果并不明显。实际上，新办企业头三年很难实现盈利，所以不如调整为，前三年只要安置失业人员就按人头直接予以资金补贴。

    3.促进劳动力就业的容量不够大。主要是劳动密集型产业与现代服务业总量少，规模小，发展尚有空间。如各区近年来争相发展都市型工业，但发展并不平衡，有的都市工业园区名不符实，能够大量吸纳劳动力就业的制造类实体较少，而商贸类、服务类企业占较大比例，相对而言，吸纳劳动力的容量却不够大。这一状况可通过推动经济结构及财税产业政策的调整而得到改善。

    4.促进劳动力就业政策的侧重点与导向性不明朗。现行的促进劳动力就业的财税政策，比较偏重于诸如购买岗位等直接由财政出资形式，而对企业吸纳劳动力和失业人员自主创业方面的财税政策，不是政策力度略嫌不足，就是贯彻不到位，总的来看，似有顾此失彼之意。原因在于劳动部门发放的《再就业优惠证》难以规范，工商部门在核发营业执照过程中，对“个体经营”界定不明确、不严格，再加上部门之间缺乏信息交流和协作，增加了税务机关执行政策的难度

    三、进一步完善支持就业财税政策的建议

    据专家分析，由于我国目前仍处于社会转型时期，就业难问题将持续存在，加上劳动力结构问题，势必导致在某个时期(比如上海世博会召开的2010年)就业结构性矛盾凸现。就上海而言，外来人口增加和劳动适龄人口规模扩大均导致就业岗位竞争激烈，加之企事业单位改革造成的人员分流和农村剩余劳动力的转移规模也在不断放大，就业形势仍很严峻。与此同时，从发展角度看，贸易、金融、法律、审计等方面的高级专业人才又相对短缺，需要大量引进和培育。因此，政府在促进就业问题上依然责任重大。落实到财税政策上，应重点采取以下几个方面措施：

    1.加大投入力度，保障就业项目的开发和运作。据初步测算，随着促进就业的各项措施的深度开发，政府财政用于就业项目的支出将逐年递增。因此，在资金筹措的方式上，可扩大视野，突破预算内的局限，引入综合预算的理念，利用政府管理的预算外资金，统筹调度，扩大促进就业资金的来源，以支撑开发更多就业岗位的资金需求。

    2.建立协同理财机制，规范资金运作。针对目前就业项目资金来源多元化，由市级、区级、条与块资金共同筹措和匹配，资金管理涉及的部门较多，因此有必要建立健全财政统一管理与职能部门协同理财的机制。要制定统一的管理办法，界定各部门职责，明确资金支出标准，严格财务核算。财政部门作为政府资金管理的职能部门，要切实担负起管理职责，将来源不同的项目资金，整合起来，纳入集中管理的渠道，规范资金支出行为。政府相关部门也要协同财政部门管好项目资金，增强依法理财、依法用财的法制观念，严格遵守统一的管理办法，努力实现项目资金使用效益最大化的目标。

    3.加大优惠政策的宣传力度。劳动力就业问题涉及千家万户，是全社会的问题。所以，凡与劳动力就业工作相关的部门，都要积极配合劳动部门，做好现行促进就业财税优惠政策的宣传、辅导、推介工作，并认真的，不折不扣地贯彻实施优惠政策中有相关条款，将这项工作视为本部门的中心工作之一，形成一个共同促进劳动力就业的良好氛围。

    4.注重就业岗位开发的区域化、特色化。要加大对岗位开发差别化、个性化的研究。岗位开发要与区县的产业结构、社会发展、岗位需求、劳动力结构等实际情况结合起来，通过调研，摸清本地区就业困难人员的结构情况和本地区的岗位需求，针对第一手资料，开发出“供需匹配”的就业项目，尽可能安排就业特困和就业困难人员重新走上工作岗位，将失业人数控制在预期目标之内。

    5.鼓励参与职业技能培训，增加培训的财政投入。一是财政税务机关应该在提高劳动力就业技能素质方面发挥作用，如采取对培训支出的税收实施减免优惠，鼓励企业和个人对人力资源投资的选择，对提供就业培训的机构给予减免所得税等措施。二是通过政府购买形式，增加对就业政策技能素质培训的投入。三是针对目前结构性失业的现状，加大对就业指导工作的人、财、物投入，加强对下岗失业职工培训方向和就业方向的职业指导等等。