湖南大学/江杰 李志慧

    内容提要：本文通过对湖南省地方财政自给能力差异的分析和对其地区间转移支付均等化效应的实证检验，初步探询了湖南省地区间转移支付的均等化程度。通过实证分析认为，湖南省地区间转移支付均等化程度虽有逐步提高的趋势，但其转移支付制度仍需要不断完善。未来湖南省地方转移支付制度的进一步完善，最根本的是发展地方经济，增加可用财力，在此基础上，对各种转移支付形式进行重新整合。

    关键词：转移支付  自给能力  均等化 

    公共服务均等化是指在市场经济条件下，不同地区的居民能享受到大体相同的公共服务。1994年我国实行分税制改革以来，我国中央与省级之间的转移支付制度已经逐步完善，转移支付的标准、规模与形式逐步科学化与合理化。而从全国来看，省以下地方转移支付制度的建设普遍滞后。本文通过对湖南省1999年—2004年地区间财政自给能力差异的分析及其转移支付均等化程度的检验，来探询其规范程度。

    一、湖南省地区间财政自给能力差异分析

    湖南省属于中部省份，各地区经济发展差距很大，其着力打造的长株潭三角地带经济比较发达，而一些边远地区和少数民族自治地区如张家界、自治州等则相对落后。所以，选取它作为研究对象应该具有一定的典型意义。近年来湖南省行政区划比较稳定，本文各项统计指标采用将湖南分为长沙、株洲、湘潭、衡阳、邵阳、岳阳、常德、张家界、益阳、永州、郴州、娄底、怀化、自治州14个地区的提法。地方财政能力是其提供公共服务的保证，正是因为地方财政能力参差不齐，所以才需要中央和省对落后地区进行补助，因此，本文先对湖南各地区财政自给能力进行分析。 

表1   湖南各地区1999年—2004年地方财政(预算内)自给系数表

资料来源：根据中国经济信息网以及湖南统计信息网相关数据计算。

注：地方财政(预算内)自给系数=地方预算内财政收入/地方预算内财政支出 

    表1给出了湖南省1999年—2004年各地区(自治州除外)的财政自给系数。从表中可以看出，从1999年到2004年，湖南各地区总的趋势是自给能力逐年下降。1999年财政自给系数最高的长沙，达到1.05，而2003年则降为0.802，降幅达到差不多30%。1999年排名最末的益阳也不例外，从0.409降到0.314。这说明，由于财政分配体制的改革，各地区财政越来越依赖中央和省的转移支付。同时，从表中可以看出，各地区财政自给能力差距较大，各年份财政自给能力最强与最弱的地区比较，差距最大的2001年相差0.683，最小的2002年也达到0.347。以长沙为首的长株潭三角地区，其财政自给能力明显较强，自给系数几乎都在0.5以上，1999年三地财政自给系数平均更是达到0.904。而1999年财政自给系数排名靠后的怀化、邵阳、永州等地，其历年财政自给系数几乎都低于0.5，2003年三地更是平均只有0.36，远远低于排名前三的长株潭三地。这种情况表明，湖南省需要一个高效运行的省以下地方转移支付制度，也从侧面证明了均等化转移支付的必要性与重要性。地区财力普遍不足的现状也说明，各地区经济必须得到更快的发展，才能保障转移支付制度的有效运行。 

表2   湖南省各地区1999年—2004年从上级获得的人均补助额

                                                               单位：元/人

资料来源：根据中国经济信息网以及湖南统计信息网相关数据计算。 

    对比表2中各地各年从上级政府所得的人均补助额，1999年，人均补助排名后5位的地区，只有长沙、株洲、湘潭三地的财政自给能力位居全省前三，衡阳位居中游，但倒数第五的娄底，其财政自给能力则位居倒数第三。同时，从1999年财政自给能力排名后5的几个地区的情况来看，自治州、怀化、张家界都获得了相对较多的人均补助，但是，倒数第2的邵阳却只获得了人均90.34元的补助额，甚至比财政自给能力排名第4的岳阳人均还要低近8元钱。这说明，湖南省地方转移支付制度虽然从总体上运行较为成功，但是也存在地方财政自给能力与中央、省对地方转移支付错位的情况。从2004年的数据分析，这种错位的情况就更加明显。2004年获得人均补助最多的前7个地区中，只有自治州、张家界、怀化三个地区财政自给能力排名靠后，而株洲、湘潭、长沙三个财政自给能力最强的地区，获得的人均补助分别排在第三、第六、第七位。这种错位情况表明，湖南省地方转移支付制度离平衡地区财力差异这一均等化目标还存在一定距离，未能实现公平原则，完善省以下地方均等化转移支付制度已成当务之急。

表3   湖南省各地区1999年—2004年地方预算内财政收入与从上级获得的转移支付额

                                      单位：亿元

资料来源：根据中国经济信息网和湖南统计信息网数据整理；

注：2003年数据为地方一般预算收入，与前几年数据有一定差别，但其误差不足以影响最后结论。

    二、湖南省地区间转移支付均等化效应的实证检验

    以上分析表明，近年来湖南省地方转移支付制度虽然存在某些不尽如人意之处，但总体上还是注意了对地区财力差异的弥补，一定程度上实现了各地区间财力的均等化。然而，其均等化程度如何，并未得到检验，所以，有必要通过几个具体的量化指标对其进行检验。在对湖南省地方转移支付的均等化效应进行检验之前，首先明确本文的“地区间转移支付”的概念。本文所指的“地区间转移支付”是指中央和省对各地区转移支付额减去各地区上解中央和省相关支出之后的净额，即净转移支付。而考察净转移支付的绝对额对研究其存在的问题的意义不大，所以，本文着重考察的是各地区人均净转移支付。

    湖南省各年度在转移支付前的财力差异明显较大，但是经过转移支付后，各地区的财力均等化程度有了显著的提升。这种波动与可能的数据误差有一定关系，但更多地反映了湖南省地区间财力的转移支付还缺乏规范性，各地区获取转移支付资金时仍然存在人为的因素。湖南地区间转移支付体系考虑并区分了各地区的经济发展程度，并对经济相对落后的湘西、邵阳等地区实施了倾斜的转移支付政策(表2的数据表明，邵阳、怀化、湘西等落后地区历年来都是接受转移支付较多的地区)，但与此同时，长沙、株洲、湘潭等经济较发达地区也接受了较多的转移支付，这似乎有强调地方既得利益的痕迹，它与我国现行转移支付中以税收返还为主的资金构成结构不无关系。可以说，湖南省地区间转移支付体系在整体上运行比较成功，但在规范性和科学性方面还有待提高。

    三、结论与建议

    通过对湖南省各地区1999年—2004年财政自给能力与各地获得人均补助额的对比分析和对湖南省地区间财政转移支付的均等化效应的实证检验，我们可以知道，湖南实施转移支付制度几年来，通过不断的改进和完善，财政转移支付制度体系已基本建立，财政转移支付资金达到一定的规模，转移支付制度也日趋规范、科学，对于逐步缩小地区财力差距，重点缓解部分特困县的财政困难，理顺湖南省本级与地方市县的财政分配关系，起到了积极的作用，同时，其存在的问题也不容忽视。据此，我们提出以下建议：

    1．地方均等化转移支付制度的规范，最根本的途径是发展地方经济。湖南省是中部农业大省，就业人口从事农业生产的占52.7%，而目前的农业产值在国内生产总值中的比重约20.6%，广大农村经济极不发达，这对湖南财政收入增长的影响相当大。而相关数据表明，分税制改革以来，湖南历年从中央获得的人均补助额都低于全国平均值，2001年湖南获得的人均补助为391.46元，全国排名倒数第8，整个1995年—2001年，湖南所获补助总额为1031.98亿元，人均为315.21元，与同期的全国平均数405.10元相比，二者相差近90元。这种状况使省级财政面临越来越大的压力，进而影响到对下级财政转移支付的规范，使规范化的地方支付制度缺乏应有的物质基础。因此，省以下地方转移支付的规范，最根本的还是要发展经济，充实省、市级政府财力，以免“巧妇难为无米之炊”。

    2．地方转移支付制度的逐步完善，需要走法制化的道路。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方式、监督内容，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运行的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行得到实际效果。湖南省各地区历年财政自给能力与其所获补助的错位，各年变异系数在相关年份的波动，都表明其财政转移支付制度在规范性方面的欠缺。鉴于我国目前还没有一部专门的转移支付法，我们认为，可以在不违背中央相关精神的情况下，根据本省实际建立一部适用于全省的地方性转移支付法规，对其加以规范。

    3．规范化的地方均等化转移支付制度，需要对现阶段的多种转移支付形式重新整合。我国目前的转移支付形式繁多，不利于其均等化目标的实现，因此，必须对现阶段的多种转移支付形式予以重新整合。首先，引入横向转移支付机制。一个完整的转移支付制度应该包括纵向的和横向的均等化，失去其中任何一个组成部分，都将使转移支付制度无法达到完善与健全。对于像湖南这样的省级自用财力不足的中西部省份来说，横向转移支付机制的存在对于缓解省级财政压力，缩减地区间财力差异有着特殊的意义。因此，本文建议，引入地区间横向转移支付代替老体制上解或补助。其次，由于税收返还是为人诟病最多的一种转移支付形式，虽然由于会损害到地方利益而在短期内无法彻底取消，但可以按新方法进行再分配。笔者认为，可以按各地区居民人数由省级财政来统筹分配，从而改变以往有利于富裕地区的局面。第三，降低专项转移支付的比重，增加具有明显均等化效应的一般转移支付力度。现行转移支付中用于缩减地区经济发展差距的一般转移支付资金数额偏小，专项补助的数额又过大，不利于转移支付均等化目标的实现。2003年，湖南各地区从上级获得的补助中，一般补助只有13.78亿元，仅占全部补助额的9.9%，而同期专项补助则达到62.95亿元。大约是一般补助的5倍。由此可见，要想实现转移支付的进一步均等化，必须调整二者的比重。

    4．地方一般性转移支付需要一个科学的转移支付公式。按照“因素法”构建一般转移支付公式，这是我国财政理论界的共识。但是，即使转移支付有了明确公式，如果设计不恰当，也会在相当程度上扭曲地方政府的税收或支出行为。如果按公式来计算，地方税收越低，得到的转移支付越多，则地方政府会利用上级政府的信息不完全，隐瞒自己的偏好，出现减少或暗报税收以及过度支付行为。所以，在测算转移支付额度时应尽量考虑地方政府不能直接控制的变量，而尽可能少的与地方政府直接控制的变量相联系，以便使地方政府显示出它的真实偏好。理论研究表明，地方政府一般转移支付公式的关键是标准收入和标准支出的测算。马骏在《论转移支付》中，用社会商品零售总额和工业企业的税前利润来测算地方财政标准收入，本文认为，鉴于湖南省对非税收入的规范化管理，我们可以把它增加进来，共同作为测算地方财政能力的三大因素；而各地的支出需求则可分为九大类：教育，卫生，公检法，社会福利，城镇基础设施建设与维护，行政管理，处理突发事件支出，“支农”支出和其他服务。

参考文献：

[1]马骏：《论转移支付》[M].中国财政经济出版社，1998.

[2]张雪平：“地方财政自给能力与中央对地方转移支付的实证分析”[J].《财经论丛》，2004.3.

[3]张岚：“完善地方转移支付制度的思考”[J].《财会研究》,2004.8.