(1.江西财经职业学院南昌校区，331700；2.南昌市财政局，330000)

    作为最基层的财政机构，县乡财政能否正常运行，关系到基层政权能否正常运转和农村社会的稳定，关系到全面建设小康社会目标的实现。为了深入了解南昌市县乡财政运行状况，发现运行过程中存在的问题，探寻解决问题的方法和途径，我们对南昌市四县及所属乡镇财政的运行状况进行了调查。

    一、县乡财政运行状况及存在的问题

    自改革开放以来，特别是1994年实行分税制财政体制之后,南昌市四县及其所属的66个乡镇，财政收入规模不断扩大，财政收支管理日趋规范，财政实力不断增强，有力地保证了基层政权职能的有效发挥，促进了县乡国民经济和各项社会事业的发展。

表1：1994年-2003年南昌市四县财政收入及财力增长情况表

                                                                     单位：万元

注：表中“人均财力”为财政供养人口人均财力。

    但由于多年积累的体制性、政策性因素的制约，南昌市县乡财政正常运行的难度越来越大，存在的问题和矛盾日趋突出。主要表现在：

    (一)经济发展后劲不足，财政收入增幅逐年降低

    经济决定财政，经济发展的速度和运行质量决定财政的运行状况。受地域、市场、管理等条件的限制，目前南昌市四个农业县的经济结构不够合理，经济发展速度较慢，经济运行质量较低，原有财源日渐萎缩，后续财源成长缓慢。2003年南昌市GDP增长15.5%，四县平均增长只有10.7%，其中：南昌县下降0.4%(区划调整所致)，新建县增长30.5%，进贤县增长14.6%，安义县增长11.6%。在GDP增长缓慢的同时，经济运行质量也较低，体现在财政收入方面，四县工商各税收入占GDP的比重平均只有3.7%。受经济运行质量影响，财政收入年增长幅度不稳定并呈现逐年下降的趋势，四县财政总收入占南昌市财政总收入的比重也在逐年下降。1996年-2003年，四县财政总收入占南昌市财政总收入的比重从16.4%下降到11.1%,下降了5.3个百分点。

    (二)县乡之间发展不平衡

    由于地域和经济发展基础不同，县与县之间以及乡与乡(镇)之间不平衡状况更明显。1994年-2003年，县与县之间地方财政收入年均增幅相差较大，南昌县为11.8%，新建县为16.3%，进贤县为11.9%，安义县为15.9%，增幅相差近5个百分点。在县内各乡镇之间，不平衡状况更明显。部分经济发达的乡镇，每年财政收入的增长都在15%以上，财政供养人员人均财力在15000元以上，在满足乡镇正常运转的同时，还可以拿出部分财力安排基础设施建设，发展乡村社会事业。一些地域偏远、经济欠发达的乡镇，财政收入来源匮乏、增长缓慢，财政供养人员人均财力不足8000元，不仅不能满足乡镇正常运转，还时有欠发工资的现象发生。

    (三)“吃饭财政”特征明显，公共产品供给能力有限

    南昌市的四个农业县，就目前的财力而言，是典型的“吃饭财政”，只能勉强保证正常的工资发放，用来提供公共产品与服务的财力非常有限。

表2：2003年南昌市四县财政支出及支出来源结构分析表

       单位：万元、%

注：行政事业性支出包括人员经费(含社会保障经费)、正常办公经费等保运转经费。

    从调查的情况来看，县乡财政都很困难，但乡镇财政的困难要比县级财政大得多。部分乡镇财政已不能称之为传统意义上“吃饭财政”，而是一种运转更为艰难的“讨饭财政”。乡镇政府及其所属单位最低运转经费难以保证，欠发工资问题严重。而且，由于县乡财政信用下降，“讨饭”也越来越困难，乡镇财政实际上已接近崩溃的边缘。

    (四)县乡财政负债问题严重，财政风险不断积累

    财政压力迫使县乡政府大规模举债。截至2003年底,南昌市四个农业县，政府债务总额达56547万元，占四县2003年地方财政收入的103.43%，占可用财力的60.38%。其中乡镇级债务28439万元，占四县政府债务总额的50.3%。四县不但债务总额大，而且还有日益加重的趋势。若不采取切实有效的减债措施，势必引发县乡财政危机。

    二、县乡财政困难成因

    县乡财政的经济基础是农业和农村经济，虽然近年来南昌市的农业产业化有了一定程度的发展，但还是以传统的发展模式为主，产业结构不合理、发展水平及效率低下制约了南昌市农业和农村经济的发展。近几年来，在国民经济保持持续发展和国家财政收入连年快速增长的背景下，县乡财政的困难问题越来越突出，究其原因，是财政体制改革不到位、财政支出刚性增长、国民收入分配格局滞后等体制性、政策性因素综合作用的结果。

    (一)财源基础薄弱，税收收入在地方财政收入中比重偏低

    分税制改革以来，县乡财政收入虽有一定的增长，但由于经济基础薄弱、结构单一以及发展滞后，财政缺乏稳定的收入来源，工商各税收入占地方财政收入的比重呈逐年下降趋势，如南昌县，这一比重由1998年的69.2%下降到2003的62.2%。农业各税收入、行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。这种状况在乡镇更加明显，农业各税收入、行政性收费、罚没收入和其他非税收入占乡镇财政收入的80%以上。

    (二)财政支出刚性增长与可用财力增长不相适应

    20世纪90年代后期开始，调整工资、多项法定增长、专项配套支出以及社会保障支出成为地方财政支出增长的主要原因。

    1.政策性增支过快，人员经费支出大大高于可用财力的增长幅度。县乡政府虽已进行机构改革，但机构仍呈膨胀的态势，财政供养人员过多，大大超出县乡财政的承受能力。1994年-2003年，四县包括所属乡镇共增加财政供养人员11267人，年均增加1126人。按年人均开支1万元计算，每年增加支出1126万元，占四县年均增加可用财力的17%。大幅度调整机关事业单位人员工资增加了地方财政支出，虽然中央为兑现政策，给予了地方一定比例的补助，但地方仍有很大的压力。

    2.保证各项法定支出增长，县乡财政平衡压力增大。近年来，农业、教育、科技、文化等专门法律、法规对其事业支出的增长都有硬性要求。在财政收入增长有限、人员工资性支出高增长的情况下，要保证这些法定支出的增长，势必加大县乡财政平衡压力。为了应付上级部门的检查，县乡编造虚假预算，法定增长有名无实。

    3.要求县乡财政配套的专项支出项目越来越多，县乡财政不堪重负。目前，国家支持地方建设的许多投资项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取越多,配套的资金也越多，县乡财政难以承受。越是困难的县乡，越难保证配套资金，从而争取上级专项资金的难度也越大。

    4.部分县乡政府领导理财思想不够端正，盲目铺摊子上项目，甚至搞“形象工程”、“政绩工程”。近年来，各县区一味追求经济总量的高增长，盲目投资建设，造成巨大的财力浪费，也损耗了经济发展的后劲。加之目前各类开发区建设过多过滥，各地在对开发区优惠政策上的恶性竞争，将“税制”弄得面目全非。由于税收优惠政策的诱惑，大批企业变更注册地或整体迁移入开发区，使大量的税收由县向开发区转移，严重损害了财政体制的严肃性，势必导致县级财政收入状况的进一步恶化。

    (三)收入上移，县乡财政成为层层集中的对象

    在各级政府制定的对下级政府的财政体制中，均存在财力集中问题，这是上级政府宏观调控的需要，但有个适度问题。

    从县级财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，同时中央对“两税”增量部分按1：0.7的比例集中。中央财政对县乡的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。1994年-2003年，四县上划中央“两税”总额15.6亿元，而中央税收返还只有11.6亿元，占上划中央“两税”总额的74.4%。税收返还占上划中央“两税”的比重逐年下降,从1994年的92.3%下降到2003年的58.3%，下降了34个百分点。

    从县级财政与省、市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，对县乡财力再次进行了集中。省与市、县级财政实行“八税共享”，即资源税、土地使用税、印花税、土地增值税、个人所得税、房产税、遗产税及证券交易税等八项地方税收中的40%为省级收入，市级财政分享“八税”的20%，县级财政分享40%。同时省级财政对“两税”增量部分也集中了10%。

    此外,企业所得税收入分享改革、农村税费改革也影响到县乡财政收入。

    县级财政与乡镇财政体制缺乏先进性，收支基数核定不合理，事权与财权相分离。在县对乡镇的财政体制中，虽然各县都与乡镇划分了税种，但财力集中的范围几乎涵盖所有税种，甚至包括上级政府的转移支付资金。上级政府层层集中财力的做法，使税收收入在乡级财政收入中的比重极低，导致乡镇财政成为最弱的环节。特别是农村税费改革后，乡镇可用财力明显减少，使捉襟见肘的乡镇财政更加困难。

    三、解决县乡财政困难的建议

    从本质上看，县乡财政困难有经济发展水平问题；也有财政体制问题，还有上层建筑与经济基础不适应问题。解决县乡财政困难，应多方面多角度进行改革。

    (一)开阔思路，跳出财政找办法

    1.改革行政体制，准确定位职能，撤消乡(镇)政府，设立乡公所。1994年分税制改革初步建立了与社会主义市场经济体制相配套的分税分级财政框架，但仍然存在一些问题，离“一级政权、一级事权、一级财权、—级税基、一级预算、一级产权，一级举债权”的分税分级财政体制有一定差距。在县乡财政运行中出现的财力被集中、支出刚性增长、债务问题严重等财政困难现象根源在于多设了乡(镇)一级政府。目前我国大部分乡镇的经济基础是农业经济，这样的经济基础很难支撑一级政府的运转。按公共管理理论，政府的主要职能在于提供公共产品，如基础教育、卫生防疫、国防，公共安全、环境保护等，由于经济落后，税源贫乏，乡一级财政收入无法满足政府履行职能的财力需要。为支持政府运转，各种形式的债务必然增长。乡作为一级政府，有着全面履行政权职能的冲动，对机构膨胀、人员增长缺乏内在约束力，这样，超出财力支持能力的支出刚性增长也就成为一种常态。撤消乡一级政府，使之成为县级政府的派出机构，可以从根本上解决乡级政府长期存在的机构扩充、人员增长的积弊。同时，政权职能的上划可以减少与之适应的支出。

    2.发展经济，加强财源建设。一是以农村中心镇村建设为依托，走中国特色城镇化道路。财源建设的关键在于发展生产和流通。传统的生产和流通无法形成规模，大力发展农村中心镇村建设，为农村经济发展提供一个平台，是繁荣农村经济、加强县乡财源建设的一个重要举措。二是突出地方优势，因地制宜，优化产业结构，培植新的财源增长点。南昌市四县应通过实行区域化布局、专业化生产、集约化经营来突出地方优势，扶持发展高效农业，以科技含量较高的产品为先导，优化传统产业结构，改变传统产业产品单一、附加值低的状况。三是加快农业产业化发展，推进农业现代化。南昌市四县应大力扶持农业龙头企业，以龙头企业为载体，推动农业产业化经营，在农业产业化、现代化基础上使传统农业成为创税农业。四是发展各类农村专业合作经济组织和中介组织，提高农民进入市场的组织化程度。县乡经济发展的主体是一家一户的分散农民，面对市场，他们在信息、技术、管理、资金等方面处于弱势，不提高农民的组织化程度，将制约农村经济的发展。

    (二)完善财政体制，强化支出管理

    1.理顺各级财政收入与分配关系，调整县乡财政体制，改变省市集中过多的状况，增强县级财政实力。为改变四县目前的财政困难，理顺各级财政收入与分配关系，应重新界定事权和财权。一是按照“少取多予”的原则，适当调整市对县财政体制；二是加大对县乡转移支付力度，促进县乡经济和各项社会事业发展；三是建立县乡财政收入增长激励机制，调动县乡政府理财的积极性。

    2.加强支出管理，坚持制度创新，提高财政支出效益。一是实行部门预算，编制综合财政计划。由于还没有真正做到一个部门，一本预算，有些部门多头要钱，创收资金没有统一纳入预算，加重了财政的供给负担。为缓解财政困难，应完善、细化部门预算，编制综合财政计划，提高一些单位的资金自给率。二是实行规范的国库集中支付制。分散开户必然导致财政资金分散，使财政的宏观资金调配力量不足。建议四县财政实行规范的国库集中支付制度，树立大财政观念，减少资金周转环节,这样有利于减少资金占用和加强资金使用的监督。三是进一步完善政府采购。

    3.优化财政支出结构。县乡财政支出应退出竞争性领域，将有限的财力投入到公共产品的供给中去。但是，财政应充分发挥其对经济的引导，通过各种手段起到激活经济、优化结构的催化剂作用。