廊坊市财政局
我国从1998年开始将公共财政作为财政体制改革的目标，几年来适时推出了一系列改革举措，收到了明显的成效。由于实践和理论的原因，当前关于公共财政仍存在一些不同认识。本文抛砖引玉，对如何系统全面推进公共财政建设提出自己的观点和建议，希望对工作顺利开展能有所借鉴。
一、如何认识公共财政建设的地位和作用
公共财政作为一种财政运行模式，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排，是特定历史发展阶段对满足社会公共需要的强调。随着改革开放的深入，与我国经济体制逐步转向市场经济及市场作用逐渐增大相适应，在财政管理方面也要进行逐步的调整以保证整个国民经济的协调健康运行。作为财政改革的阶段性标志，经过20年的探索和众多财政改革成果的积淀，1998年我国明确了将公共财政作为财政体制改革的目标，使财政体制改革步入了自觉公共化阶段，公共财政建设的大幕全面拉开。
在党的十七大报告中明确提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这是在新的历史发展阶段对公共财政改革导向的又一次肯定，同时也赋予了公共财政新的内涵和使命，使我国公共财政建设具有了自身独特的背景和目标。立足我国国情和改革发展的新形势，新要求，我们需要从历史的、全局的高度提高对公共财政建设重要性的认识。着眼建设中国特色社会主义的宏伟目标，我们可以将公共财政建设看作我国改革攻坚阶段的重要基础性改革工程，涉及到对财经改革思路的全盘梳理和清晰界定，对政府职能的重新定位和政府与社会民众关系的系统调整，是为未来发展奠基，勾勒未来政府管理框架的基础性制度建设，是经济体制改革和政治体制改革全面深化的重要标志，其成效将直接关系到社会经济的稳定发展和国家的长治久安，关系到科学发展观的落实和和谐社会的构建。
在当前阶段，我国公共财政建设作用可以简单归纳为三个方面：首先，公共财政是为民理财、科学理财的载体。通过落实公共财政的理念和要求，可以推动政府职能转变和工作创新，实现财政管理的科学、规范、高效，夯实建设公共服务型政府的基础。其次，公共财政是科学发展、和谐发展的保障。财政是政治和经济的结合，涉及面广，影响力大，既是社会经济发展矛盾的集中点，也是政府解决社会经济发展矛盾的重要手段和资源。面对当前社会经济发展中的种种矛盾和失衡现象，亟需充分发挥财政的作用，按照“五个统筹”的要求，调控经济协调稳定发展，加快教育、就业、社会保障、收入分配、卫生、住房保障等制度建设，有计划、有步骤地解决涉及群众切身利益的热点难点问题，稳步推进和谐社会建设。再次，公共财政是政治文明建设的重要组成部分。公共财政建设通过调整政府发挥作用的领域和方式，全面规范政府与市场和民众的关系，构建全新的政治管理制度体系，可以推进建设有限责任型政府、服务型政府和法治型政府的进程，全面提高行政管理的民主化、科学化水平。
二、如何认识公共财政建设的进程和性质
改革开放以来，我国财政改革朝着公共化方向先后启动了分税制财政体制改革，税收制度改革和税费制度改革，以编制部门预算、建立国库集中收付制度、实行政府采购制度、推行收支两条线管理办法、修订预算科目为主要内容的预算制度改革，财政支出结构进行了全面调整，财政支出逐步退出竞争性领域，转向社会亟需的公共需要领域，逐步构建各种保障制度，大力加强财政监督机制建设，确保运行规范和资金效益充分发挥。客观地讲，上述改革成效很大，初步解决了政府职能“缺位”、“越位”问题，理顺了政府分配关系；缓解了社会经济发展中的失衡现象，促进了社会经济持续健康发展；搭建了基本的财政管理框架，提高了财政管理的科学化、规范化、程序化水平，使财政管理向着公共化的方向大大迈进了一步，并为下一阶段改革打下了坚实的基础。
在肯定成绩的同时，我们还应该看到，受我国改革的特点和大环境的影响，我国公共财政建设也面临两方面因素的制约：一方面，我国总体生产力水平还比较低，市场经济不够发达和完善，市场在资源配置中的基础性作用难以全面、充分和健康地发挥，行政管理和政府自身建设还有待加强和改善，我国特殊的国情也使我国发展面临一些特殊的艰巨任务。另一方面，我国的经济体制改革，包括财政体制改革很长一段时期是“摸着石头过河”，走的是以解决现实紧迫问题为方向和动力的探索道路，缺乏充分的思想储备和理论论证，缺乏成熟的改革理念和广泛的社会共识，前瞻性和战略性都存在不足。有些改革举措是通过对外国经验做法在我国的“试错”来推进，缺乏立足我国实际的改革创新。独特的历史条件决定了我国公共财政建设的长期性和复杂性，导致我国公共财政建设具有了自身的特色。各地经济社会发展阶段的差异决定了公共需要的内容和层次存在差异，社会经济和谐发展和快速发展又导致公共需要的内容标准需要不断的调整和完善。同时，从建设进程看，在社会主义市场经济没有完善成熟，工业化没有基本实现和政治体制改革取得较大进展的前提下，是没有经济条件和政治条件构建成熟完善的公共财政体系的，这就决定了未来我国的公共财政建设将是一个长期的历史任务。
当前，随着科学发展观和和谐社会发展理念的确立，我国的改革步入了一个新的阶段，即全面的改革攻坚和社会制度系统建设阶段，改革由各部门独立探索推进的改革转变为原则目标明确的系统的制度体系整合创新。同时，从社会现实来看，改革的攻坚期也是社会矛盾的多发和凸现期。也正是因为社会经济发展中各种失衡和矛盾的集中显现和相互作用，才使我们不得不调整改革的理念和进行改革的攻坚，矛盾凸现期也是建设机遇期。在这个特定的历史发展阶段，我国的公共财政建设也就被赋予了特定的内涵和外延，不仅要遵循市场经济和公共财政的一般规律，更要与我国特定时期的国情相适应，在现有条件基础上，为解决现实一系列矛盾和问题而改革和建设，在关注改革建设的科学性的同时，更要关注改革和建设的针对性、实效性和社会的承受能力。
综上所述，如果我们站在全局的、历史性的高度来看待当前的公共财政建设，将其纳入我国推动实现民族复兴的伟大工程中去，在其中找寻其地位、作用和价值，就会更加深刻的理解其重大意义和影响。中国的公共财政建设作为中国特色社会主义基本制度建设的重要基础工程和有机组成部分，必然会随着整体改革建设的深入而深入，不可能脱离社会经济和改革总体进程单兵突进。在肯定建设成绩的同时，我们更应该清醒地认识到公共财政建设在当前时期承担了更为重要的历史使命，步入了新的建设阶段。整体改革在攻坚，公共财政建设也要攻坚。当前的公共财政建设已逐步从财政和政府系统自身的改革建设扩展到整体社会经济的宏观层面，必须直面当前各种社会矛盾。因为涉及面广，责任重大，矛盾复杂，任务艰巨，这也使财政部门推进起来常有力不从心之感。新时期的公共财政建设必须依靠整个政府系统的努力和社会公众的参与支持才能继续深化，真正具有历史意义的公共财政核心制度体系建设可能刚刚开始，在矛盾汇集中开始。
三、公共财政建设包含的内容及相互关系
（一）对两种模糊认识的澄清
由于实践的局限和理论认识上的差异，现实工作中对公共财政建设存在着两种模糊或者说错误的认识。一种认识是把公共财政建设等同于已经推行的各种财政管理改革的汇总，认为公共财政就是为了解决财政管理的混乱和效率问题，人为缩小了公共财政体系的外延，其结论是我国的公共财政框架体系已经基本建立，以后只是修修补补完善提高的问题。另一种认识是认为公共财政是为了解决当前社会经济和财政管理各类问题的一项过渡型改革举措，是与其他部门改革内容等同的上级布置下来的指标任务性改革，在工作中存在着为改革而改革的倾向，与实际工作脱节，没有认识到其社会发展根本制度性意义和深远历史价值。
如果对这两种认识不及时加以澄清和纠正，会对我国公共财政建设的深化产生不利的影响。在改革攻坚阶段，任务紧迫，责任重大，任何轻视和迟疑都可能会对工作造成损失。不管是对公共财政建设内容认识的欠缺还是对地位作用认识的不足，都会体现为工作上的不积极主动，不能全面细致地考虑困难和问题，造成改革机遇的错失和工作上的被动。
（二）对公共财政体系内容的探索
遵循社会经济发展规律，我们应该把公共财政建设作为一个系统工程来看待，用系统的观点来认识公共财政建设，明确系统的结构和要素，了解各要素的功能、地位及相互关系，只有这样才能总揽全局，循序渐进地推进改革，实现财政协调健康运行。
简单来讲，公共财政体系包括制度主体部分和辅助系统。主体部分涵盖三个层面内容，范围从小到大分别为行政管理层面的内容、社会经济层面的内容和政治制度层面的内容。行政管理层面的内容主要是界定管理的程序方法，管理的机制流程等内容，即界定用什么方式进行财政管理的问题，其目标是管理的科学、规范和高效。前一阶段我们公共财政改革主要是这方面的内容，如预算管理改革、财政集中收付制度、政府采购制度和收支两条线等。这部分改革内容主要是由财政部门主导推动的，通过改革理顺了财政与其他部门在财政分配中的权责关系，提高了管理效率。社会经济层面的内容主要是界定公共财政分配内容和分配原则的，也就是理顺财政与社会经济发展的关系，科学界定社会公共需要的具体内容和分配标准。公共性是公共财政的灵魂，满足公共需要是公共财政的出发点。由于社会公共需要是共同的，但又是历史的、特殊的，内容是不断发展变化的，因此不仅要从理论上明确公共需要的原则和特征，更要立足社会经济发展实际从动态上把握公共需要的具体内容和满足的程度、顺序、方式。就我国目前公共财政建设来讲，最重要的是按照科学发展观和构建和谐社会的要求将就业，教育，公共卫生，基本医疗服务和国民健康，社会保障，住房保障，生态环境以及城乡基础设施建设作为公共财政的主要支持领域，从而保证社会经济持续健康发展。具体到财政实际工作中更多地涉及到的是公共收入内容的界定（主体为税费制度改革）和公共支出结构的优化调整，以此保证政府职能作用的充分发挥，塑造新时期政府为民服务的良好形象。政治制度层面的内容主要是按照民主法治的要求建设服务型政府，解决财政分配谁来管理和管理的依据、途径问题。主要包括三方面内容：一是财政分配的决策和监督考核权责配置问题；二是科学完善的国家预算制度建设问题；三是整个国家的财政管理体制构建问题。这三方面内容是国家政治管理基本制度建设的主体，涉及到政府的合法性和政治的稳定性，既是解决当前矛盾的需要，也是未来政治发展的基础，需要付出长期艰苦的努力。
除了上述公共财政建设主体部分三个层次的内容之外，推进公共财政建设还需要完善两方面工作。一是完善技术支持系统，也就是提供现代化的信息处理物质技术条件，主要是电子信息技术，金财工程和财税库行联网就属于该部分内容，以此保证管理和信息处理的科学高效。二是切实提高相关人员的素质，包括思想观念的转变和工作能力的提高，构建与公共财政建设相适应的社会文化和舆论氛围，增强社会的共识和提高建设的积极性，保证各项改革能够顺利推进。
（三）对公共财政体系要素相互关系的梳理
公共财政建设是一项涉及长远的复杂的系统工程，需要付出长期艰巨的努力，克服许多意想不到的困难。为了保证改革建设顺利推进，我们需要全面正确认识我们当前所处的工作阶段和处理好体系内部各个要素之间的相互关系。一是要认识到公共财政就制度建设来讲包含三个层次的内容，三个层次之间互相渗透、互相作用、互相制约，统一于财政工作，都不可或缺，只有处理好关系才能协调推进工作。二是技术支持系统和人员保障系统也是公共财政建设的重要内容，应给予足够的重视，在建设过程中统筹安排，合理衔接，确保建设成效能够充分发挥。三是建设具有阶段性，要求每个阶段都要处理好各个要素之间的关系，保证系统的功能发挥。同时只有主体部门和辅助系统都成熟完善才能真正建成完整的公共财政体系，建设中不能单兵突进，也不能操之过急。四是在建设过程中要充分考虑我国的特殊国情和资源条件，强调实效和创新，不能照搬照抄，也不能为建设而建设，要结合解决社会经济发展中的实际问题逐步推进改革建设的进程。
四、推进公共财政建设须把握好的几个关键内容
基于我国当前社会经济发展的形势和矛盾特点，未来一段时期，公共财政建设势必超越财政内部改革的范畴而成为整个经济和政治体制改革的热点和重头戏，成为下一阶段改革的重要突破点。为了保证公共财政建设顺利推进，收到实效，笔者认为以下几方面内容需要给予足够重视。
（一）从全局高度和历史高度准确定位，全力攻关
基于公共财政的性质和作用，在下一步改革中一定要摆脱公共财政只是财政部门的改革的思维误区，不能就财政论财政，要从社会经济健康发展和社会再生产的高度认识公共财政建设，站在落实科学发展观和推进和谐社会建设的高度研究部署公共财政建设，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，开创改革发展的新局面。
（二）建设中要处理好各种关系，系统规划，协调推进
重点是处理好三方面的关系：一是整合财政管理改革的各项举措，构建完整顺畅的新的财政管理运行体系。二是在下一步改革中处理好财政改革建设与其他部门改革建设内容之间的关系，站在全局的高度统筹规划，科学衔接，形成合力。三是处理好制度建设与社会实践之间的关系，围绕现实矛盾和问题谋划改革和建设举措，依靠实践推动改革的循序渐进。
（三）全面推进科学管理和规范管理
全面总结改革建设的经验做法，对一些过渡性的举措进行规范提高，完善管理运行体系，制定科学的管理标准和流程，采用现代化的信息技术和规范的方式方法进行管理，全面提高管理水平和效率。
（四）大力倡导民主管理和制度规范
切实消除计划经济思维的影响，确立责任政府和民主理财的理念，引入论证和公示等民主管理方式，强化人大的作用，建立完善的国家预算制度和监督考核机制，提高财政管理的透明度和民众的参与度，用制度规范整个财政管理的流程和权责配置，减少人为因素的干扰。
（五）重视市场化管理方式的引入，提高管理效率
公共财政主要目的是在和市场进行合理分工的基础上满足社会公共需要，促进社会经济持续健康发展。在职责明确的前提下，政府和财政部门要解放思想，充分认识市场机制的优势，寻找其与政府发挥作用的结合点，积极引入市场采购、民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、产权交易、内部市场、放松管制等市场化管理方式，创新政府服务模式，降低管理成本，提高公共服务的水平和效率，构建市场经济下政府服务的全新框架模式。