东北财经大学

    据汶川震灾之后一周的初步统计，这次地震致使500多万人无家可归、500多万间房屋倒塌、2000多万间房屋受到破坏，基础设施遭到严重损毁，生产更是陷入了全面停滞的状态。在举国上下不遗余力的进行灾区救援的同时，如何科学有效的进行灾后重建变得日益紧迫起来。

    2008年5月21日召开的国务院常务会议明确，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。地方财政截至5月23日14时投入抗震救灾资金38.03亿元（含使用捐赠收入安排的支出10.9亿元）。灾后重建需要资金，但更需要的是如何用好这笔资金，提高这笔巨额资金的配置效率。

    从经济学的角度来看，地震这种巨大的灾难损失无法由企业和个人自行消化，商业保险对于地震这种概率小而破坏性大的事件也无力承担，民间捐赠财物的投向又缺乏全局性的考虑，而且我国尚未建立起巨灾融资的体系，那么灾后重建作为公益性项目，重建的资金运用必然成为以政府为主导、以财政资金为主体的一项规模浩大的资源配置活动，而想“用好”这一大笔财政资金就必须要遵循效率原则。

我们可以从三个层次对灾后重建的财政资金“效率”进行研究。

    一、市场原则的效率

    市场在资源配置中起基础性的作用，这是我们市场经济体制国家在正常的国民经济运行中所熟知和遵循的。对于地震灾害这样的突发性事件的应对和处理，同样离不开市场的强大力量，同时也要求在这个过程中起主导作用的政府重视市场经济原则，发挥市场机制作用，理顺各方面的责权利关系，积极发挥发动、组织、引导、激励和规范等方面的作用。

    ——要利用好价格机制。灾后的救援和重建急需大批物资及人员供应，是集全国之力的一场大的经济活动。资本的逐利性和救灾的公益性势必会形成一定的矛盾，这就需要财政有效发挥其三大职能，利用价格机制，协调好市场与政府在这场战役中的关系，充分发挥各主体的作用，合力打好这场仗。例如，国家在大量调集救灾物资的同时也制定了一系列稳定物价的政策，这对于打击那些囤积居奇、哄抬物价“发国难财”的不法之徒是可行的。但是对由于短时间内供应运输大批救灾物资，造成生产成本增加等各方面经营困难的企业来说是不符合市场原则、扭曲其市场行为的。如果用一部分财政资金对这些生产企业给予补贴，则可以将此时企业无法通过提高价格消化的生产成本由财政来承担，这样既保证了救灾物资的有效供应，同时也符合企业作为市场独立的经济主体的身份，实现其生产效率，维持其有序经营。

    ——要理清各主体间的关系。以政府与四大银行关系为例，近年来我国国有商业银行股份制改造工作取得了突破性的进展。建行、中行、工行先后成功上市，农行股改也在积极借鉴其他国有商业银行的成功经验，采取大致相同的方式进行。改制的目的就是要使国有银行真正获得市场化竞争所需要的经营自主权，摆脱长期所受的行政干扰，建立起有效的公司治理结构。这就要求国有银行在运行过程中同样要遵循市场原则。地震灾情发生后，各银行业金融机构应充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，在遵循市场原则的前提下，在业务经营允许的范围内实行特殊金融政策，避免再次形成过去那种政企不分、“代政行财”的模式。

    二、转移支付的效率

    这里要讨论的转移支付是指财政资金从政府到个人的无偿转让，这种转让可以通过不同的途径，资金最后的落实也可以有不同的形式，所以其产生的效率也是不尽相同的。灾后重建意味着巨额财政资金的转移支付，财政学原理告诉我们，一般情况下，现金的转移支付要比实物的转移支付产生更大的效应，因为受补者能够有更大的选择权。但在实际操作中，要根据具体情况，选择不同的转移支付途径和形式。

    ——现金与实物的选择。在救灾和重建工作中，政府集中采购和调配了大量的物资，同时也从财政中划拨一部分资金给灾民分发了抚恤金，采取了以实物为主、实物和现金相结合的转移支付方式。可以说，这是灾后重建初期，灾区物资极度匮乏的情况下，采取的最有效途径。但与此同时，我们也看到由于信息不对称所造成的，部分救灾物资过量、部分物资短缺的情形。而且相比起救灾来说，灾后重建的工作量更大、难度更大，需要考虑的目标更加多重、各方的利益关系更加复杂、耗时长、见效慢，这种统一的物资采购供应以及实物转移支付的形式无法适应多方面不同的需要。因此，在之后的重建工作中，要以现金转移支付为主，实物为辅，将财政资金直接划拨到各级财政或受灾群众手中，根据当地当时的具体情况，有针对性的使用财政资金。

    ——重建与迁移的选择。灾后重建中，最重要的一部分是家园的重建。2005年“卡特里娜”飓风袭击新奥尔良后，就有不少经济学家建议把重建的钱发给灾民，而非重建新奥尔良，让灾民自由选择居住的城市或自由支配，理由是新奥尔良是一个一直在衰落的港口城市，所以从经济学的角度来看，花钱重建一个衰落的城市并不是最有效的花钱方式。根据其他国家的经验，居民住宅的重建在震后建设的资金投入中至少要占到50-60%。汶川地震之后，一些村庄所处的自然环境极其恶劣，受灾情况也极其严重，但居住的村民数量极少，如果重建此地的基础设施及房屋，将耗费大量的人力物力。可以考虑类似三峡移民的异地安置方法，将这部分灾民迁移出去，划拨一定的财政资金，由灾民自主选择居住地，或由政府在其选择的居住地提供住房。另外一些村庄受地震破坏程度相对较低的，当地居民如果要重建或修补房屋，可以由金融机构对其提供长期、低息的优惠贷款，如果是经济条件困难的灾民，也应由财政提供转移支付资金支持。当然，在重建与迁移的选择中，除了经济因素之外，还要有民族特性、地方习俗、生活习惯等因素的综合考虑。

    三、资金管理的效率

    财政资金的划拨速度、落实情况直接影响到资金的使用效率以及灾后重建的进度。因此，在明确了财政资金的使用标准、使用途径及其形式后，必须对资金进行严格管理，减少中间环节、加快拨款速度，加强监督管理、防止财政资金“跑、冒、滴、漏”的现象发生。

    ——建立财政资金的“绿色通道”。灾后重建是一项时间紧、任务重的重大工程，早一天完成，四川的受灾群众才能早一天恢复正常的生产生活。各级财政部门要认真履行资金划拨下达的各项审批程序和权限，加强对灾后重建财政资金的财务管理，实行专账核算，确保此项财政资金的专款专用。开通财政资金的“绿色通道”，本着“特事特办”的原则，尽量减少中间环节，按照有关规定尽快拨付救灾资金，保障资金拨付的及时、畅通。各级财政部门还要建立快捷有效的信息反馈以及信息整合的“绿色通道”，做好上情下达、下情上报工作。要督促有关部门做好灾情统计上报工作，确保各项基础数据真实完整，为财政资金的筹集、分配、拨付、监管等工作提供可靠的依据。

    ——加强财政资金的监管。2003年云南大姚县地震后，中央下拨救灾资金1.2亿元，其中有4111万元被有关部门挤占、挪用，占中央转移支付资金的34.3%。由于有关部门监督不力，未及时准确掌握地方使用财政资金的信息，对违反资金使用规定的地方政府没有采取及时有效的处罚，导致专项拨款被挪用，严重影响了中央财政转移支付资金的使用效率。因此，必须建立对财政专项转移支付的有效监督机制。对于灾后重建的专项财政拨款，要从重建项目的立项开始审查，并进行跟踪督办，一直到项目验收考核，进行全过程的审计监督。要增强专项拨款的公开性，建立拨付公告制度，提高资金分配的透明度，坚决杜绝资金分配中的“暗箱操作”，防止滞拨滞留、违规分配、弄虚作假、截留克扣、挤占挪用等现象。对挤占、截留、挪用、虚报冒领和贪污浪费等严重违法违规行为，一经查出，要严肃惩办。

参考文献：

〔1〕寇铁军.财政学.中国人民大学出版社，2004年版.

〔2〕刘宇飞.当代西方财政学.北京大学出版社，2003年12月第二版.

〔3〕冯绵起.加强监督管理 提高财政资金使用效率.财政监督，2007年第3期.

〔4〕王学江，周慧敏.万亿转移制度资金如何用好.瞭望，2007年第7期.