昆明市财政局
实行部门预算是财政预算管理改革中最重要的环节之一，也是财政预算管理改革的基础，实现预算管理规范化、法制化、公开化的关键。经过几年的改革历程,全国各地全面推进部门预算管理，初步建立了预算编制、执行、监督相分离、相制约的预算管理新模式，提高了公共资源配置效率和财政资金使用效益。但在改革进程中，囿于各种因素的制约，仍然面临一些难题和瓶颈。本文结合工作实际，对部门预算改革难点以及措施建议做简单的探讨分析。
一、当前推进部门预算改革的难点
由于部门预算改革是对传统预算管理方法的根本变革，触及到既有利益格局和方方面面关系，加之受综合配套改革推进等多种因素的制约，难免会遇到各种各样的阻力，要达到完整、细化、综合、法制的部门预算改革目标，仍需大量细致的清障工作。分析目前部门预算改革面临的问题和难点，主要有以下几个方面：
(一)财政与部门之间的关系尚未完全理顺
1.部门预算是以部门为主的“被动”预算。目前，我国部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况统筹安排，最终汇总编制财政总预算。尽管将具体的预算编制工作下放给部门，一定程度上能发挥部门的专业优势和组织优势，有利于财政部门腾出时间进行宏观管理，但容易导致预算单位受“本位主义”影响，从部门利益出发，难以客观反映自身实际，兼之财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，必然造成以部门意见为转移的被动局面。同时，部门预算编制太分散又太集中，从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算，下级工作人员也编制了预算，但是会不会改动，往往唯领导是瞻。
2.财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能分工的差异，存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确把握部门资金的真实需求，这就产生了道德风险和逆向选择。部门往往会通过夸大预算额度方式来满足自身的需求，财政在了解个中规则的基础上，凭借经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，也会大大高于政府财力可能，财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。
3.预算分配权没有实现统一管理。我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理的，而目前的部门预算是在不改变预算分配权的前提下进行，基本建设支出等资金的分配权和管理权仍在财政部门之外，并没有做到部门预算体制下的统一管理，影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本，直接结果是部门没有一本完整的预算，大量财政资金依然游离于财政监督之外，财政部门难以对部门预算进行有效控制，削弱了预算约束力和预算的宏观调控能力。
(二)科学合理的定额标准体系难以确定
1.部门职能量化的不确定。由于缺乏一个科学的衡量标准，各预算单位履行职责到底需要安排多少经费才算合理科学，实际操作相当困难，目前更多是根据历史经验进行判定，现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，等于是承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
2.财力保障水平的非稳定性。制定定额标准体系，取决于地方的财力保障水平，而财力状况和支出水平随经济发展不断变化，支出水平和保障能力的动态变化，客观上需要定额标准要适时修订，但定额标准涉及面广、构成复杂，牵一发而动全身，需有相对的稳定性，即使修订，也需要一个较长的准备期和论证期，从而容易导致定额标准体系于实际支出水平存在偏差。
3.部门基础数据的不完全。单位国有资产清查和管理工作没能跟上部门预算改革要求，从而在部门预算审核及定额标准制定过程中，因缺乏单位职能设置及人、财、物等基础数据资料，导致对部门支出安排定额标准的设置和项目的取舍上缺乏合理的依据。
(三)切实有效的绩效评价考核机制难以构建
1.思想观念没有彻底转变。在财政资金使用上，“重分配、轻管理”、“重投入、轻效益”的传统观念仍然比较突出，不管是财政部门还是预算单位主要关注资金要投向哪里、怎么投入，对于资金使用要达到的预期目标、实际效果如何，却少有问津。
2.绩效评价指标难以确定。项目支出是部门预算绩效评价的重点，但项目支出种类繁杂，预算额度千差万别，科学全面的评标标准难以确定，加上项目数目众多，要建立标准指标体系工作量特别大，如果都一一实施绩效评价，囿于人力条件制约，几乎是可望不可即。
3.绩效评价实施经费难以保障。任何行为实施都是以一定成本为对价的，开展绩效评价也不例外。实践中，许多项目支出的绩效评价，仅仅依靠财政部门是难以完成的，有的需要权威机构或专家的参与才能实现，如果花费的成本太高，在财力收支供需压力较大的情况下，新增支出无法保证。
(四)合理有序的项目支出预算难以核定
1.部门工作计划滞后。预算管理的实质是支出管理，支出管理的核心是项目支出管理。预算编制是根据国民经济和社会发展规划以及各部门工作计划来确立重点支出方向和范围的，早编制预算就是要求各部门必须提前对本部门工作有前瞻性的安排。可是，这方面的工作比较薄弱，有些部门往往以政府工作计划没出来为理由，不能主动地、前瞻地考虑下一年的重点工作安排，造成预算编制与工作计划的相脱节。
2.年初项目支出落实到位比例低。按照轻重缓急建立项目库，是细化预算编制、推进科学理财的要求。但是，部分部门没有建立项目库，编制预算随意编列项目，造成在预算执行中，项目调整频繁，加上项目准备不充分，很多项目支出预算出现了切块之后，资金找项目甚至资金等项目。
3.项目支出管理难度大。项目支出名目繁多，预算数额庞大、彼此间缺乏可比性，加上可行性研究时间紧，论证不够充分，所以难以做到分轻重缓急排列次序。项目支出的弹性和伸缩性，也为部门提供了一个与财政讨价还价的余地，加上现阶段尚未建立绩效预算机制，财政部门在具体项目支出的额度核定上，缺乏科学的决策依据。如何处理各相关利益主体之间的关系，实现项目支出预算编制的科学有序，成为部门预算改革亟待解决的难题。
(五)严谨规范的预算执行制衡机制难以形成
1.部门预算执行出现“真空期”。我国的预算年度采用历年制，但地方预算草案要待二、三月份及以后举行的人代会审批后才能正式作为法律文件生效。由于这段时间中各级预算执行没有法律依据，致使预算年度的实际执行日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有约两个月时间实际上执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅影响了年度预算执行工作的正常进行，也极大地削弱了部门预算作为法律性文件的严肃性和约束力。
2.部门预算执行难到位。目前，预算单位仍未完全摆脱传统预算观念影响，预算约束意识淡薄，对部门预算编制和执行工作重视不够，预算编制质量不高。部门预算批复后，要求追加或调整预算现象时有发生，影响了预算的严格执行。
3.预算执行进度总体偏慢。一方面是部门喊缺钱，资金没有保障到位，一方面是财政支出进度总是慢条斯理。往往是年初部门把钱要下去，但由于项目支出编制不细不实，有资金却没有相应的项目，加上缺乏科学的论证，钱总是迟迟花不出去，造成财政支出进度总体偏慢，容易导致年底突击花钱，财政资金效益难以充分发挥，显然与预算的效益原则相背离。
4.预算管理尚未找到最佳平衡点。部门预算管理实践昭示了一点，就是必须妥善处理好原则性和灵活性的关系，如果单方面强调预算执行的规范性，要求所有的预算调整和追加均须经过法定程序审定，势必造成大量低效的劳动，乃至影响预算单位工作的如期开展；如果赋予预算单位支出项目自行调剂权，又容易出现随意调整进而带来预算失控的后果。如何既强化预算管理的规范性，又保持一定的灵活性，还需要进一步探索。
二、深化部门预算改革的措施建议
部门预算改革是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、任务繁重的系统工程。部门预算编制中出现的难点和问题，一类属于长期矛盾累积经改革牵引而爆发，可以归结为体制性原因；一类是改革过程中新出现的问题，只有通过进一步深化改革才能加以解决。
(一)理顺财政与部门之间的管理关系
1.妥善处理好财政与部门间的集权和分权关系。“一级事权一级财权，财权与事权相统一”是处理政府间财政关系的基本原则。但这一原则并不适用于处理部门间的财政关系，对于政府部门之间来说，财权与事权应适当分离，财权基本应集中到财政部门手中，在一级政府内部，财权的适当集中不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为可能，而且强化了财政部门对预算收支活动的监督。同时，要完善协同理财机制，考虑建立激励机制，尝试将部分专项资金的分配管理权向部门适度转移，包干使用，超支不补，推进预算编制事前控制的严格性与实施过程管理自由的灵活性有机结合，增强部门参与预算管理的积极性，变独家理财为大家理财，对于提高资金使用效益将大有裨益。
2.财政部门要化被动为主动。要改进预算分配关系，完善预算决策机制，就要主动做好沟通和服务工作，提前就年度财政政策要点、预算安排的结构、财政增长规模等与部门进行沟通，将有关改革措施出台的背景、所要达到的目标交代清楚，使部门在编制预算时事先有所准备，同时在预算编制过程中要提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的公平分配。强化部门在预算编制和预算执行中的责任，要求其应根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算框架，结合单位自身实际情况，对本部门的各项支出进行分类排队，制定滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目，充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用，真正实现自主编制。
3.理顺财政与其他有预算分配权部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门，简单地将分配权收回并不是个好办法。实事求是地说，这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权，而且项目的选择权过分集中于财政部门，客观地说也是不甚妥当。可以考虑将计划、科技等部门作为预算审核的成员单位，相互合作，紧密配合，共同做好预算管理和资金分配工作。
(二)确定科学合理的定额标准体系
1.充分统筹财力可能与行政事业发展。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上。
2.规范公共资源的配备标准。已有的公共资源配备标准要按照实际情况予以修订；对于配备标准没有明确的，如计算机、打印机的配备数量、折旧年限等，要深入调查了解，掌握实际需求，根据财力情况，加快建立制定相应配备标准。
3.加强公用经费实物定额管理。要创新测算方法，运用现代经济理论和标准测算办法，按照平均正常水平确定各项公用经费基准定额，既考虑共性因素，又考虑个性需求，实行分类管理，根据单位的工作职能和规模情况设定职能调整系数、规模调整系数，赋予其权重，计算得到定额综合调整系统，分别按照行政事业单位的日常公用经费的基准定额，通过综合调整系数对各单位的定额标准进行调整，形成公用经费的分类定额标准。同时，可适时根据财力与物价状况进行调整，在测算时应越细越好，在安排下达时，应粗细适度，宜粗不宜细，把支出的自主权留给部门和单位。
(三)提高部门预算编制和执行质量
1.全面提高编制水平。实践证明，编制质量是部门预算的生命线，编制质量的高低直接决定了预算执行水平的好坏。要进一步提高预算编制质量，就要从“全面”和“细化”两个关键点上做文章。一方面，内容要全面。在编制部门预算时，既要编好收入预算，也要编好支出预算。在收入预算上，预算单位的各种收入，包括各种非税收入都要纳入预算；在支出预算上，各单位要认真研究下年度的工作，统筹安排年度计划，提前研究，突出重点，实现部门工作与部门预算的有机结合。另一方面，编制要细化。要努力做到“三个同步细化”，即专项资金和基金项目要同步细化、预算内和预算外要同步细化、项目预算和采购预算同步细化。
2.加强项目支出管理。项目支出作为部门预算的核心，只有紧紧牵住这个预算管理的牛鼻子，才能做到有的放矢。要按照“立项有据、管理有方、审核有序、突出重点”的原则，制定编报项目支出预算的具体操作规程，规范项目支出预算的申报、审核和管理。要完善项目管理办法，建立项目库，细分项目类型，明确重点项目支出和一般性项目支出，建立合理的项目排队规则。在具体安排上，要按照轻重缓急、主次先后的原则统筹调度，分层次优化排序实施推进。具体次序为国家法律、行政法规、部门规章和国家规范性文件规定的项目支出，省市人大地方性法规、省市政府规章、市委市政府规范性文件规定的项目支出，市委、市政府会议纪要规定的项目支出，省财政厅和市财政局、市属部门联合制定文件规定的项目支出，其他事业发展需要安排的项目支出。对于一般性项目则尽量借助于社会中介力量，财政部门主要是制订相关的制度和标准，包括项目支出的立项标准、申报程序、文本格式等，从制度和源头上加以规范。
3.提高部门预算执行质量。部门预算一经批准，即具有法律效力，具有严肃性和约束力，财政部门和预算单位都要不折不扣执行。财政部门对所有财政性资金实行统一管理，坚持“先有预算、后有支出”和“没有预算、没有支出”原则，对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监管。各部门要自觉维护财政预算的严肃性，强化预算约束，严格执行市人代会批准的预算，不得随意调整预算。对于执行中新出现的增支项目，确需调整追加支出预算时，要严格依法办理。
(四)完善绩效评价考核制度
根据构建公共财政体系的总体部署，必须把绩效预算的原理、理念与方法引入到我国的财政支出管理之中，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学规范的预算评价体系。考虑到实施绩效预算和对项目支出全面考评的现实条件尚不具备，应以立足实际为出发点，突出考核重点，注重考核实效。一般项目立足专款专用，重点项目体现综合效益，建立健全专业考评与综合考评相结合、社会效益考评与经济效益考评相统一的绩效评价体系。具体来说，就是要总结已有经验，健全工作制度，界定工作职责，进一步规范财政支出绩效评价的工作规则、工作程序、组织形式和结果应用等，完善指标评价体系和评价标准；要按照循序渐进的原则，以项目绩效评价为着力点，然后向单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价推进，从微观控制着手，逐步实现宏观控制；以财政外部评价为主、财政内部评价为辅，发挥专家和社会中介机构的作用，提高绩效评价工作质量。
(五)构建改革配套措施体系
1.加强基础工作管理。做好基础工作是编好部门预算的前提。要准确界定财政以及各预算单位的职责、职能，全面摸清各行政事业单位的人员数量、资产、车辆和经费家底，建立部门预算基础数据库，动态掌握各行政事业单位机构、人员编制与构成状况，认真测算各预算单位的财务收支状况。
2.推进各项改革协调并进。部门预算、国库集中支付和政府采购制度是现行财政支出管理体制改革的“三架马车”，实行部门预算要解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，实行国库集中收付制度要解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，实行政府采购要解决的是资金使用的公开性和透明性问题。因此，要进一步加强配套联动，共同推进，使之相互促进、相辅相成，推动公共财政支出改革不断深化。
3.加强管理制度体系建设。部门预算改革政策性强，涉及面广，情况复杂，要确保改革的顺利进行并进一步深化，必须要有全面、完整和规范的预算管理制度体系为后盾。在国家层面上，应加快推进政府预算管理立法的修订和完善，为依法理财提供法律法规保障，诸如修订《预算法》，解决制约部门预算改革的体制性、制度性瓶颈障碍，应主要就部门预算的审批时间、收支范围、预算级次等方面进行完善补充，进一步突出预算“主法”的指导作用；在地方层面上，按照系统性、层次性、衔接性、可操作性、配套性的原则，加快建章立制步伐，把改革中行之有效的思想、方法、措施等，用规章制度的形式固定下来，实现财政法律、法规和规范性文件之间相互配套，真正做到有章可循。