赵德如、张健/晋中市财政局

    在常规的财政收支分析中，我们大多是将视角集中在总收入、一般预算收入、政府间转移支付，甚至地方可用财力上。随着农业、教育、科技等三项支出增幅在法律规定上要求高于地方财政经常性收入(以下简称“经常性收入”)增幅后，经常性收入才更多地被我们所关注。但涉猎的范畴只是统一口径，计算几组数字，比较一下增幅之间的起伏变化。而经常性收入究竟从何而来，它与总收入、地方可用财力之间的关系如何，市一级财政部门如何指导本级与县级夯实经常性收入基础，使其成为地方财力的源头活水，成为我们要解决的问题。

    一、子集与交集：经常性收入与财力显性相关

    经常性收入是指国家以社会公共事务管理者身份取得的每个财政年度都能连续不断、稳定征缴的财政收入。

    关于经常性收入范围的界定经历了两个阶段：

    第一阶段：在实施分税制财政体制之初,地方财政经常性收入的范围被界定为税收性收入(不含城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税)、国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、其他一般性收入(不含行政性收费收入、罚没收入、专项收入、海域场地矿区使用费收入及其他一次性收入)、中央财政对地方的税收返还收入。

    第二阶段：2004年，根据国家有关法律规定，各级预算安排的教育、科技、农业支出的增长幅度，应高于财政经常性收入的增长。为了明确经常性收入的定义，使“三个高于”落到实处，财政部下达了《关于统一界定地方财政经常性收入口径的意见》，将财政经常性收入明确为：地方一般预算收入(剔除城市维护建设税、罚没收入、专项收入及国有资产经营收益等一次性收入)；中央核定的增值税及消费税税收返还、所得税基数返还及出口退税基数返还；中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入。同时，该意见规定，由于各地“收支两条线”改革进度不一致，行政事业性收费是否纳入地方财政经常性收入范围，请各地财政部门与人大有关部门商定。

    比较第一与第二阶段，国有资产经营收益因其不稳定性，在第二阶段，被排除在经常性收入之外。同时，各地也按照惯例，将行政事业性收费排除在外，这与第一阶段相关内容吻合。基于以上政策规定与实际，经常性收入的计算公式如下：经常性收入＝一般预算收入-城建税-罚没收入-专项收入-经营收益-行政性收入+税收返还+所得税返还。之所以一般预算收入中要剔除以上各项内容，我们认为，主要原因是行政性收入补偿性质明显、罚没收入零星分散、国有资产经营收益不够稳定、专项收入则单独征收并用于专门用途。另外，税收中城市维护建设税和耕地占用税则因专属性质明显，所以也排除在外。

    明确了经常性收入的内涵与外延，我们再来审视它和可用财力之间的关系。被大家所熟知，并且加以广泛应用的地方财力计算公式：地方可用财力＝某地地方财政收入+某地税收返还补助收入+某地定额补助收入+某地年终结算补助收入-某地专项上解，我们可以看出，地方可用财力是在一般预算收入的基础上加了与上下级的往来，其中包括了专款、转移支付、税收返还等项内容。与经常性收入的计算公式比较，经常性收入剔除了一般预算收入中不稳定的组成部分，而剔除掉以上不稳定部分后，可以说一般预算收入中只剩下了税收，同时不含城市维护建设税和耕地占用税，另外加入了与税收衍生而来的税收返还共同组成。因此，经常性收入并不独立于地方可用财力，它是地方可用财力的一个子集。

    如果按来源的不同，政府可用财力可以分为内生和外生财力两类。所谓内生财力是本级政府通过对自身财政资源的劳动而获得的可以自主支配和使用的财力；外生财力则是指本级政府以外其他利益主体的财力给予。分析经常性收入的组成部分，我们不难看出，经常性收入并不完全是内生财力，也与外生财力有着联系，经常性收入是内生和外生财力的交集。

    通过对经常性收入与财力关系的辩证研究，我们可以发现，经常性收入与可用财力存在以下几方面显性相关：一是经常性收入是财力的子集，作为财力的一个组成部分而独立存在；二是经常性收入是财力中最稳定、最直接、最具递延性的成份，是财力中的中坚力量；三是相对于上下级的往来收入，经常性收入更具活力，更可靠，更可依赖。

    二、发展与制衡：晋中经常性收入的变化趋势

    2006年，晋中市经常性收入规模207578万元，较2005年增收26517万元，增幅14.65%。高于全市这一平均增幅的有开发区24.40%、市级20.17%、寿阳19.57%、和顺17.68%、榆次17.61%、昔阳17.48%、左权17.14%和太谷16.12%。低于全市平均水平的为灵石13.88%、榆社11.99%、平遥11.96%、介休8.72%和祁县-0.56%。低于全市平均增幅的县(区、市)原因无外乎几点：一是以祁县和榆社为代表，总收入增幅、一般预算收入增幅、财力增幅三项指标均低于全市平均水平，受此影响，经常性收入出现负增长；二是以平遥为代表，尽管总收入增幅、一般预算收入增幅、财力增幅三项指标均高于全市平均水平，但由于组成部分中收入质量不高，其中：行政性收费收入增长54.79%、罚没收入增长44.13%、专项收入2635.24%、以上三项共计同比增长443.87%，成为拉动一般预算收入、总收入，乃至财力增长的重要因素，而在计算经常性收入的过程中被剔除，形不成增长动力，故经常性收入也低于全市平均水平；三是以灵石、介休为代表的，收入总量规模居全市前列，总收入、一般预算收入和财力增幅三项指标中，仅有一项略高，另两项指标大大低于全市平均水平。

    对于如何分析近两年全市分县经常性收入，我们拟采取统计描述的形式，加以概括总述。具体而言，就是对包括市本级在内的13个单位近两年的经常性收入用统计的描述方式进行立体的分析综述，由于个体差异，不做深入的个性剖析，仅在宏观层面加以度量。

表1：晋中市2005年－2006年经常性收入统计描述表

    通过对全市13个单位经常性收入的统计描述，我们可以得出以下几点结论：①从13个单位经常性收入的算术平均数看，14.65%的增幅尽管低于19.45%的财政总收入增幅，但亦保持了两位数的增长，同时中位数14.21个百分点的增长、最小与最大值档次水平的提高也印证了全市经常性收入增长的强劲；②13个单位经常性收入的标准差2006年达到15.54%，作为反映均值间的离散程度的参考值，继续呈扩大势头；③从峰值，即13个单位经常性收入的分布与标准正态分布的平坦度看，尽管两年间，该值均为负值。即两年全市13个单位经常性收入的分布均相对平坦。但2006年仍较2005年呈相对陡峭趋势；④从偏度，次数分布的非对称程度看，两年均呈正向偏态，即众数的数值较小，算术平均数与众数之差为正值，2006年正向偏态有进一步趋强的态势；⑤从全距，即13个单位中，经常性收入最高与最低的差值看，2006年这一差距进一步拉大，上升了16.52个百分点，较上年水平又拉开了4257万元。

    通过粗线条的近两年经常性收入结构成份比较，我们不难看出：税收收入在经常性收入中的比重呈提升态势，上升3.47个百分点；两项税收返还下降趋势明显，增值税及消费税税收返还降2.01个百分点，所得税基数返还降1.46个百分点。结构印证着趋向：2006年经常性收入增幅14.00%，其中，税收收入增幅19.85%、增值税及消费税税收返还增幅2.89%、所得税基数返还增幅为零，正是增速的不同决定了占比的变动。

    利用2005年和2006年全市及各县(区、市)财政总收入、财力(一般预算财力，且不含两权)、一般预算收入、经常性收入等四项指标完成情况，绝对值因各县(区、市)经济水平、财源储备、征管努力程度不同，横向比较无意义，故我们试计算出以上四项指标的增幅情况，以期契合指标间相互关联情况。

    晋中市县级财政可用财力的增长，主要依靠地方税收和上级补助的增加：2006年全市一般预算财力(不含两权，下同)增长30.58%，增收12.12亿元，其中增量中仅有38.93%来自于一般预算收入，其余61.07%基本上集中在上级补助方面；上级补助增加由于伴随着专款增加而使县级可用财力增加的比例降低；而上划中央两税由于中央实行环比增量返还，省和市实行财力集中政策、以及市对上划中央两税下降县实行扣减基数政策，使得全市县级从上划两税增量中得到的财力十分有限；非税收入由于绝大部分属于专款专用的返还性收入，因而能形成可用财力的比例也较小。因此，要使各县充分掌握对财力自我支配的主动权，就必须换个角度，从如何增加经常性收入的角度思考问题。

    因为从横向比较看，市级财力占全市总财力的比重年度之间基本持平，县区级逐年有所增长。县级财力比重增加除了财源建设取得成效外，中央和省的一般转移支付、增发工资和各项专项转移支付补助等也在一定程度上增加了市县两级财力。然而换个角度看，近年来出现了财力增长同财政收入增长不同步，地方可用财力的相对下降，财政自给能力明显下降等现象。晋中市2006年财政总收入同比上年增收102127万元，增幅19.45%，一般预算收入同比上年增收47176万元，增幅24.60%，财力增加121179万元，增幅30.58%，财力的增长水平超总收入和一般预算收入，这一方面说明上划省的两权收入，省通过专款形式返还了部分，使得专款水平高出总收入的增幅，进而拉动了财力的不可同比水平；另一方面，如果再对应起一般预算收入中的有关数字，我们可以看出，晋中市财政的自给能力呈下降趋势：2005年一般预算收入占财力的比重为48.38%，2006年下降2.21个百分点，降至46.17%。

    另外，近年来，为了保证社会的稳定和发展，保证各级政权基本的开支需求，市县两级政府努力挖掘一切可以增收的潜力，也就是说在想尽办法“捞浮财”，但实际上造成财政收入结构发生了扭曲。这种主要依靠与经济关联度不高的收入项目，如国土收入、行政性收费、罚没收入等带动收入增长的方式，是没有后劲的，2006年全市一般预算收入中，与经济关联度不高的收入项目累计完成91808万元，占一般预算收入的38.42%，较上年36.53%的占比，又提高了1.89个百分点。非税收入大幅增长的负效应一是刺激了财政支出的增长，而又无后续财力保证，更加剧了今后财政收支的矛盾；二是一般预算收入中非税收入所占比重大，表明实质性可用财力相对较少，财政保障能力弱，财政困难程度大；三是形成财政收入主体地位的偏移，减少了政府可支配的财力，影响了国民经济的健康正常运转。因此，被经常性收入概念中剔除掉的与经济关联度不高的收入项目，更符合地方直接可用财力的价值界定与目标把握。

    三、正视与调适：经常性收入增长的必由之路

    1994年分税制财政管理体制改革的基本原则是“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”。一言蔽之，分税制在收入划分上将大税种的小部分和小税种的大部分留给了地方。正是我国各级政府间的财力“倒金字塔”式分布格局，导致中央财力最多、省级次之、地市、县、乡逐级减少。当然，这种财力分配格局有其事权财权相统一的角度考虑，但站在市县一级考虑，因分税制改革，市县财政增量分配份额明显减少，收入增长乏力，收支平衡压力显著增加，部分县基本成为“吃饭财政”，政府经济调控能力低下，无法形成财政收入良性增长的造血机制。

    那么，如何理解分税制带给市县收入的影响？分税制办法规定，中央对地方的返还数是在上年返还基数的基础上再按上划两税增长率乘以0.3的系数递增返还，而不是按上划两税绝对额的比例返还地方，结果造成增量部分中央对地方的返还比例逐年下降，地方财政实力减弱，影响了地方财政职能的发挥。如果上述文字的表述还嫌生涩，我们试用近四年的两税及返还数据加以说明：

表2：2003-2006年晋中市两税及返还情况表

单位：万元

    通过上表，我们可以看出，近四年来，晋中市财政收入及上划中央两税均保持了高增长，但两税返还增量占上划增量的比重却呈直线下降趋势。近年来，地市上划中央两税收入返还增量占上划增量的比重每年以1-1.5个百分点在下降，这表明两税增长速度越快，1：0.3下降的幅度越大，不利于市县组织两税的积极性。与此同时，中央税收返还额占上划中央两税比重已从2003年的29.59%，下降到2006年的14.42%，年均下降5.06个百分点，若将2006年的两税收入按2003年的分配比例计算，2006年，中央多集中财力 40103万元，晋中少得这部分财力相当于全市一年的基本建设开支。中央集中地方财力过多，不利于地方财力的统筹安排，地方财政收支平衡压力增大。

    正是按现行财政管理体制，中央对地方的两税增量返还比例呈逐步递减态势，严重影响了地方财力的增长。同时，这也在一定程度上解释了为什么财政总收入，甚至一般预算收入的增幅均高于经常性收入的增幅的原因。

    正是如此，基层理论界有人认为，在现行体制下，集散有度的原则得不到充分体现，所以提出改革现行“两税”增量返还的计算公式，使地方的税收返还确实能得到“两税”增量的30%等建议。但跳出角色束缚，我们可以发现，市场发育比较成熟，地区间经济发展较为平衡的国家，比重侧重专项转移支付。所以，这样的国家与地区更愿意，也适合通过“先集中再分配”的方式体现中央对地方的宏观调控，集中财力办大事。

    那么，如何通过一定的产业疏导与制度革新，壮大晋中市可用财力，特别是可用财力中最直接、最可靠的经常性收入？我们认为，需要从以下几方面着手解决：

    1.进一步加强财源建设，建立起经常性收入的长效保障机制。2006年，晋中市在“沪洽会”、“港洽会”等几次招商引资会上收获不少，共签订项目175项，总投资852.19亿元，协议引进资金392.92亿元，借贷资金89.33亿元，为历年之最，其中工商业等对税收收入有着突出贡献的项目更是占了大多数。目前各县(区、市)都在抓紧时间促使项目尽早落地生根，同时，我们也要解决好以前年度“双百项目”、“8553工业推进项目”的接力落实问题，使晋中市财政收入既有现实的财源支撑，又有未来的财力接续，真正将晋中市经常性收入增长建立在积极稳妥的基础之上。

    2.现行财政体制下，调整产业结构，加快流通行业改革迫在眉睫。以南方发达地区一般预算收入的组成结构为例，营业税、两个所得税所占的比例达到60%以上，而契税等我们看似零星的税种也有10%左右的贡献，而增值税仅占到30%不足。缘何会出现这样的收入格局？主要是这些地区，一来产业结构以商业批贸为主，所得税征收得心应手；二是高附加值的加工业普遍，加工业相对于晋中市煤焦产业税负明显偏低，偏低的增值税负，使企业有了更多的盈利空间，继而转换为所得税形式的收入，实现了产业结构与税种结构之间的有效转制。而由于晋中市产业结构畸重，造成了收入大头冲外的局面，而对地方可用财力、经常性收入有着突出贡献的流通业却一直没有质的突破，并呈现出逐年占比萎缩态势。所以，尽快扭转晋中市产业结构的失调和产品结构的扭曲，加快生产领域向流通领域的转移刻不容缓。

    3.充分利用省对市县财政体制改革契机，壮大县域经常性收入规模。2007年，省下达了《山西省人民政府关于调整规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知》文件，其中，规定增值税、个人、企业所得税、营业税、资源税五个税种的地方留成部分(五税)分享比例为：省级30%，(原35%)，市级分享15%，县级分享55%(原50%)，另外，城镇土地使用税和耕地占用税全部下放为县级收入。按照省市县新的财政体制，县级将可以从收入分成的变化中得到更多的比例与财力。因此，2007年将是县级经常性收入的一个制度与规模上的分水岭，县级五税起码会实现5%以上的增幅。特别是营业税和资源税县级分成比例提高了5个百分点、两个所得税提高了两个百分点，都为县域产业结构调整带来了大好的制度契机，另外，城镇土地使用税和耕地占用税全部下放，也标志着小税种的征收将有大文章可做。

    4.县域经常性收入建设进程中，要从解决财源结构稳定性入手。目前，各县在财源培植上都出现了另辟新路的迹象，但从经常性收入增量与规模看，经常性收入的增长变化决定了财力分配的变化趋势，也说明晋中市各县的财源结构存在着极大的不稳定性。一些实际财力和人均占有水平都较低的县，却不享受或只能享受极少的转移支付，其中收入努力程度不够是一个重要的方面。今后经常性收入的组织中，各县应使经济发展和财力增长更贴近一些，同时，还应考虑促进资源的合理配置，进而实现产业结构调整目标的最终实现。