江西省财政决策咨询研究中心
为充分发挥行政事业国有资产在政府履行行政职能、发展公益事业和打造政府融资平台中的物质保障作用，推进国有资产有效经营，防止资产闲置和浪费，做到监管有效，防止流失,以实现国有资产优化配置，确保国有资产保值和增值，本文结合江西省省直行政事业单位国有资产运营管理工作实际，创新工作方法，就逐步构建江西省省直行政事业国有资产运营管理新模式进行探讨。
一、行政事业国有资产管理现存问题
行政事业国有资产，是指各级政府历年来陆续以实物划拨和经费投入形成的资产，以及行政事业单位按照国家政策，运用国有资产组织收入形成的资产。分为经营性国有资产和非经营性国有资产。主要表现为土地房产，房产涵盖办公用房、餐饮住宿设施、出租建筑、交通服务、文印服务和物资供应等后勤服务设施和业务用房，其余为公务车辆、设备仪器、办公用具等资产。
目前，江西省已经对省直机关及财政拨款事业单位利用国有资产取得的非税收入进行了财政专户统管、单位自主使用的管理，但行政事业国有资产主要由各使用单位自行管理，相对于企业国有资产，行政事业资产从管理体制、权责划分和法规制度建设等各方面，都显得滞后。
1．资产家底不清。行政事业资产账目与实物不符的问题普遍存在。一是账面数与实物数不符。事实已经形成的固定资产不入账，或不及时入账，形成账外资产。有的资产报损报废，却未及时消账，账面上反映的都是原始购入价值，形成一部分虚有资产；固定资产增不及时入账，减不及时消账。二是账面资产价值与实际价值严重背离。低于现值或高于现值的情况并存。如房屋建筑物，一般都是按竣工决算额入账，如果按现值重估，其价值远大于原值。
2．资源配置不合理。长期以来，省直行政事业国有资产的配置缺乏合理的、有约束力的配置标准，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到资产质量档次，都差别很大，办公用房、专业设备等配置水平相差悬殊。在资产形成过程中，从宏观上没有在总量、标准和需求三个方面进行调控，以致不受标准控制，重钱轻物，重购置轻管理。各部门热衷于争资金争项目，不管是否需求，盲目购建，宏观上难以调控，形成富余闲置和紧缺困难并存的局面。
3．产权管理不到位。国有资产管理的核心是产权管理。按管理职能推断，财政部门应当代表本级政府，行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当作所有权，把国有资产作为自有资产，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。土地、房屋产权证由各使用单位分别持有，国有资产所有者长期空位虚置，导致缺乏有效约束控制力。
4．经营性资产缺乏有效监管。多数行政事业单位都有一部分非经营性资产转为经营性资产：从政策层面上看，各单位在确保本部门行政任务和事业发展需要的前提下，将一部分闲置资产转为经营性资产，即没有明确的鼓励政策，也没有明文规定禁止。客观地讲，各单位利用闲置资产组织创收，在一定程度上弥补了行政经费不足，也改善了职工福利，对于保障机关正常运转和改善职工生活条件，发挥了积极的作用。问题在于非转经缺乏有效的监管，各单位在转变资产用途或立项建设时，未报资产管理部门审批。随意出租、转让、抵押、处置，随意开发建设，擅自以土地作为投资联营、联建，隐形交易，造成了土地资源的浪费、国有资产的流失。特别是以资产收益为主要来源的机关职工福利，各单位差别很大，形成公务员福利待遇不公平。同时，缺乏有效监管的经营活动容易成为部分干部腐败的温床，不利于党风廉政建设。
二、行政事业国有资产管理存在问题的成因分析
1．管理体制不顺。长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺：一是管理机构设置不规范，在宏观管理层面，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门，在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人；二是管理职责不清、职能交叉，财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等；三是“条、块分割”造成管理脱节，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行；四是观念认识上的偏差，长期以来“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。
2．管理机制不健全。缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，也是问题的重要根源之一。一是在资产形成与配置方面：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道多样以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致财产购置方面较为严重的浪费甚至腐败；二是在资产使用方面：由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低；三是在财产处置方面：由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。
3．管理制度不完善。缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践：一是资产会计核算不规范，账簿设置不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重；二是国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了监督，私自低价处置国有资产，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀；三是“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位，在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚置，管理缺位；四是管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管理很不到位，有的由后勤部门管理，有的单位由于领导不重视，基本属于弃管状态；五是管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定造成国有资产流失有罪，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人未受到应有处罚。
三、构建江西省省直行政事业国有资产管理新体制的思路
（一）改革现有行政事业国有资产管理体制
1．构建所有权与使用权相分离的体制。体制问题是行政事业资产管理中各种矛盾和问题产生的主要根源。体制改革的核心内容，就是将行政事业国有资产管理的宏观管理职能赋予财政部门（权利主体），行政事业单位经营性资产赋予管理公司（责任主体）。由一个权利主体和责任主体，代表本级政府统一行使行政事业国有资产所有者管理职能。由省财政厅统一行使行政事业国有资产所有权，各行政事业单位对所占用的资产拥有使用权，资产管理公司行使经营权。建立科学高效的资产形成、使用、处置和监督管理机制，优化非经营性资产的配置，提高资产使用效率，为本级政府履行行政职能、发展各项事业和打造政府融资平台提供物质保障。同时，通过统一监管行政事业经营性资产，提高资产运营效益，防止国有资产流失和国有资源的浪费。
2．抓好行政事业资产的分类管理。行政事业资产包括非经营性和经营性资产，非经营性资产主要是实物形态管理，以安全、完整和合理、高效使用为目的；经营性资产主要是价值形态管理，以保值、增值为目的。非经营性资产由财政部门直接管理，经营性资产由资产管理公司统一管理本级行政事业经营性资产。在新的形势下，行政事业国有资产管理要努力实现从实物形态管理向价值形态管理转变，从静态管理向动态管理转变，以市场化管理、商品化经营的观念去经营资产。对整个行政事业存量资产统筹规划，打破历史形成的部门占有与分布的不合理格局，根据目前行政机构设置、人员编制和业务职能，对存量资源重新配置，重新布局，适宜办公的实行集中办公，适宜开发建设的统一开发建设，适宜商用的改为商用，对现有资产重组整合，盘活存量，激活沉淀资产、闲置资产。充分体现资产的市场价值。
（二）明确职能定位和管理范围、职责
1．明确省财政厅统一行使管理职能。按照党的十六大提出的国有资产管理责任、权利和义务相统一的原则，把目前分割行使的行政事业资产管理职能，统一由财政部门内设行政事业资产管理局（新设副厅级机构，人员内部调剂）负责，形成一个专司行政事业资产管理的权利主体，确保行政事业国有资产管理职能的相对独立性，实现行政事业国有资产管理专业化、职能化。行政事业资产管理局作为本级行政事业国有资产(包括科研、文化、教育、卫生、新闻)所有者代表，受政府委托，完整地行使本级行政事业国有资产所有者权利，并承担非经营性资产安全、完整、合理使用的责任；完整地履行行政事业非转经资产出资人职责。
2．行政事业资产管理局管理范围、职责。确定本级政府专司行政事业资产管理的部门后，其管理范围应当覆盖本级所有行政事业单位，同时还要包括行政事业单位所属营业单位占用的国有资产。在实际管理中，可区别情况，采取不同的管理方式和管理手段，对行政机关及直属事业单位采取产权集中统一管理的方式，通过对非经营性资产统一调配处置和非转经资产统一监管考核等手段来实施管理。对科、教、文、卫、新闻等事业资产则采取宏观协调、委托间接管理方式，通过政策指导、审批核证、统计报告、纠纷调处等手段实施管理。作为专门管理机构，其主要职责是：承担国有资产基础管理，包括清产核资、产权界定、产权登记、资产处置、纠纷调处、非转经审批和资产统计报告等；提出重要资产分配、调剂和处置方案、资产重组和产权转让变动方案。
3．明确资产经营管理公司的行政事业经营性资产经营管理职能。资产经营管理公司着力构建好“四大平台”，即政府融资担保平台、投资和国有资产经营管理平台、省级产权交易平台和政府采购平台建设。通过“四大平台”的搭建，完善行政事业国有资产管理运行机制，以市场化方式运作，盘活行政事业国有资产，通过对资产的统一经营、统一管理、统一处置等一系列运作，确保国有资产保值增值，增强资本实力，提高融资水平，最终形成以政府资源为背景、以资产为纽带、以资本营运为核心的国有资产经营管理公司。
（三）建章立制，规范运作和管理措施
1．规范行政事业国有资产基础管理。一是通过制定统一的资产配置标准，加强资产购建预算管理；理顺资产供给渠道，实行合同责任制管理，完善资产使用机制；健全资产调剂制度，对行政机关长期闲置、不能有效利用和超过配置标准的固定资产，实行跨部门调剂，实现资源优化配置；逐步建立与行政机关业绩挂钩的资产利用效率评价制度，把国有资产利用效率列入评价、考核单位工作成绩的内容；建立健全必要的审批管理程序，并按规定权限严格履行报批或报备手续，从而实现对国有资产的经常性管理、动态管理和跟踪管理，完善资产监督机制，防止国有资产流失，坚持国有资产年度统计报告制度，准确地、及时地掌握行政事业国有资产存量、分布、结构、使用的动态情况，为资产管理分析和资源开发决策提供可靠的依据。二是尽快抓好信息网络建设，行政事业资产分布网点多，资产流动比较频繁，要真正准确掌握资产底数和随时了解资产流动情况，应建立行政事业国有资产管理网络系统，实现网络化管理，切实提高管理效率，降低管理成本，并为行政事业国有资产管理和决策提供基础数据，为资产预算编制、资产调剂、资产使用效率评价等提供可靠的数据和技术支持。
2．加强行政事业重要资产管理。行政事业资产管理的重点是土地和房产。一是摸清资产底数，组织力量普遍开展土地和房产专项清查。按账查物、按物核账，准确地掌握现有土地和房产的面积、地块和楼栋数、地段分布及使用情况，并建立土地与房产档案数据库。为土地建设规划和存量房产调剂奠定基础。二是对行政划拨土地使用权和办公用房产权，实行集中统一管理。将各部门现占有使用的房屋和土地产权统一变更，转移到财政部门的名下，实行产权证统一登记，产权统一管理。土地和房屋产权集中统一管理，是建立新型管理体制的基础和核心。三是坚持整体规划、统一开发建设的原则，实行建设主体与使用主体分开，凡是本级财政投资的建设项目，必须由资产专管部门实施专业化统一管理。专管部门作为项目建设期间的项目法人，对项目设计、项目资金、项目施工与质量监督，进行组织管理，项目竣工后移交给使用单位。全面建立立项、投资、建设、监管的合理分工和相互约束机制。四是加强和改进机关办公用房管理。研究制定统一的机关办公用房、用品配备标准，加大房产调剂力度，按配备标准核准多余的房产，必须作为调剂用房，在同级行政机关范围内统一调剂，解决机关办公用房苦乐不均的问题。逐步实行办公用房租用制，财政按办公用房规定标准核拨经费，实际占用办公用房面积未达标的单位，节余经费自留，超标面积租金自行承担，从而有效地遏制无节制的办公用房需求。同时以房地产资源配置为切入点，扭转依靠行政划拨、权力分配的资源配置办法，发挥市场在房地产资源配置中的基础性作用，充分挖掘土地房产的市场价值和经济效益。适当采取集中办公的办法，逐渐统一建设行政机关联合办公区，实现绝大多数行政单位迁入联合办公区的目标。
3．强化行政事业经营性资产管理。一是按照“政企分开”和“非经营性与经营性资产分开管理”的原则，由政府授权资产经营管理公司统一本级行政事业经营性资产，统一持有各经营单位的国有产(股)权，行使出资人权利。各行政机关今后逐渐过渡到不再直接从事经营创收活动，也不再直接管理所属经营单位，集中精力完成好本部门的行政职能。从而真正构建权力与义务、责任相统一，管资产与管人、管事相结合的行政事业经营性资产管理新体制。二是对纳入统一监管的经营性资产进行全面核实评估，按市场现值重新评估资产总量，核销呆坏账和不良资产，确认现存国有净资产总量。然后将国有净资产全额移交资产经营管理公司(只是账面上移，并非实物收缴或转拨)，资产经营管理公司再返投各经营单位(原则上上移多少返投多少)。由此确立投资与被投资产权关系。资产经营管理公司为投资人，履行出资人职责，各经营单位为被投资经济实体，享有法人财产权。三是资产经营管理公司不干预各经营单位日常的经营管理，与各经营单位存在行政隶属关系。资产经营管理公司的主要管理形式：建立、健全国有资产经营责任制，以及落实资产经营责任制的一整套制度和机制。核心是建立经营业绩考核评价体系，根据资产规模、行业特点、经营目标和资产质量的状况，确定国有资产保值、增值的考核指标；以出资人身份，向各经营单位收取国有资产经营收益。形式包括资产占用费、利润或股息、红利；健全财务管理制度，通过实行出资人审计制度、经营预算管理、年度经营指标管理及会计人员委派等手段强化财务监管；对各经营单位重大的产权变动和投融资方案进行决策；加强对各经营单位的主要经营责任人的考核、奖罚和任免管理。对完成资产保值、增值任务，业绩优秀的经营责任人，包括实现减亏和扭亏的经营责任人、要给予相应的报酬和奖励；对完不成任务的要降低收入。四是按照后勤经济社会化服务、专业化管理、产业化发展、规模化经营的基本思路，通过资源整合、交叉持股、资产置换、社会融资等方式，对现有经营单位进行适度归并整合，发展成为实力雄厚的房地产、物业管理、餐饮服务、交通服务、文印服务和物资供应等专业化服务公司，把资产经营管理公司做大做强，实现规模经营，取得规模效益。五是行政事业经营性资产集中统一管理的根本目的和中心环节，是国有资本收益及收益分配集中统一管理。行政事业经营性资产收益，除应纳税金外，适当调剂一部分用于弥补行政经费不足和津补贴等福利消费。在行政事业经营性资产集中统一管理以后，其收益分配，既不能完全按照企业资产收益的分配办法，也不能继续按照行政事业单位以往的分配办法，资产收益的主要部分用于扩大再生产、继续投入经营性国有资产的购置、开发和营运过程中，使资产总量规模不断扩大，服务产品质量不断提高，从而建立投资、经营、管理、收益、再投资的国有资本再生体系。同时，资产收益的适当部分用于非经营性资产运行消耗补偿，从而不断改善行政机关办公条件。
4．加强国有资产有偿使用收入的征收管理。根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）精神，国有资产有偿使用收入纳入非税收入管理的范畴。这项收入涉及面广，情况复杂，管理不规范，征收难度大，要以严格的要求、严格的责任、严格的措施，把省直单位门面租金等国有资产有偿使用收入纳入制度化、规范化管理的轨道。征缴对象包括：省直行政机关及所属事业单位。财务关系实行省以下垂直管理的各市县单位，由省级主管部门汇总，缴入财政专户。征缴范围是：省直单位具有产权的经营性实体、门面、设备设施、办公用房、业务用房、住房等固定资产和无形资产的出租、出售、出让、转让等取得的收入。征收标准按资产原价（无原价记录或原值无法确定的资产按评估价值计算）的2%－5%范围内综合确定征收比例。规范收入的使用，规范单位账户管理，严格取消收入过渡户。强化征管，严格减免审批。