厦门大学

    内容提要：体制转轨过程中，由于财政、金融、行政等体制机制尚不完善，我国地方财政风险逐渐形成并积聚。根据财政风险形成的机理，本文从财政体制缺陷、政绩考核激励机制、约束机制缺失以及监督机制的缺失四个环节，对地方财政风险的形成、扩大、进一步放大到最终形成的整个过程作了深入、细致地描述，并提出了可行性的对策。

    关键词：地方财政风险  债务  财政体制  激约机制 

    一、我国地方财政风险形成的流程图示

    我国通过20多年的改革，打破了计划经济体制，建立起市场经济体制，形成了一个有效的激励机制使社会形成了多元化的利益主体，利益边界日渐清晰，应该说“利益大锅饭”已不复存在。但改革只完成了一半，风险约束机制至今尚未建立，财政体制、行政体制、金融体制以及监管机制都不健全，使得财政风险的形成机理更加错综复杂。归根结底是由于有关制度的缺失和现存制度的不合理造成的。在此，笔者将形成地方财政风险的因素理顺，将其分成四个环节。

    二、地方财政风险形成——第一环节

    该环节是导致地方财政风险的直接原因，在这一环节，地方拥有的公共资源相对减少，而隐性和或有债务规模却日益增大。

    1.财政稳定收入减少。当前，我国地方政府面临的制度环境是一种行政集权下的财政分权，在这样的制度框架下，中央政府拥有绝对的制度安排权，因此形成的政府财政关系也更利于中央政府。1994年的分税制改革为了提高两个比重便把一些收入稳定可靠的大税种，例如消费税、关税等划分为中央税，增值税虽作为共享税，但中央拿走了75%，只留25%给地方。地方税种大多为收入不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，尽管中央每年将上划“两税”的增量按一定比例返还给地方，但地方拿不到增量的30%，况且返还的比例还在下降。这就使得地方财政收入缺乏稳定的增长来源和增长空间，财权被层层上收。

    2.财政刚性支出增加。分税制改革只是将收入进行划分，并没有相应调整支出责任。以至于事权被层层下放。各级政府没有明确的事权分工及责任边界。国务院发展研究中心的报告显示，1994-2002年，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%[①]。财权重心上移，事权重心下放造成地方政府“小马拉大车”，地方财政运行艰难。由表2-1可知，我国地方政府的支出占全国财政支出的比重一直居高不下，而地方财政自给能力却逐年下降，两者形成了极其强烈的反差。另外，再加上近年来政府机构膨胀，财政供养人员只增不减，这给地方财政支出尤其是县乡一级基层政府的财政支出带来巨大的压力。

地方财政收入(支出)总量及其占全国财政收入(支出)总量比重情况表

注：财政自给能力系数=本级自有收入(不含债务)/本级公共支出

数据来源：《新中国五十年统计资料汇编》，《中国统计年鉴》(2003)，中国统计出版社。

    3.引发财政风险。其一，过低的财政自给能力导致地方财政对中央财政的高度依赖，容易将地方财政风险上递给中央。其二，过低的财政自给能力易扭曲地方财政的决策行为。面对沉重的支出压力和严厉的举债限制，缺乏自给能力的地方政府只能寻求预算外的财政来源，隐性收入和隐性或有债务增加。这些隐性资源缺乏统一的管理和监督给财政风险埋下了隐患。

    三、地方财政风险放大——第二环节

    尽管在当前的财政体制下存在着引导地方政府突破预算限制的因素，但风险因素毕竟还很小，更何况，地方政府完全可以有多少钱办多少事，而不去或者少去突破预算约束。然而，现实状况并非如此，当前的制度中还存在着一种强有力的激励机制使地方政府不仅突破预算而且还大量举债，使财政风险放大。

    1.激励机制存在缺陷。笔者认为地方政府超越预算约束而借巨额债务做事的强烈动机主要来源于行政管理体制中存在的激励机制。现行干部晋升制度是一种典型的“淘汰制”[②]，官员自下而上地逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升就失去了向更高级别晋升的机会。在这种晋升制度下，竞争的官员之间优者取胜，而评价谁优谁劣的标准就是官员考核制度。在上下级信息不对称的状况下，上级只能依靠政绩来做评判。更重要的是，晋升制度还对年龄进行了限制，即某一类官员只能在某一年龄以下进行提拔。这意味着，如果一个官员在某一职位滞留过久而导致年龄超过某一规定年龄，那么他的职业生涯就会在某一职位停滞。在这种状况下，官员只能关注短期的政绩。

    2.追求短期政绩，债务规模激增。近年来，重视经济增长的政绩观占主流，地方官员的政绩与本地的经济发展联系在一起，而经济要发展，GDP要增大都需要资本投入来撬动，在财政收入已经不能满足基本支出的情况下只能间接地运用债务形式来融资。一方面，大量资金用于能改善投资环境的基础设施、公益事业的建设；另一方面，地方政府越位干预经济，与本地企业联合起来争上市，争竞争性投资项目，出现了地方政府投资热的现象。

    3.风险放大。在当前的干部晋升制度和官员考核制度的共同作用下形成了地方政府官员举债的激励机制。然而，一方面大量资金投入建设周期长，经济效益不明显的基础设施，再加上政府自有财力不足，不可能有财政结余来还债，这样债务就会不断积累，规模会不断增大，债务风险被放大。另一方面，地方政府为扶持本地企业发展，担保的借款数额相当大，而这些担保借款的使用游离于财政监控之外，一旦项目收益不好，企业破产，最后的偿债责任都将由政府负担。债务风险被进一步放大。

    四、财政风险进一步扩大——第三环节

    在此，笔者想再次强调一个观点：地方政府举债这个行为本身并不是错误的，搞政绩也不是绝对错误的，现实证明地方在发展过程中更多地表现为“马太效应”，而非“后发优势”。因而，第二环节虽然产生了大量的债务，风险有放大的可能性，但也有缩小可能性，风险是扩大还是缩小关键就在于第三环节，看是否有一个强有力的风险约束及责任机制来规范地方政府的行为。事实表明，在我国的现行制度体系中确实缺乏这样一种有效的风险约束机制。因此，“形象工程”、“政绩工程”等浪费资源的现象层出不穷是必然的，地方财政风险的形成也是必然的。下面笔者就从五个方面来说明风险约束责任机制缺失的现状。

    1.地方政府破产制度缺失。尽管财政分权使得地方政府成为一个相对独立的公共实体，但我国实行的是政治集权体制，下级政府不可能因为财政出了问题而“破产”，故上下级政府之间实际上隐含着一种财政担保关系。在风险责任不明晰且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往被迫承担风险事件的全部责任。既然不存在地方政府破产制度，下级政府就可以无视风险的存在，大肆从事各种“准财政活动”，以谋求任期内的各种政绩。这种责任约束非刚性的最终后果是容易引致地方政府的道德风险，导致地方隐性和或有债务增加，恶化整个财政状况。

    2.官员晋升及考核制度约束缺失。当前的官员晋升及考核制度仍然是以地区经济发展为主要标准，而没有将当地财政风险评估作为一项重要考核指标，同时也没有一个有效的责任机制做到权责利的整合。尽管目前盛行的“问责制”对约束政府行为有一定的效果，但风险具有不确定性，其爆发是有一个导火索的，通过导火索再去找风险的根源并不容易，问责制往往只是事后追究，也只能是对“导火线事件”所在的那届政府官员追究。近年来，干部流动频繁，经常是一届政府举债获得“利”，而偿债责任却由下一届政府承担。每一届政府官员都只想获利而不想承担责任，债务就像滚雪球一样不断累积，风险不断扩大。

    3.社会约束机制缺失。在目前的制度环境中，对于地方政府行为的社会约束也是很弱的。首先，地方政府的隐性和或有债务是脱离预算没有确切的统计数据来公布于众的。其次，一些政绩工程，如基础设施、公益事业改善了生存环境，方便了公众，是符合辖区内公众的利益的，公众自然不会反对。再次，从社会的角度来说，政府利用各种债务形式，而并非摊派或征收额外税费，对于债权人之外的社会公众和纳税人来说容易导致一种“财政幻觉”。

    4.债权人约束机制缺失。地方政府的债权人主要是银行、企业和个人。目前，政府、企业和银行尚未摆脱“政府—企业—银行”三位一体的计划经济模式[③]。国有银行至今仍然没有获得完全独立的市场主体地位，其“第二财政”的地位并没有根本摆脱，其经营活动仍受到政府的干预，从而使信贷资金财政化。国有银行的大量不良资产最终也是由财政来承担，因此，其依附于政府，不会对政府进行约束和监督，风险意识也很淡薄，内控机制也不健全。

    5.总结。这四个方面导致的最终结果是地方政府的风险意识薄弱，融资缺乏举债的整体规划和预算程序。不仅对拟建项目缺乏科学翔实的论证，没有绩效评估，而且没有制定有效的债务资金监管制度，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都无明晰划分。同时，很少顾及债务结构及实际的偿债能力，避险意识、避险动机、避险能力都严重不足，道德风险蔓延。

    五、财政风险最终形成——第四环节

    尽管第三环节决定了财政风险的最终形成及扩大，但如果有完善的监督机制，财政风险就不会无限制地扩大，就会引起地方政府官员的重视，从而采取相关措施予以补救。然而，现实是目前相关的监督机制缺失，无论是预算、人大还是公众以及其他机构都不能有效地监督地方政府的变相举债、间接融资的行为，隐性和或有债务游离于监控之外。

    1.预算监督缺失。在地方政府上报的预算表中收支总是平衡的，而现实中，地方财政都有赤字，都在负债经营。2002年，国家审计署组织对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支情况进行审计发现，财政收入“水分”大，普遍人为隐瞒赤字。截至2001年底，49个县(市)中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，同时债务负担沉重，49个县(市)截至2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍[④]。这些脱离预算监控的赤字和债务是无法量化的，因此也无法根据各种指标来评估其风险程度，这对于财政风险管理是十分不利的。

    2.人大监督缺失。目前，除主权外债和中央再贷款外，地方政府举债的其他债务既不需要同级人大审批，也不需要上级政府审批，举债随意性很大。

    3.社会监督缺失。地方政府运作的透明度低，缺乏应有的信息公开披露制度。另外，有些地区借债多处开口，多部门立项，提供实际无担保能力的部门担保，资金管理条块分割，各自为政，到底有多少债务连政府都说不清道不明，更谈不上公开披露了。

    4.其他部门或机构的监督缺失。即使有以上三种方式的监督，但也只能对于赤字或债务的总量进行监督，而不能对资金的借、用、还整个过程进行全面的监督。在我国，没有这样一个部门也没有成立这样一个机构来负责监督这项重要的事务。

    六、总结

    1.从以上四个环节的分析中，我们可以清楚地了解到构成当前地方政府风险问题的根本原因在于两个字：制度。现行的财政体制使地方财政收不抵支，激励机制使地方政府产生强烈的突破预算约束负债经营的动机，而约束机制的缺乏使这一强烈动机得以巩固和进一步强化。最终监督机制的缺失使这一动机变成不折不扣的现实。财政风险就在这一环扣一环的制度缺陷中“成长壮大”。

    2.在分析地方财政风险成因时，我们着重强调了第三、四环节的作用，因为激励机制来自行政体制，对行政体制做“大手术”并非一朝一夕能够完成的，而在机制缺失的基础上建立新的机制是比较容易的，因此，采取一些措施建立约束和监督机制，对于控制和防范财政风险具有重大的意义，作用也将是十分明显的。对此，笔者提出以下几个建议：

    (1)建立地方政府债务信息公开披露制度。当前关于地方政府隐性和或有债务的披露是极不公开的，相关的数据十分缺乏，从而对财政风险评估及预警体系的建立构成很大的障碍。因此，有必要建立起适合的债务统计反映体系，包括对隐性和或有债务的反映，对各项债务的统计口径、报告形式、报告期限等都应做出明确规定，进而统计出精确的数据予以公开，增加政府运作、财政运行的透明度，同时也有利于上级政府和公众对地方政府的监督，增加其运行的外在压力，增强风险防范意识。

    (2)实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝政府官员不进行项目的可行性分析，随意拍板决定项目取舍的非科学做法，为了杜绝政府官员只追求短期政绩，盲目举债的行为，应当建立严格的债务投资决策责任制。实行整个投资项目的决策者一贯负责制，从建设项目的可行性分析到设计规划、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。另外，要狠抓项目的可行性分析这一步，建立政府投资项目库。凡是政府投资的项目都要组织专家组对经济、社会效益进行认真、严密、科学的评估，实行项目评估终身负责制。

    (3)建立健全地方政府担保机制。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。对于的确需要财政担保的项目，为了部分减轻担保债务的风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。所以，今后，随着我国地方政府债务融资渠道的规范化和多样化，地方政府应当不断缩小担保债务的规模，尽量以其他方式如补贴、财政贴息等达到融资目的。

    (4)建立地方财政偿债机制。地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定比例的划转等途径建立财政偿债基金，专项用于各种地方政府债务的偿还。在偿债基金运作的过程中，要建立地方财政偿债基金专户，专款专用。防止挪用或滥用偿债基金。考虑到偿债具有长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。

参考文献：

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[2]  樊丽明.中国地方财政运行分析.经济科学出版社，2001.

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[6]  张志超.财政风险——成因、估测与防范.中国财政经济出版社，2004.

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