济宁市财政局

    内容提要：地方财政标准收入测算是政府间转移支付资金分配的一项基础工作。为进一步完善转移支付制度，确保转移支付分配办法更加科学规范，我们对山东省济宁市的地方财政标准收入进行了具体研究，以增值税、营业税、城市维护建设税、契税、城镇土地使用税等5个税种标准收入测算为重点，对测算工作中存在的煤炭、电力及其他有关行业提供的实际税收入库数与按统计数据测算的标准收入之间的差异进行剖析，并结合济宁市的具体情况提出改进地方财政标准收入测算工作的政策建议。

    关键词：地方财政　标准收入　财税政策

    一、现行政策体系下地方财政标准收入的内涵

    政府间转移支付制度是分税制财政体制的一个重要组成部分。转移支付制度的核心就是确定转移支付数额。通常情况下，作为转移支付依据的财政收支缺口，不能以自然口径计算，也不能以高标准计算，而只能以理论上能实现的财政收入(即标准财政收入)和保障政权机构正常运行、提供最基本项目公共物品所需要财政支出(即标准财政支出)为依据。其中，地方标准支出在部门预算制度下其数额比较容易确定;地方标准收入则根据应征收入、决算收入所占标准收入的比重结构加以确定，是确定转移支付数额的关键。

从理论上讲，所谓财政标准收入是指各地在同等征税能力程度下应该取得的财政收入，包括地方本级收入、上级税收返还收入、各项补助收入、转移支付收入等内容。现行政策规定：在标准财政收入测算中，增值税等主体税种大多按客观因素核定，契税等小税种及中央财力补助等据实计算，耕地占用税及行政性收费等项目暂未纳入标准收入计算范围。具体情况如下：

    1.据实计算的收入项目包括：契税、土地增值税、车船使用税、印花税、罚没收入、专项收入、其他收入(剔除捐赠收入)、营业税中除建筑、餐饮、销售不动产和公路运输4个税目外的其他税目、个人所得税中除工资薪金和个体工商户经营所得以外的其他项目、中央对地方的各类税收返还及财力性补助(扣除上解支出)。

    2.按客观因素计算标准收入的项目包括：增值税、部分税目营业税和个人所得税、企业所得税、资源税等。其中增值税根据各省2003年工业和批发零售业增加值以及全国(不含京、津、沪三市，下同)增值税平均有效税率计算核定。

    3.未纳入标准收入测算范围的项目包括：屠宰税、耕地占用税、行政性收费、国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、海域场地矿区使用费收入。

    二、地方财政标准收入的测算与差异分析

    (一)增值税标准收入测算

    根据现行政策，增值税标准收入测算分为工业增值税和批发零售贸易业增值税两部分进行，按“税基×税率”计算确定，税基数据用增加值替代，税率采用分类实际平均有效税率，其中：工业增加值的有效税率为2.47%(25%部分)，批发零售贸易业增加值的有效税率为2.34%(25%部分)。按照现行政策规定，2003年济宁市增值税决算收入比标准收入少20302万元，实际平均有效税率为工业2.06%、批发零售贸易业为1.05%；2004年增值税决算收入比标准收入少33879万元，实际平均有效税率工业2.32%、批发零售贸易业为0.99%；2005年增值税决算收入比标准收入少30662万元，实际平均有效税率工业2.24%，批发零售贸易业为1.05%。三年平均减少28281.7万元，实际平均有效税率工业为2.21%、批发零售贸易业为1.03%。因此，尽管增值税按标准应征数的70%和决算数的30%计算，但增值税按客观因素计算的标准收入远远大于实际收入，实际平均有效税率不论是工业，还是批发零售贸易业都低于全省乃至全国平均水平，对地方财政经济的影响很大。

    (二)营业税标准收入测算

    营业税共有九个税目，只对建筑业、餐饮业、销售不动产和公路运输四类应税品目按照“税基×税率”进行测算(其他税目以财政决算收入作为标准收入)。其中，税基用营业收入等指标替代，税率采用分类实际平均有效税率，京津沪为一类，其他地区为一类。建筑业全国分类有效税率2.9959%、餐饮业1.3495%、销售不动产6.8677%、公路运输117.0314万元/亿吨公里。根据现行政策规定计算，济宁市2003－2005年建筑业、餐饮业、销售不动产、公路运输营业税标准收入与决算收入有较大差距。建筑业连续三年标准收入远远高于决算收入，每年相差近9000万元；餐饮业连续三年标准收入高于决算收入；销售不动产连续三年标准收入低于决算收入；公路运输则有高有低。但从四类应税品目每年的标准收入与决算收入的总数来看，标准收入仍高于决算收入，以2005年为例：四类应税品目决算收入为33860+5319+15740+6633＝61552(万元)；标准收入为43590+5532.6+14492.6+6557.1＝70172.3(万元)。两者相比标准收入比决算收入高出8620.3万元。

    不仅四类应税品目(建筑业、餐饮业、销售不动产、公路运输)每年的标准收入高于决算收入，而且全部营业税标准收入与决算收入也存在相似问题，2003－2005年营业税标准收入与决算收入相比，每年相差8000万元左右。仍以2005年为例，营业税标准收入为114328万元，而决算收入为105708万元，两者相差8620(114328-105708)万元，与前面四类应税品目(建筑业、餐饮业、销售不动产、公路运输)的计算结果相吻合。

    (三)城市维护建设税标准收入测算

    按照现行办法规定，城市维护建设税是按照纳税人缴纳的消费税实际收入、增值税和营业税的标准收入之和计算，税率按实际有效税率计算。其中，实际有效税率是根据各地区城市维护建设税决算数与增值税、消费税和营业税决算数之和进行确定。基于前面我们对增值税和营业税收入测算的分析，2003—2005年增值税实际决算收入低于标准收入平均28281.8万元，其中2005年30662万元。按照实际平均有效税率6.41%计算，仅2005年就应减少城市维护建设税标准收入1965.43万元。2005年营业税实际决算收入低于标准收入8620万元，按照实际平均税率6.41%计算，就应减少城市维护建设税标准收入552.54万元。两者合计共减少地方财政收入2517.97万元，这就意味着，在不考虑消费税的情况下，仅增值税、营业税标准收入就将每年减少地方财政收入2000多万元。

    (四)城镇土地使用税、契税标准收入测算

    1.城镇土地使用税。城镇土地使用税应征收入用公式表示为：某地区城镇土地使用税应征收入=该地区上年城镇土地使用税标准收入×(1+该地区2001-2003年二、三产业GDP年均增长率)。各地区城镇土地使用税标准收入以应征收入为基础，根据决算收入统一适当调整。济宁市2001-2003年年均增长13.59%，2004年城镇土地使用税标准收入为11365万元，按照城镇土地使用税应征收入的计算公式，可测算出2005年济宁市城镇土地使用税应征收入为11366万元。

    2.契税。契税应征收入计算公式为：契税应征收入＝土地(房屋)成交计税价格×税率－减免金额。契税标准收入按当年据实计算应征收入进行测算，其理由是：首先税基的不稳定性。政府宏观调控，特别是土地参与对房地产业、工业园区等用地的调控，交易量增长存有年度之间不稳定性。其次收入的不确定性。契税是房地产税收中从需求方进行调节的税种，税基一般与GDP没有直接的关系，当GDP增长时，其收入的增长带有不确定性。需求方受地方经济实力、居民收入、城市化水平、地理位置、开放的商机以及生活设施的改善等多种因素的制约，而需求的能力决定与契税收入正相关的交易量和交易价格。市场波动对计税价格、税收收入和纳税人的利益影响较大。

    三、地方财政标准收入测算差异的原因剖析：以增值税标准收入测算为重点

    参照中央对山东省的增值税标准收入算法，济宁市增值税标准收入与实际决算收入2003年相差20302万元，2004年相差33879万元，2005年相差30662万元，三年平均相差28281.7万元，从而使济宁市的实际有效税率低于全省水平。上级核定的增值税标准收入与实际决算收入相差较大。分析其原因，大致有以下方面：

    1.按现行税收政策，煤炭开采和洗选业、金属矿采选产品、非金属矿采选业增值税税率为13%。这些行业销项税率为13%、进项抵扣税率17%，煤炭采掘业增值税占增加值的比重明显低于其他行业。初步测算，这一行业相同数额的增加值，提供的增值税收入为一般行业的70%左右。2003-2005年济宁市煤炭开采和洗选业规模以上企业增加值分别为1435974万元、1927136万元、2433702万元，由此造成济宁市增值税收入平均每年减少约为一亿元，对地方财政收入的影响较大。

    2.工业增加值的具体计算与增值税缴库方法上存在着口径不一致的情况。比如跨区经营的集团公司，按现行做法，增加值是按照在地原则计算的，而增值税则是按照属地原则征收的，即增加值是计算在我市，而税收则在经营地缴纳。如兖州矿业集团2005年按收入法计算的增加值1621812万元，在市内实现1515241万元，在市外实现106598万元，占6.57%，如果按照山东省增值税平均实际有效税率2.47%计算，仅此一项就使济宁市增值税收入减少2632.97万元，对地方财政应得利益影响较大。

    3.部分行业享受增值税即征即退或直接减免的优惠政策，在一定程度上导致地方实际平均有效税率下降。这些行业的收入没有在财政收入总额中体现，而其增加值却体现在地方增加值中，如福利企业2005年减免增值税税额达5672.90万元。

    4.外贸进出口也是造成地方实际平均有效税率下降的原因之一。特别是出口，其增加值在当地反映，但没有提供增值税。

    5.四大部门的入库级次不同，他们虽然在济宁市提供了工业增加值，但是增值税收入不在当地反映。具体说，如济宁电厂、济宁供电公司、邹县电厂等，2003-2005年三个企业的工业增加值分别为182398.5万元、302949.9万元、312333.8万元，上缴增值税缴入中央和省级金库的数额(100%)分别为43423万元、64974万元和64912万元。这些数值并不代表济宁市的实际可用财力，因此该项因素每年减少地方增值税收入达1.6亿元，较大地影响了地方财政收入。

    6.监狱劳教企业因享受免征增值税或执行税收“先征后返”的优惠政策，其增加值并不提供增值税。2003-2005年我市的监狱劳教企业增值税应退税额分别为27217万元、36694万元、38660万元，退税总额位居全省第一位。该项政策使济宁市三年平均减少财政收入8547.58万元。

    综上所述，上级按照各地增加值和全国平均税收贡献率计算的增值税标准收入的办法，看似统一公平，但由于未考虑各地的产业结构特点和政策性因素，必然与各地增值税实际入库情况有很大差距，从而造成事实上的不公平。此外，在建筑业，营业税标准收入也高于其决算收入，主要原因也在于建筑业的跨区经营与其营业税的纳税地点不一致造成的。

    四、改进地方标准收入测算工作的政策建议

    (一)增值税标准收入测算的政策建议

    为正确确定一般性转移支付数额，进一步落实各级政府财政收支任务，促进国民经济和社会各项事业的发展，建议如下：

    1.按行业测算标准收入。即按照现行行业划分标准，采用系数法(工业增加值税收率)进行测算。计算步骤为：首先确定基期工业增加值税收率，即实际增值税收入/实际工业增加值；然后再依据国民经济与社会发展计划中工业增加值直接乘以基期工业增加值税收率，其结果即为计划年度的增值税收入数。如济宁市原煤2003—2005年度的平均工业增加值为1932270.67万元，提供的增值税额为216973万元，工业增加值税收率为11.23%。如果2006年度国民经济与社会发展计划中原煤工业增加值指标为2400000万元，则本年度原煤应提供增值税收入为269520万元。

    2.适当调整增值税标准收入核定比例。在核定增值税标准收入时，适当下调应征比例，上调决算比例，以使地方的实际收入数与上级测算的标准收入相一致。按目前济宁市的实际情况测算：按照增值税标准收入测算标准(即应征70%、决算30%)计算， 2003--2005年度上级测算的标准收入数分别为98049万元、126323万元和165143万元，但实际决算收入分别为77747万元、92444万元、134481万元，两者平均相差28281.7万元。如果适当调整应征与决算比例，就能使标准收入与决算收入接近。具体调整比例与结果如下表：

表1：2003--2005年度增值税调整比例与平均结果

    根据上述数据，即使调高了决算收入占标准收入的比重，但与实际决算数仍相差较大，难以与决算收入相近。因此，建议上级部门在核定增值税标准收入时，应适当调高决算收入占标准收入的比重，相应调低增值税应征收入占标准收入的比重，以使增值税标准收入与决算收入大体接近。

    3.重新确定增值税实际平均有效税率。前提是要确定税收优惠政策导致增值税减少部分占决算收入的比例，那么增值税实际平均有效税率就应该等于增值税税率减去这一比例。在此情况下：地方财政标准收入(增值税)数额=计划年度行业增加值×实际平均有效税率。但应该看到，税收优惠政策导致增值税减少部分占决算收入的比例确定较为困难些。因为，一是享受增值税税收优惠政策的企业行业太多，二是增值税税收优惠政策太复杂而其调整的又过于频繁，三是既要统计这些企业实际的增加值又要统计这些企业的应征增值税税额，不仅工作量较大，而且有时候统计结果还会不太准确等等。

    (二)营业税标准收入测算的政策建议

    1.适当调整营业税标准收入核定比例。在核定营业税标准收入时，适当下调应征比例，上调决算比例，以便于地方实际收入与上级测算的营业税标准收入相一致。就目前济宁市的实际情况看，按照营业税标准收入计算方法(即应征30％、决算70％)计算，2003－2005年度上级测算的标准收入分别为80519万元、96902万元、114328万元，而实际决算收入分别为72918万元、87483万元、105708万元，两者平均相差近8000万元。如果适当调整应征与决算比例，就能使标准收入与决算收入相接近。具体调整比例与结果如下：

表2： 2003-2005年度营业税调整比例和结果              单位：万元

    根据上述数据，即使调高了决算收入占标准收入的比重，但与实际决算数仍相差较大，难以与决算收入相一致。因此，建议上级部门在核定营业税标准收入时，应适当调高决算收入占标准收入的比重，相应调低营业税应征收入占标准收入的比重，以使营业税标准收入与决算收入大体接近。

    2.重新核定实际平均有效税率。由于建筑业营业税标准收入远远高于决算收入，使得其平均有效税率高于决算收入占建筑业营业总收入的比例，全国平均有效税率为2.9959%，而我市2005年的平均有效税率却只有1.53%，(建筑业总收入为2212803万元，建筑业决算收入为33860万元)，故建议适当调低全国建筑业实际平均有效税率，使其测算的标准收入与决算收入基本接近。

    (三)城镇土地使用税、契税测算的政策建议

    从房地产税收体系来看，从土地使用权的出让取得到房地产的开发、转让、保有等诸环节，涉及耕地占用税、契税、营业税及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税等12种税收，由于房产和地产分属不同的部门管理，房地产各税征管分设在不同的机构，税源信息不对称，控管漏洞多，征管难度大，税收流失比较严重。在征收机关内部，应将涉及房产、地产的12个税种集中管理。以契税征管为把手，实施房地产税收的一体化管理。