夏本立、解志忠/辽宁省财政厅
为进一步规范县(市)财政管理，探索事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查新机制，辽宁省财政监督检查局于2006年上半年组织了“双百检查工程”(组织近百人、历时近百天)，对各县(市)2005年财政运行和2006年预算编制情况进行了全面监督检查，延伸检查了364个部门和单位，抽查了105个乡镇。不仅查找了县(市)财政运行和预算编制方面存在的问题，还总结了县(市)财政管理经验。监督检查结果表明，40个县(市)财政管理水平基本呈梯型分布。财政管理较好的约占五分之一，一般的近三分之一，一半左右的县(市)财政管理水平较差，急需认真对待，深入研究，进一步提高县(市)财政管理水平。
一、辽宁省县(市)级财政运行基本现状
2005年，辽宁省40个县(不含大连市下辖4县，下同)财政一般预算收入平均仅为一般预算支出的三分之一，主要靠上级补助维持正常运转，财力基础相当薄弱。
(一)收入规模小，税收比重低
2005年，40个县(市)一般预算收入实际完成62.3亿元，比上年增加10.1亿元，增长19.4%。一般预算收入超过2亿元的有7个县(市)，最高超过6亿元；低于1亿元的有8个县(市)，最少不足0.5亿元。税收收入总量超过1亿元的有18个县(市)，最高近4亿元；低于5000万元的有5个县(市)，最少仅3200万元。税收收入占一般预算收入比重超过80%的有7个县(市)，最高达91.4%；低于65%的有9个县(市)，其中低于60%的有5个县(市)，最少仅占42.7%。一般预算收入中，增量超过5000万元的有8个县(市)，最高达9400万元；低于1000万元的有10个县(市)，其中9个负增长，最多减少2600万元。增幅超过30%的有13个县(市)，最高达69.7%；低于10%的有10个县(市)，其中9个县(市)负增长，最多下降25%。
(二)支出水平有升有降
2005年，40个县(市)一般预算支出实际完成174.3亿元，比上年增加35.3亿元，增长25.4%。一般预算支出超过6亿元的有4个县(市)，最高达12.23亿元；低于3亿元的有7个县(市)，最少为2.53亿元。一般预算支出增支超过1亿元的有13个县(市)，最高超过2亿元；低于5000万元的有10个县(市)，其中2个县(市)负增长，最多下降146万元。增幅超过30%的有16个县(市)，最高达68.3%；有2个县(市)为负增长，最多下降0.3%。
(三)地区之间财力差距悬殊
2005年，40个县(市)可支配财力总计144.7亿元，比上年增加24.3亿元，增长20.2%。其中：一般预算收入62.3亿元，比上年增长19.4%；上级补助收入92.6亿元，比上年增长19.2%；上解支出10.2亿元，比上年增长7.9%。可支配财力超过5亿元的有5个县(市)，最高近10亿元；低于3亿元的有15个县(市)，最少1.93亿元。可支配财力增量超过1亿元的有4个县(市)，最高达1.6亿元；低于3000万元的有9个县(市)，最低的减少2238万元。增幅超过30%的有8个县(市)，最高达42.4%；低于10%的有5个县(市)，最低的下降7.1%。
二、县(市)财政管理中存在的主要问题
监督检查表明，全省五分之一的县(市)财政管理较好，主要表现为预算编制完整、预算执行规范、基础工作扎实、规章制度健全，其基本经验就在于能够坚持深化财政改革，并较好地注重了财源建设。而其他更多的县(市)，由于管理制度不健全、财政监督不到位、依法理财意识不强、财政管理干部素质不高等原因，在财政管理中突显出一系列问题，具体表现在以下几个方面：
(一)预算编制不规范
一是预算编制格式不统一。如对上级财力补助部分，有的按控制数编制，有的按上年实际数编制，还有的未将财力补助编入预算。二是预算编制简单粗放。有的仅列出收支大类，没有细化到部门、单位以及款级科目，或只有一般预算收支计划，未反映财力构成和收支平衡情况，或在一般预算支出中安排待分配资金，最多占支出预算的26.7%。三是85%的县(市)存在非税收入应纳未纳预算管理问题。也有不应纳而纳入预算管理的现象。四是随意自设预算科目，如在年初预算中自设“预留工资”、“县(市)长基金”、“领导批条”等科目。五是预算编制不完整。许多县(市)未统筹预算内、外资金和编制部门综合预算，未编制政府采购预算、债务预算。有的县(市)支出预算留有硬缺口。六是有的县(市)仅凭领导意志随意确定收支增幅，缺乏对经济形势的科学预测和分析。七是县(市)代编乡(镇)预算现象普遍。许多乡(镇)直接以县确定的收支任务数代替预算。有的县(市)代编乡(镇)预算未向各乡(镇)人大主席团报告。有的县(市)甚至编制赤字预算，并得到人大批准。
(二)预算执行不依法
一是预算执行真实性差，虚增、隐瞒财政收入问题严重。有近一半的县(市)存在虚增或隐瞒收入问题。二是预算调整不依法，追加频繁。多数未按依法批准，仅凭县长批条就追加支出。2005年，仅19个县(市)就追加10多亿(扣除专项等因素)，最多占预算的31.6%。某县2005年县长批条470多笔，追加支出2500万元。有的县预算外资金支出无资金申请报告和事由，仅凭常务副县长一人签字即列支。三是不按预算拨款。资金该拨的不拨、欠拨，不该拨的超拨。如某县对有预算的项目欠拨资金5031万元，对没预算的项目却拨款3319万元。某县仅经主要领导审批，无计划列支基本建设支出2823万元。四是挤占挪用和改变专项资金用途现象严重。农村税费改革等转移支付资金拨付不及时、配套资金未足额到位等现象也大量存在。
(三)决算编制不真实
一是有近一半的县(市)存在以拨代报、虚列支出、虚调资金现象，造成当年财政收支决算不实，掩盖赤字，使县乡财政运行出现巨大隐患。二是超支挂账现象严重。有24个县(市)超支挂账总额达14.3亿元，最多的超支挂账超过2.4亿元，形成隐性财政赤字，财政风险巨大。三是专项资金结转过大。2005年40个县(市)专项资金结转总额高达20亿元，结转数占当年专项资金总量的20%以上。有些结转资金由于实际情况改变，已成为专项结余，长期结转造成资金闲置，不能充分发挥财政资金使用效益。有的县(市)存在虚假结转或结转不实的问题，如有的县(市)结转下年支出80%是不应结转的事业费。
(四)基础工作较混乱
一是账户过多过滥，专户资金借出借进频繁。各县(市)普遍存在专户设置过多问题，少则十几、二十几个。有的县多达54个，仅社保资金就设置22个账户，专户余额也较多，不利于财政资金的集中管理，也使专项资金管理陷于混乱。二是往来账款清理不及时，占压大量财政资金。某县2005年末暂存款为9381万元，暂付款为1.96亿元，两者轧差为1.02亿元。有的县往来账内容不详细，有的单位已撤销，有的资金已无法收回，挂账长达30年以上。三是近一半的县(市)总预算会计基础工作不规范。会计核算不及时；原始凭证不齐全；记账凭证不列明细科目；会计科目设置不规范；有的县日常拨款一律记“暂付款”，年终决算一次性转出；有的账表不符，账账不符；有的县(市)预算科没有指标账，预算总会计账没有反映专项指标文号及列支明细，预算拨款根据各业务科室“指标单”拨出经费，列支预拨经费或一般预算支出，不按单位或支出科目明细列支，年末根据核算中心提供的列支科目转列支出。四是政府债务负担过重，消化难度大。有20个县(市)政府债务共计130多亿元。一般均在3亿元以上，其中有4个县(市)政府债务均超过10亿元。五是内控制度不健全，制约机制缺失。某县(市)2005年以自制票据从办公室经费户支付有关单位奖金60万元，无相关单位签章，延伸检查市医保中心等单位，资金没有入账核算。某县成立核算中心后，已实行了经费统管，但农业局、林业局等单位，其财务印鉴仍在继续使用。
三、加强县(市)财政管理的主要措施
针对当前县(市)财政管理中存在的预算编制不规范、预算约束乏力、决算不实、基础混乱等问题，我们认为，从健全管理制度、加强财政监督入手，是规范县(市)财政管理的重要途径和措施。以健全制度为根本，以强化监督作保证。
(一)细化预算编制，推进依法理财
加强预算管理，健全各项制度，是规范财政管理、推进依法理财的最基本措施。一是统一预算编制模式。针对县(市)财政预算编制不规范的情况，应制定统一的预算管理规章制度，统一预算表格和编制方法，统一预算编制模式。二是细化预算编制。要严格按照全省统一的预算编制政策和方法编制部门综合预算，要从部门编起、从基层单位编起，逐级编报。按照细化、规范、精确、透明、科学的原则，制定财力水平与实际需要相结合的公用经费定额，做细做实收支预算，专项预算要落实到具体项目上，严格控制追加预算。三是强化预算约束力。针对县(市)财政预算执行中存在的预算约束力不强、超预算拨款、支出挂帐、人为平衡决算等问题，建立年终决算考核制度，加强年终决算的审核。严格执行预算法，提高依法理财的自觉性和严肃性，不搞人为虚假平衡。四是深化财政改革。以部门综合预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革为核心，健全预算编制、执行的管理制度，实现财政资金缴拨规范高效，提高预算的刚性约束力。全面整合政府各项收入等和政府性各项资产、政府债权等问题，集中财力保障县乡基本支出等需求。五是统一预算编制软件。统一开发预算编制、执行、决算三位一体的财政管理软件。统一编报格式，并从软件功能上限制某些违规问题的发生。
(二)逐步取消专户，实行国库集中管理
从专项资金管理存在的问题来看，设立专项资金专户并没有解决专项资金及时拨付、安全有效的根本问题。因此，专项资金能否做到专款专用、保证及时拨付，不在于是否设立了资金专户，而在于是否依法理财、依法行政。具体来看，一是撤销各种专项资金专户，加强预算指标管理。设立专项资金专户不仅没有避免专项资金挤占挪用，同时给财政国库资金调度造成困难。建议逐步撤销专项资金专户，各种资金统归国库管理，统一拨付。原通过资金专户拨付的资金，改由通过预算指标下达。二是合并各种专项基金专户，加强会计核算与管理。对于必须设置的专项资金专户，进行清理合并，减少专户数量，采取一类专项设一个专户的做法。同时加强会计收支明细核算，按每个专项设立明细账，提高专户的会计核算质量。三是健全专项资金管理制度。要进一步健全专项资金管理制度，加强专项资金绩效评价，确保拨付及时，专款专用。
(三)加强债务管理，化解财政风险
县乡债务大多数为历年形成的各类借款，包括财政周转金、世行贷款项目、提供担保贷款等。合理界定债务年限，做好消化债务安排，把债务考核纳入对主要领导考核政绩范围内。一是建立健全政府债务监管体制。各级领导要充分提高认识，认真学习和贯彻落实《辽宁省政府债务管理暂行办法》，通过控制债务规模、监督资金使用和落实还款责任制等措施，加强对县乡政府债务工作管理，规范政府举债行为，逐步建立健全政府债务的监管体制。二是落实政府债务管理责任制。加强对政府债务的核算与监测，完善政府债务报告制度，落实政府债务管理责任制。要成立专门机构对县乡政府债务情况进行监督和管理，并制定出各种债务核算和监测指标，层层落实政府债务管理责任制，举借政府债务的单位要定期向专门机构报送政府债务资金的使用和偿还情况报告，以便于各级政府对政府债务情况的跟踪管理。三是建立政府偿债准备金。将政府债务全面纳入综合预算管理，建立政府偿债准备金。各级政府在严格控制举债规模的同时，要把政府债务举借和偿还纳入综合预算管理，并按债务余额一定比例建立偿债准备金，由财政局设专户管理。四是制定还款计划。最终债务人及转贷机构要制定切实可行的按期偿还借款计划，层层落实按期还款的责任制，采取得力措施，必要时运用行政、法律等手段，以确保按期偿还各种借款。五是杜绝超支挂账。严格杜绝超支挂账行为，减少和避免隐亏。对历年超支挂账应比照政府债务管理办法，逐步消化，化解财政风险。
(四)完善决策机制，健全管理制度
一是完善财政决策机制。造成财政违纪问题的原因，主要是财政部门在公共财政资金的审批、使用过程中存在约束乏力和内控失效等问题，有些违规问题是由于县乡政府领导的长官意识所致，不是县乡财政部门所能左右的，这种现象在乡镇尤为突出。因此，完善财政决策机制对避免失误和违规具有重要意义。二是完善内部控制制度。完善财政收支、预算执行等业务的内部控制制度，用制度规范财政管理，避免违规行为。三是完善干部交流机制。完善和执行正常的干部交流、流动机制，从人事制度上减少财政违规机会。四是健全责任追究制度。建立绩效考评和理财责任追究制度，促进依法理财。一把手要认真履行第一责任人的职责，加强对推进依法理财工作的领导，从思想上改变“长官意识”“家长作风”。做到有错必纠，处罚到位，惩教结合，不断提高依法理财的责任意识。
(五)强化财政监督，规范财政管理
一是完善内部监督检查制度。要强化对财政部门内设各职能机构的财政财务、会计管理、预算编制执行、内部控制制度、直属单位的财务收支和会计信息质量以及有关财政经济管理活动真实性、合法性和效益性的监督检查力度。二是健全财政监督检查机制。要按照《辽宁省财政监督条例》的要求，从机构设置、队伍建设等方面加强财政监督，配备精干力量，为有效开展财政监督工作提供强有力的人力和组织保障。实行事前、事中、事后相结合的全过程监督。尤其要重点抓好事前把关和事中监控，及早发现和纠正不合规事项，减少违规行为和损失。建立“预算、执行、监督”三位一体的财政管理机制。收入监督和支出监督要并重，同时要重视资金使用效果的监督，使有限的财政资金发挥更大的使用效益。财政监督还要与规范管理有机结合。财政监督检查工作要以规范财政管理为目的，既要严格执法，依法查处违法违规问题，又要在检查过程中充分发挥指导和规范财政管理的作用。三是加大上级对下级的监督检查力度。要加大对县(市)财政管理工作的指导力度，可从市局向县(市)派驻财政监督员(或特派员)，监督县(市)财政管理工作。四是实行财政监督检查通报制度。对监督检查出的重大财政违法行为在一定范围内予以通报，严肃法纪，惩前毖后，警示来者