云南省财政厅
当前，在推进财政体制改革、完善预算管理制度的进程中，一个迫切而又无法回避的问题，就是省及省以下财政如何解决举债权、如何对事实已经存在的地方政府负债实施有效管理的问题。从全国的情况看，地方政府举债与负债已经成为一种十分普遍的现象，同时也成为影响一个地区乃至全国经济发展、社会稳定的重大问题。必须予以高度的重视，否则将带来巨大的地方财政风险和地方政府的信用危机。
一、地方政府举债的表现形式
按照国家《预算法》规定,省及省以下地方政府不能进行赤字预算,也不能自行举债。但地方政府通过各种变通的形式，实际已在举债,这既是中央和地方政府利益博弈的结果，也有地方政府政绩冲动的原因，还有地方政府的事权、财权不匹配而导致的一种迫不得已的举措。并且，这种举措越来越趋于普遍。总的来看，地方政府在《预算法》的约束下，各种举债行为如平静水面之下的暗流在不断涌动。地方政府的举债主要的表现形式有：
1.发行债券。尽管《预算法》明文规定地方政府不具有发行地方债券的权力，但通过政府特定的市场机构(如市政建设公司)发行市政收益债券并没有被禁止，实际上已经广泛存在，并在不断地扩大。2003年3月，曾被北京市政府寄予厚望的“奥运市政债券”发行申请被中央驳回后，被称为“准市政债券”的首期20亿元“奥运工程企业债券”顺利获批；某省会城市的一个区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元；上海市于2005年12月以企业债券变通形式发行了80亿元的世博建设债券以解决“世博会”资金所需；如此等等，不一而足。尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行债券。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行债券；有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。
2.融资。地方政府通过组建投资公司、信托公司向金融机构融资,有的则直接由政府职能部门向金融机构融资。这些资金,大部分投向基本没有直接回报的市政基础设施建设项目,即使投向高等级公路等有相应收益的项目，也由于回报周期长而导致所融资金到期、逾期无法归还。形成的债务,最终将由地方政府财政兜底。某省交通厅几年来共计向金融机构融资400多亿元,用于高等级公路建设,而每年的高等级公路收费除人员、机构的支出后,仅能支付贷款利息。本金的偿还则可望而不可及,形成事实上的地方政府负债。
3.中央财政转借。实施积极的财政政策之后，每年1000亿元以上规模的国债，有相当大的部分（开始是一半左右）由中央转借给地方来使用，地方承担还本付息的职责。国际金融组织贷款、外国政府贷款也是通过中央财政转借到地方财政，债务的偿还则由地方政府负责。以上无论内债、外债实际上都是地方政府债务。另外，还有地方政府向社会法人、其他组织的借款、政府及其所属部门拖欠的工程款、被挪用的项目资金等等。
二、地方政府举债的原因及危害
地方政府债务，是摆在我们面前的一个客观事实。这个客观事实，到目前为止，虽然在国家的制度性安排中没有得到相应的承认和规范，但以直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的形式在不断累积，规模越来越大。有的学者认为，目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。究其原因，笔者认为主要有以下几点：
1.政府职能不规范,没有清晰的行为边界。长期以来，由于政府职能没有从根本上转变，政府职能与权力运作模式不适应社会主义市场经济体制的要求，存在着诸多弊端。地方政府承担了许多不该管、管不好、管不了的事务。政府投资范围过宽，不仅涵盖了公共产品领域，而且涵盖了部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有的弊端，无法与民营、外资企业竞争，政府投资的国有企业大批亏损破产。政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。同时，政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。总的来讲，一方面是地方政府的行政包揽过多，而这种包揽又必须有相应的财力支撑。在财力难以支撑的情况下，只能走举债的路子。另一方面是需要由政府生产或提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共物品或服务，又因为政府投资偏好集中于经济发展而不能得到财力支持。一方面，企业缺乏活力、投资过热、低水平重复建设蔓延，另一方面，基础教育、公共卫生等社会事业发展薄弱。正像许多人指出的那样，目前政府权力在一定程度上市场化了，政府及其部门成为利益主体，在这种情况下，政府的权力运作往往表现为越位、错位和缺位。迄今为止，我们还没有出台规范各级政府职能、行为边际的法律法规。
2.财权重心上移与事权重心下移。第一，1994年实施的分税制，基本明晰了中央与地方的税收权限，界定了中央和地方各自的财权。分税制以及后来的一系列税收改革，总的趋势是财权重心上移。这对于增强中央财政的调控能力，集中财力办大事，扩大对中西部地区的转移支付力度，实现均衡发展等等都是必要的。但是，在明晰财权、财力重心上移的同时，没有对中央与地方政府各自的事权作出清晰界定，总的趋势是事权重心下移。出现了财权与事权的不匹配、不协调。第二，国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要地方政府配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施项目，地方政府配套的资金，大多也通过投资公司这样的经济实体多渠道融资，地方财政的投入很少，投资公司的融资形成了地方政府的债务。同时，国债转贷给地方部分，地方政府同样必须还本付息。第三，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中，中央政府的转移支付政策不到位，地方政府要完成与自身财力难以支撑的经济和社会发展事务，举债就成为一种必然的、迫不得已的行为。
3.干部考核任用评价体系的不科学。由于对干部的考核主要看这个地区的经济发展状况，城市建设情况等，这就使地方政府负责人将精力主要集中在抓项目、促发展方面，片面追求GDP的增长；干部心浮气躁，大搞“形象工程”、“面子工程”。地方政府有着强烈的投资冲动，而又没有相应的措施进行投资约束。为满足这些庞大的、地方财政无法解决的投资需求，举债就成为一条唯一的出路。甚至出现了前任是政绩，后任是包袱的“烂尾项目”，造成工作的不连续性、不负责任性。某国家级贫困县举办一项“文化节”，启动多项重点工程，其中建设文化节的主广场就花费约3000万元。当年全县财政收入仅为1.21亿元，财政支出却高达3亿多元。为此，他们提出了“一年建设，十年还债”的口号。这种“预支政绩”的做法恰恰是干部考核任用评价体系不科学的结果。
4.相关法规制度建设的滞后。尽管我国现行《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。中国地方政府所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人想象。令人遗憾的是，至今还没有出台相应的规范地方政府举债行为、债务管理方面的法规、政策等制度性的安排。五花八门的地方政府举债行为在这个法律法规的空白地带无序运作，出现了异常混乱的局面。
目前，我国地方政府所负各种债务正处于失控边缘，规模呈加速上升趋势。不及时加以有效解决，其后果和危害是极其严重的。就目前的情况看，有很多债务脱离了财政体系的监督，实际发生偿付时又不得不从财政中列支，其中存在很多不规范的运作，构成了巨大的潜在财政风险。另外，居高不下的地方政府债务也积累了庞大的金融风险。地方政府通过向各个金融机构融资、对控股或全资的地方金融机构进行行政干预，以贷款来解决资金需求或垫还地方政府债务已经成为普遍现象，地方政府的债务实际就是金融机构的债权。地方债务向金融机构转移的过程中，导致金融机构财务状况的恶化和金融风险的累积。如果没有相应的制度性安排对地方政府的举债行为进行规范，对所形成的债务进行管理，将在一些地方造成因债务风险而导致的经济和社会动荡。此外，举债既可以解释为发展的需要,同时也是一种财力的透支，这种透支是需要今后的财力来支撑的。如果没有财力支撑，地方政府债务的逾期、展期、拖欠会严重损害地方政府的形象和公信力，进而损害社会信用的基石。
三、对策措施的建议
从今后财政体制改革的发展方向看，规范地方政府举债行为、对地方政府债务实施有效管理的问题已经无法回避。目前，只有采取实事求是的积极态度，认真分析其原因，探索规范管理的思路、办法和措施，出台制度性的安排，有效地疏导、防范和化解地方政府债务风险。
1.通过深化行政管理体制和财政体制改革，实现事权与财权的匹配。首先，要通过行政管理体制改革，缩小政府事权。缩小政府事权，就是要把与政府性质及职能不相符的事务都交给企事业单位和市场中介组织，其中特别是涉及到企业投资、企业人事管理等方面的事务要交出去；进一步完善行政管理方式，继续缩小行政审批范围，能通过核准和登记备案方式管理的一律实行核准和登记备案制度。与此同时，规范行政审批程序，使之尽可能简单快捷、公开透明、科学严谨。同时，探索减少政府层级的“扁平化”改革路子，加快“省直管县”改革的步伐，撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的政府机构。通过改革，加速政府职能的根本性转变，使那种由地方政府举债进行大规模建设的势头，从行政管理体制的层面得到有效的遏制。其次，要通过行政管理体制改革，明晰中央和地方政府的“事权”。财政部科研所贾康所长认为，事权的难点在于投资权如何划分。从改革的方向看，地方政府应该退出一般竞争性项目的投资，而将投资重点集中到公共工程、基础设施、公益性投资项目之上。中央负责大型的、周期长的、跨地区的、对于优化生产力布局和增强国民经济有发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目。理清和明晰中央和地方政府各自的事权，就为明晰财权打下了基础，搭好了框架。第三，要通过财政体制改革，明晰中央与地方政府各自的事权相配套的财权。财权要围绕事权所需来配置，使地方政府拥有能够完成事权所需的大宗、稳定的财政收入来源。从长远来看，地方政府还应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。同时，推动地方非税收入的合理化、规范化，使之成为正税的必要补充与辅助。构建科学合理的、与中央及地方政府事权相配套、相协调的财政收入体系，是控制地方政府举债规模不断扩大的重要举措。否则，在必须履行的地方政府事权面前，地方政府举债的不断扩大将是难以遏制的。要规范和加大一般性转移支付力度。按照公共产品供给均等化原则，中央应缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般性转移支付，杜绝上级政府“创租”、下级政府“寻租”的恶性循环，实现地方政府事权与财权、财力的相对称，相配套。
2.在宏观可调控的前提下,赋予省级政府相应的举债权。建议通过《预算法》、《担保法》等法律的修订，在中央可以进行宏观调控的基础上，赋予省级政府相应的举债权，有限地、适度地开放地方公债市场，将地方公债纳入国家公债的重要组成部分。发行地方公债是分税制财政体制下地方政府应有的财权，也是西方实行分税制财政体制国家的普遍做法。从完善分税制财政体制和促进经济发展出发，建议在中央政府严格审批和加强监管的前提下．逐步开放地方公债市场，允许地方政府发行一定数量的公债，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。至于省以下地方政府是否可以举债，可将批准权限及相关责任交给省级政府。同时，在这几年实行积极的财政政策的框架下，没有必要采取中央代地方政府举债的形式，应该逐步形成规范的地方政府举债。与其让地方政府在举债时偷偷摸摸，巧借名目，透明度差，难以监督，不如正视这个事实，制定规则，强化监督与约束，实现地方政府举债的宏观可调控，积极主动而又有效地防范地方政府债务风险。
3.出台相应的法规制度,规范举债行为及债务管理。要在赋予地方政府举债权、开通地方政府公开发债渠道的同时，不断完善地方政府债务管理的法律框架，规范地方政府融资偿债制度，强化中央政府对地方政府的举债约束和债务管理。比如公债发行的种类、规模；借款的范围、规模；债务的管理、监督和约束；债务风险的监督、预警、责任追究等，都应该有规范的制度性安排，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。在创新地方收益债券等金融产品时，要谨慎论证，逐渐推进。要建立一个评估地方债务风险的监测预警体系和数据库。这个体系可以对各地方政府的财政状况、债务情况进行排名，为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件地允许地方政府发行公债和借债创造条件。要对政府债务进行归口管理，克服目前地方政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。鉴于地方政府债务的偿付最终由财政来承担，应将债务管理的职能放在财政部门，可以考虑在省级财政部门设置债务管理处。要在财政部门建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。
4.清理历史债务，化解财政风险。要组织力量，展开调查，摸清全国地方政府债务底数。目前，有必要像20世纪80年代初期组织大规模全国性的“经济结构调查”那样，在全国范围内开展一场地方政府债务的全面检查和调研，全面清查各级地方政府债务，摸清债务链及债务规模的真实情况，在此基础上，编制各级地方政府的资产负债表，围绕消化历史负债制定具体的政策措施，鼓励各级地方政府积极清偿债务，化解财政风险。除要建立和完善偿债准备金制度以外，还要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出资金用于偿债。同时，要加大对以往财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还地方政府债务。甚至可以考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。
5.改革干部考核任用和政绩评价体系。中组部部长贺国强指出：“在考核官员的政绩时，不光看经济发展，不光看形象工程，更重要的是要看综合数字指标，看一些部门比如统计局等的一个综合评价，同时要引进民意。各级干部要做到求真务实，干实事，杜绝做表面文章，搞形式主义。”这段话道出了今后干部考核任用、政绩评价制度改革的基本方向。要通过改革，转变各级干部一味追求GDP增长、盲目扩大投资倾向；通过改革干部政绩的考核办法，遏制干部的政绩冲动，挖掉形象工程的土壤；要树立“还债也是政绩”的新观念，鼓励地方政府积极清偿历史负债，从而有效控制地方政府债务无限扩大的势头。