岳海洋/邯郸市财政局  王睿/邯郸市职业技术学院

    财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，按照政府行为的效益、效率和效果原则，以政府行为的成本效益分析为核心的综合指标体系与标准行为作为评价依据，对财政支出的成本和产生的效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判[①]。财政绩效评价，既是政府履行受托责任的客观要求，也是实现公共利益最大化的必然要求，更是当前我国深化财政改革的现实需要。本文结合我国地方财政支出绩效评价中存在的一些问题，在借鉴国外相关经验的基础上，提出改革和完善绩效评价体系的对策建议。

    一、地方财政支出绩效评价存在的主要问题

    我国地方财政支出绩效评价工作起步较晚，基本处于绩效评价试点和推广初期阶段，虽然取得了一定成效，但是在绩效评价法制建设、评价指标和标准设计、评价结果应用等方面还存在诸多缺陷。

    1.财政支出绩效评价法制建设不完善。虽然我国财政法制化建设进程逐步加快，但迄今还没有出台全国性的规范财政支出绩效评价的法律法规。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在很大差距，而且各个绩效评价办法的要求不尽相同，造成了一些地方财政部门开展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范。目前，我国开展绩效评价工作，主要依靠的是各级财政部门制定的各类具体财政资金的绩效评价办法。但是这些办法和方案对绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，还存在很大差距，需要进一步完善。

    2.绩效评价层次不全，实施评价的机构不规范。财政支出绩效评价包括政府、部门、单位和项目四个层次。但是我国一些地方在开展财政支出绩效评价的实践中，多数只是开展其中某一个或两个层次的绩效评价。而且，在财政支出绩效评价的实施主体上还不规范。财政部门对政府财政支出综合绩效进行评价，造成了财政部门自己监督自己。而本应由部门自己开展的部门、单位和项目的财政支出绩效评价，却由财政部门实施，存在“越位”之嫌。在政府机构改革中，多数财政部门撤消了统计评价专职机构，造成了财政部门内部各业务主管机构分头负责绩效评价的局面，缺乏统一的管理。

    3.绩效评价的指标和标准设计不规范、评价方法单一。地方财政部门在开展财政支出绩效评价中采用的评价指标，一部分来源于中央、省财政部门制定的绩效评价办法，另一方面是从财政支出绩效评价的理论书籍中研究制定的。由于财政支出的类别多，使用绩效的表现形式多样，现有的绩效评价指标不能有效地评价财政支出的使用绩效。此外，由于我国还没有建立绩效评价数据库，积累的每类财政资金使用绩效数据不丰富，造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足，需要经过绩效评价实践进行完善。地方政府部门在开展财政支出绩效评价中，采用的绩效评价方法主要是从现有年度财政支出报表中提取需要的数据，运用设计好的指标和公式，计算出绩效评价的结果。当然，这是财政支出绩效评价的方法之一，但还有一些好的方法如：专家评议法、调查问卷法和因素分析法等，没有被充分运用。

    4.绩效评价结果的应用需要加强。一些地方财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的运用做得不够，往往是绩效评价工作完成后束之高阁，或者即使交给被评价对象。部门和单位对绩效评价结果不重视，主要是因为绩效评价结果的约束力不强，责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别，使用绩效低的单位与责任人很少为此承担责任。

    二、国外财政支出绩效评价经验借鉴

    西方发达国家财政支出绩效评价工作开展较早，已经形成了完备、规范的评价体系，成效十分显著，其中美国、英国、加拿大和澳大利亚四国的做法尤其具有一定的典型性，并体现出一些有共性的特点。

    1.财政绩效评价相关法律制度体系十分完善。从国外财政支出绩效评价实践情况看，多数西方国家在开展财政支出绩效评价中都制定了比较完善的法律制度体系，保障了绩效评价工作的制度化、规范化。具体情况见表1：

表1  美国、英国、加拿大、澳大利亚财政支出绩效评价法制建设情况表

资料来源：朱志刚，财政支出绩效评价研究，中国财政经济出版社，2003.10。下表同。

    2.开展绩效评价的层次和机构明确规范。财政支出绩效评价的层次分为：财政部门、预算部门、单位、支出项目，每个层次的绩效评价实施机构又不尽相同。西方四国在开展财政支出绩效评价的层次和绩效评价的实施机构方面做得比较规范，情况见表2。

表2  美国、英国、加拿大、澳大利亚政府财政支出绩效评价情况表

    从西方四国开展财政支出绩效评价情况看，对预算部门、单位和项目的财政支出绩效评价，主要由各部门负责履行。部门的具体职责是提交年度绩效计划和年度绩效报告；收集、整理绩效评价的信息，制定或修改政策或提出政策建议；受国会审计署的委托，评价本部门的计划项目。财政部门主要负责财政支出绩效评价的指导工作，选择一些典型财政支出项目进行绩效评价。

    3.对财政支出绩效评价结果的使用充分重视。开展财政支出绩效评价工作的最终目的，一是通过运用财政支出绩效评价结果，发现绩效评价对象在财政资金管理和使用过程中存在的不足，制定解决措施和方案，提高部门理财水平；二是由财政部门根据绩效评价的结果，与部门预算的编制相结合，对使用财政资金绩效好的部门，在编制下年度预算上增加预算额度；对绩效评价结果较差的，而且没有客观的原因，给予调减预算额度。西方国家非常重视财政支出绩效评价结果的应用，并且在事实上对绩效评价的良性运行产生了积极效应。具体情况见表3。

表3  美国、英国、加拿大、澳大利亚政府财政支出绩效评价结果使用情况表

    此外，西方发达国家在开展绩效评价中，利用先进的信息技术，逐步形成了规模庞大的公共支出评价数据库，为评价各类支出项目的投入水平、效益情况和影响状况，开展历史的、横向的分析比较提供了技术支持，对保证评价工作持续有效开展也发挥了重要的作用。[②]

    三、完善财政支出绩效评价的对策

    通过分析当前开展财政支出绩效评价中存在的问题及原因，在充分借鉴西方发达国家开展财政支出绩效评价成功经验和做法的基础上，提出如下有针对性的完善思路和建议：

    1.逐步建立财政支出绩效评价的法律、制度体系。政府应该积极加快立法进程，尽快出台一部全国性的财政支出绩效评价法律法规。如果出台专门的法律存在一定困难，可以在完善和制定相关财政法规中，对财政支出绩效评价进行规范。另外，还要制定地方性财政支出绩效评价规章办法。财政部和一些地方财政部门目前虽然已经制定了一些财政支出绩效评价的具体办法，但这些办法主要是针对一些具体支出领域和某个区域性的，内容不统一，不具有广泛适用性。因此，要抓紧制定全国性的财政支出绩效评价办法，对绩效评价的范围、操作程序、实施主体、指标设置、评价结果应用等做出具体的制度性规定，并对一些具体财政支出领域的绩效评价办法予以细化，规范财政支出绩效评价工作。

    2.建立健全财政支出绩效评价层次和绩效评价实施机构。财政支出总体绩效评价，主要是对政府财政部门配置财政资源绩效情况进行总体评价，反映的是财政支出整体使用绩效情况。因此，实施财政支出总体绩效评价的主体应该是各级人大、政府审计部门、财政政策研究部门，而不应该是财政部门自身。从国外看，财政支出绩效评价主要由国会审计署或内阁财政委员会秘书处领导进行，这相当于人大财经委员会和审计部门。作为过渡性措施，当前财政总体支出绩效评价可以由财政部门实施，但评价结果要向人大等监督部门反馈。

    我国在开展部门、单位和财政支出项目的绩效评价上，应形成以部门和单位自身为主的评价模式，由各部门和单位每年向人大和政府提交财政支出绩效评价报告。财政部门主要对各单位开展绩效评价情况进行监督和指导，督促各部门和单位按时、保质保量地进行绩效评价，并对各部门提交的绩效评价结果进行审查，根据绩效评价结果对下一财政年度的部门预算进行调整，促进财政资源向使用绩效高的行业和部门倾斜。预算部门和财政部门在开展绩效评价工作中，可以根据需要聘请社会中介机构参与绩效评价。

    3.逐步建立较为完善的财政支出绩效评价指标体系和评价方法。在设计财政支出绩效评价指标体系上，要围绕财政支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计，评价指标分为两个层次，一是复合性评价指标，包括经济性、效率性、有效性指标；二是单一性指标，包括投入类、过程类、产出类和成果类指标。从四项单一性评价指标上不能直接判断一项财政支出活动的绩效高低，但是这些单一性指标是复合性指标产生的基础，通过单一性指标评价的结果可以计算出复合性指标，进而对财政支出的绩效进行评价。这两类指标的关系如图1：

图1  财政支出绩效评价指标结构图[③]

    在开展财政支出绩效评价的方法上，要根据项目的性质选择成本—效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等。特别是在评价地方政府财政支出总体绩效和一些社会事业项目绩效上，更要注重运用非公式化的绩效评价方法。比如，在评价教育项目的绩效时，不仅要计算毕业率、升学率、巩固率、辍学率、专业对口率等指标，还要对教育会带来的生产力发展、改变人的精神面貌、文化观念和创造力等因素进行评价。因此，在开展政府、部门、单位和项目财政支出绩效评价时，要更多地运用非量化、实地抽样调查、倾听专家意见等方法来进行绩效评价。

    4.要建立财政支出绩效评价信息数据库。由于我国开展财政支出绩效评价时间短，在绩效评价数据库的建设上尚是空白，造成了在设计财政支出绩效评价指标、评价标准等方面困难重重。当前，我国的信息技术发展较快，特别是“金财”工程实施以来，财政信息化建设取得了显著成效，建立绩效评价数据库已经具备现实条件。在绩效评价数据库的建设上，要选定不同行业、不同类型的财政支出项目，作为绩效评价数据库的数据源，同时要做好数据信息的分类管理，尽可能扩大数据库在财政资金类别和支出项目上的覆盖面。数据库要涵盖政府财政支出总绩效评价、部门和单位财政支出绩效评价、项目绩效评价等；在财政支出的类别上，要涵盖教育科技文化、经济建设、社会保障、农业和农村、政府管理等各个领域。各级财政部门建立的绩效评价数据库要依托财政信息网实现信息共享，最后形成以财政部为中心，各省、市、县互联的共享数据库，使各级财政部门都能使用数据库，服务于财政支出绩效评价实践工作。

    5.健全财政支出绩效评价标准。财政支出绩效评价标准是对评价对象进行分析评价的准绳。制定评价标准要依据同行业、同地区、同性质的数据资料做基础，按照财政支出性质、地区和行业类别、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。每一类项目的绩效评价标准，要根据项目的所属政府层次和地域间差异，制定相应的评价参照标准。要依托长期积累形成的财政支出绩效评价数据库，通过对各类数据汇总分析，为制定财政支出绩效评价标准提供科学的参考依据，确保制定的评价标准更加符合实际情况。这样对绩效评价数据进行考核得出的结果才更加科学、合理。

    6.加强财政支出绩效评价结果的应用。要做好财政支出绩效评价结果应用工作，首先要强化绩效评价结果的约束力。在制定财政支出绩效评价办法中，要对绩效评价结果的应用予以明确，对使用财政资金绩效低或绩效评价结果执行不力的部门，在财政资金的安排上予以严格控制。其次，在预算管理上，对使用财政资金绩效较好的部门和单位，在财政资金管理权限上适当放开，给部门打包分配一定的财政资金，由部门决定财政资金如何使用，调动部门提高绩效的积极性。第三，每年召开的人代会在审议年度预算报告时，要将财政资金使用绩效作为一项重要审议内容，不仅要关注财政资金分配去向，更要关注财政资金使用效果，让人大代表对政府财政工作有更深入的了解，以行使监督权，提高财政资金使用的透明度。第四，组织部门在对政府各部门进行绩效考核时，要将财政资金使用绩效作为一项考核内容，纳入评价部门年度工作成绩的范围。