东北财经大学/彭健  辽宁省社会保障资金管理中心/黄志强

    内容提要：财政支出绩效评价是财政支出管理的重要内容之一，对于提高财政支出效益有着积极作用。近年来，我国各地区财政支出绩效评价体系的建设已经取得了初步成效，但还存在一些尚待改进的问题。本文以阐释构建财政支出绩效评价体系的必要性入手，对我国财政支出绩效评价工作现状进行了分析，在此基础上，提出完善我国财政绩效评价体系的一系列对策建议。

    关键词：财政支出  绩效评价  体系

    财政支出绩效评价是发达国家财政管理中的一项重要制度。随着我国公共财政体制改革的深入，逐步建立一套适合我国国情的财政支出绩效评价体系，已成为确保财政管理制度有效运行的重要措施。近年来，辽宁、湖北、湖南、河北、福建和广东等地结合本地实际，开展了财政支出绩效评价试点工作，财政支出绩效评价体系在这些地区已初步建立。但由于财政支出绩效评价是一项开拓性的工作，涉及面广、业务性强、操作难度大，目前还存在着一些问题，需要在今后的财政管理改革实践中逐步加以完善。

    一、构建财政支出绩效评价体系的必要性

    20世纪80年代以来，以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的一批OECD成员国实施了以产出和成果为导向的预算管理改革，财政支出绩效评价是其中一项重要的改革措施。财政支出绩效评价的实施，在提高财政管理效率，充分发挥财政支出效能，改进政府形象等方面都产生了良好效果。而长期以来，我国的财政管理中存在着“重收入、轻支出”，“重投入、轻管理”的倾向，对财政支出绩效评价缺乏全面、系统的理论研究，财政支出绩效评价的实践经验也不足。1998年，建立公共财政框架这一财政改革目标确立后，我国的财政管理制度改革速度开始加快，其侧重点也逐步转向财政支出管理。此后，我国相继实施了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购制度以及规范预算编制程序等多项改革，目前上述改革正由中央向各级地方逐步推进，并取得了较为显著的成效。

    但应看到，我国的财政管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是以对财政投入的控制为导向，尚未全面涉及到预算分配结果和财政支出的绩效问题，这在很多方面制约着公共财政框架总体效果的发挥。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖于财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较为浓重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系。另一方面，财政支出管理中重视对财政投入的控制，而对财政支出使用效果的评价和考核则较为薄弱，结果住住是只管投放进度，不问投放效果；只管使用合规，不问效益大小；只强调财政支出的财务责任，不考核项目的执行水平，从而造成财政支出浪费和效益较低等问题。这样的财政支出管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要。作为部门预算改革的延续和提升，财政支出绩效评价制度的构建成为确保财政管理制度有效运行的重要管理措施。

    1.财政支出绩效评价体系的构建可以使公共财政框架下的政府支出范围更为准确化、具体化。公共财政体制要求政府支出必须体现公共性特征，政府支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内。为了确保财政资金使用范围的正确，客观上要求在确定政府支出项目之前，对拟安排的各个支出项目进行评价，判断其投向的领域是否属于提供公共产品的范围。而通过编制各政府部门的绩效战略规划，可以将各部门的职能与财政支出的供给范围及规模紧密结合起来，通过一系列预算绩效考评指标，可以保证将财政资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面，从而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。

    2.财政支出绩效评价体系的构建有利于预算管理水平提高。各级政府通过编制年度绩效计划，将年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的财政支出绩效目标。财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下年度政府预算的重要依据。通过这样的绩效评价过程，可以促进各级政府积极采取有效措施，不断提高财政资金的使用效益，使政府支出行为逐步规范化、科学化。

    3.财政支出绩效评价体系的构建也是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要。提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。随着我国改革开放的深入，公众参与公共事务的意识逐步增强，人们更关注政府支出的使用结果。财政支出绩效评价体系建立后，通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众，公众不仅可以了解政府部门的行政过程、财政资金的投入情况，还可以通过对不同部门的工作绩效以及同一部门不同年度的绩效比较分析，了解和监督财政支出的使用情况及其有效性。这将有助于加强社会对政府的评价与监督，促进政府提高决策水平，推进廉洁、高效政府的建设进程。

    二、我国财政支出绩效评价工作的现状分析

    近年来，随着西方发达国家财政支出绩效评价理论和方法的逐渐传入，我国各地区财政支出绩效评价工作取得了初步成效。2000年，湖北省财政厅根据财政部的安排，率先在该省恩施土家族苗族自治州选择了5个行政事业单位，进行财政支出绩效评价试点工作。2002年，湖北省又进一步扩大了试点范围，湖南、河北、福建等地也进行了小规模的绩效评价工作试点。2004年8月，广东省成立了财政支出绩效评价专门机构——财政厅绩效评价处，并颁布了相应的实施方案。2004年，辽宁省财政厅在充分调研的基础上，制定了《辽宁省财政专项资金绩效评价工作规程(试行)》和《辽宁省各项财政专项资金绩效评价试行办法》等17项配套办法，初步建立起财政专项资金绩效评价体系。本着“先易后难、由简到繁、循序渐进”的原则，辽宁省确定了专项资金重点评价项目。将与政府中心工作紧密联系的项目、资金额度较大的项目、政府的重点工程项目列为评价范围，基本覆盖了财政支出的重点领域。通过实施绩效评价和追踪问效的措施，2005年辽宁省财政厅共审评投资项目2047项，审减资金14.2亿元[①]。

    通过近几年的财政支出绩效评价试点工作，我国许多地区已经初步建立了财政支出绩效评价指标体系、评价工作程序，也制定了相关的工作制度，为进一步开展财政支出绩效评价工作奠定了良好基础。但由于财政支出绩效评价体系的构建刚刚起步，还有很多与我国社会主义市场经济发展和财政改革客观需要不相适应之处，主要表现在：

    1.缺乏法律约束和制度保障。从市场经济发达国家的财政支出绩效评价实践看，必要的立法支持是确保财政支出绩效评价制度化、经常化的重要保证。而我国目前的财政支出绩效评价工作尚缺乏法律约束和制度保障，支出项目的绩效评价结果多数只是作为各有关部门项目建设档案保存。财政支出绩效评价对于支出项目执行的成效、问题与相关责任并没有直接的约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。

    2.尚无专门的财政支出绩效评价管理机构。澳大利亚、英国、加拿大等国在实施财政支出绩效评价时，都在财政部门内部设有专门机构，作为绩效评价执行主体，并将财政支出绩效评价作为财政日常管理工作的重要组成部分。而在我国大部分地区还缺少这样一个有权威性的绩效评价综合管理机构，绩效评价工作分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行绩效评价工作，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价体系。

    3.缺乏科学、规范、合理的财政支出绩效评价指标体系。目前各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。

    4.财政支出绩效评价内容不完整。多数地区目前的财政支出绩效评价的对象只包括专项资金，还没有将单位支出绩效、部门支出绩效和财政支出综合绩效等三个更高层次绩效评价包含在内。此外，在对专项资金进行绩效评价时，评价范围也往往仅局限于支出项目本身，忽视了项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及支出项目过程审核和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境、政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的绩效评价工作尚未包含这些内容，使财政支出绩效评价工作不能充分发挥为政府宏观决策服务的作用。

    三、完善财政支出绩效评价体系的若干建议

    我国各地区的财政支出绩效评价工作刚刚起步，还需要在实践中不断完善。从总体上看，我国应充分借鉴市场经济发达国家的现有经验，并结合公共财政改革的总体进程和财政管理实际，分阶段、分步骤逐步推进。财政支出绩效考评的最终范围应当涵盖所有政府支出，即把财政支出中的基本支出和项目支出全部纳入绩效考评的范围。但根据目前的紧迫性，财政支出绩效评价工作应以项目支出的绩效评价作为切入点，在目前对某些具体支出项目进行绩效评价试点的基础上，继续扩大试点范围；在具备一定经验后，在所有政府部门全面开展项目绩效评价工作；然后，再选择一些部门进行包括全部财政支出在内的绩效评价试点；在取得成熟经验的基础上，完善有关的绩效评价制度办法，在所有政府部门中全面开展财政支出绩效评价工作。具体而言，可以从以下方面完善我国的财政支出绩效评价体系：

    1.构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系。考虑到我国的实际情况，财政支出绩效评价工作应主要由财政部门负责。我国的财政部门作为负责政府支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行政府预算，而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位，具有其他部门不可替代的作用。有鉴于此，财政部门理应在财政支出绩效评价的规划、指导工作中发挥主导作用。但是，财政支出绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算的编制、执行和监督等多个环节，牵涉的利益也极为广泛，还需要逐步将人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众纳入其中，建立多层次的财政支出绩效评价体系。各级人大有权对各政府部门定期向财政部门提供的支出绩效报告进行审查监督。审计部门作为重要经济监督部门，有权对各部门支出配置和使用情况进行年度绩效评价。在必要时，审计部门也可以选择部分重大支出项目进行绩效评价。同时，应借鉴国外经验，鼓励和发展民间中介评价组织。由于中介评价组织独立于公共项目的利益关系，因而有助于保证评价的公正和客观。随着我国社会主义民主进程，也需要通过一定的途径吸纳社会公众参与到财政支出绩效评价工作当中，建立起政府与公众之间的良性互动关系。

    2.合理确定财政支出绩效评价目标与内容。根据我国当前的财政管理水平和财政管理需要，我国财政支出绩效评价主要应加强对财政支出有效性的考评，突出财务合规性，力争低投入、高产出，少花钱、多办事、办好事。这是和我国当前财政支出约束弱化、浪费严重的现实状况相适应的。但从将来的发展趋势看，绩效考评的侧重点应该在对财政投入有效控制的基础上，更加注重对财政结果的评价。此外，在设计我国财政支出绩效考评体系的基本框架时，应在与国际接轨的同时，结合我国国情，增加对公共资源配置和利用、政府财政管理的规范性等方面的考评，主要包括以下四方面：一是绩效目标的合理性、科学性；二是财政管理与财务管理状况；三是政府活动和支出项目的效果、持续效能与影响力；四是公共财政资源与配置与利用情况。在此基本框架基础上，根据不同政府部门和支出项目的具体情况，确定具体的考评内容和重点。

    3.明确财政支出绩效评价程序。财政支出绩效评价是一个持续的、周期性的过程，通过不断的反馈和运用考评结果来实现提高政府各部门支出绩效的目的。具体程序如下：(1)政府各部门制定绩效评价战略规划和年度绩效计划。绩效战略规划主要是对各政府部门的职能、使命、完成任务的期限、短期行动及较为准确的长期行动纲领进行详细说明。年度绩效计划则是指导各政府部门在一个财政年度内各项绩效管理工作的具体行动指南。(2)由财政部门设定绩效基准和绩效评价指标体系。绩效基准是政府各部门的支出绩效应该达到的目标水准，也是实际绩效与计划绩效进行比较的基础。此外，还应结合各政府部门的不同性质，建立定性与定量相结合，统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价指标体系。(3)在财政年度结束后，政府各部门要编制并提交年度绩效报告。(4)由财政部门对各部门绩效计划的执行情况、完成结果以及提交的年度绩效报告进行考评，并综合应用绩效考评的结果与相关信息，提出改进财政管理的措施，按财政支出绩效评价结果的高低水平确定下一年的预算拨款。财政部门的绩效考评报告还需向各级人代会或人大常委会提交，各级人大有权对其进行审查监督。

    4.运用立法手段保障财政支出绩效评价的顺利实施。立法保障是开展财政支出绩效评价的前提和基础。早在20世纪80年代，英国就通过了支出绩效评价方面的法律，此后荷兰颁布了新《市政管理法》，1993年美国国会通过《政府绩效与成果法》，丹麦、挪威、澳大利亚、加拿大等国也都进行了财政支出绩效评价立法工作，并以此为基础建立起较为完善的绩效评价体系。[②]我国也应借鉴上述市场经济发达国家的经验和做法，通过立法手段保障我国财政支出绩效评价走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，应从立法上确立财政支出绩效评价工作的地位，促使各政府部门开展绩效评价工作，保证绩效评价成为政府财政管理的一个重要环节；其次，从法律上树立支出绩效评价机构的权威性，赋予其应用的权力，享有调查、评价有关政府部门活动的权力；最后，颁布有关财政支出绩效评价工作的具体法律制度和规范，使绩效评价工作有法可依、有章可循。

    5.建立完善的财政支出绩效评价信息系统。财政支出绩效考评工作是一项工作量大、技术性强的工作，要确保绩效考评工作的顺利进行，需要建立强大的计算机网络技术支持系统和完整的预算基础资料数据库。同时，在此基础上还需要建立完善的绩效评价信息交流与沟通机制。美国、英国、澳大利亚等国在推行绩效评价措施时，就提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力和对社会公众的回应力。我国在构建财政支出绩效评价体系的过程当中，可以将政府绩效评价与发展电子政务有机结合起来，充分利用信息网络技术，建立电子化的政府绩效评价标准系统。对于政府来说，除法律规定应予保密的信息之外，其他一切有关政府绩效评价的情况应通过网络及时向社会传播，增强财政支出绩效评价过程的透明度。