厦门大学/曾惠芬

    一、软预算约束问题

    自1979年科尔奈提出“软预算约束”这一概念以来，软预算约束已成为经济学的常用词汇。软预算约束最先指的是社会主义国家中，国有企业在发生亏损后，政府或其贷款人对其进行救助的现象。人们广泛认为，软预算约束是造成社会主义经济效率低下的一个重要原因。然而研究发现，软预算约束不仅在社会主义经济中大量存在，在其他经济环境下也大量存在，甚至在完全私有的经济中也存在软预算约束现象。就其产生的原因，目前理论上有外生和内生两种解释。外生解释认为软预算约束源于各种外生变量的存在，包括社会主义国家的父爱主义（Kornai，1986）、国家追求就业目标或领导人获取政治上的支持（Shleifer和Vishny，1994）以及企业各种政策性负担的存在（林毅夫，1998）等等。内生解释则将软预算约束看作是特定体制内生的现象，是一种动态的承诺问题（Dewatripont和Maskin，1995）。这也是目前理论界主流的观点，在研究文献中，该理论框架被广泛应用。

    软预算约束一直是转轨经济中难以彻底解决的严重问题，特别是在原有的计划经济体制下。在计划经济财政集权的背景下，政府官员或出于外生原因，或出于内生原因，会对身处无力支付边缘、濒临破产的企业或机构进行救助和维系。救助和维系的方式可以分成两类。一类是财政方式，这类方式通过政府预算向其提供补贴或给予税收减免（免税、减税、延税）。另一类是信贷方式，如向不符合放贷标准的企业放贷，或者已借贷款企业并不严格执行已签订借款合同的还贷条款。

由于存在软预算约束，企业的行为会因此而发生扭曲：第一，削弱了企业管理层利润最大化的努力。由于企业认为自己身处困境时应该得到或会得到救助，会缺乏利润动机，削弱企业管理层损失最小化的努力。并且，在软预算约束情况下，企业不是去满足客户的需求而是去迎合这些官员的喜好。第二，企业对价格信号开始变得迟钝，削弱了价格信号的作用。由于存在软预算约束，企业不会重视最终利润，那么也就不会对投入、产出的价格给予多少关心。所有这些行为扭曲降低了企业的竞争力与生产效率。

    二、软预算约束和中国的财政分权

    学者们认为转型经济国家向市场经济转型时，都会从企业层面和银行层面强化预算约束。由于各种政治原因，私有化对处于转型初期的中国而言并不是一个可行的选择。但是中国大刀阔斧地实施了由中央政府向地方政府倾斜的财政分权，使各地方政府在吸引外资领域形成了竞争，从而强化了预算约束。

    实际上，中国在转轨过程中，进行分权化改革第一个要解决的问题就是软预算约束问题。在原有的中央集权的计划经济下，全社会投资领域的软预算约束问题都很严重。中央集权的制度安排又使得中央政府与实际经济单位之间的信息交流不够流畅，监督与激励安排难以实现。一方面，中央的管理幅度太宽，管理链条太长，中央不可能准确掌握各经济单位的信息及变动情况，更别要说能提供合适的激励与约束机制了。各行为主体的软预算约束问题普遍存在。另一方面，中央集权的制度安排使得地方政府与企业失去了发展经济的积极性，地方也缺乏权力，无法自主调动、充分利用地方资源，以达到最优的生产效率。二者作用的最终结果是，经济发展缓慢，腐败及官僚作风滋长，社会生产效率低下，人民生活水平不能提高。

    从1980年开始，中国进行财政分权改革，部分权力下放至地方政府，并给予一定的财政激励。这使得地方有动力去发展当地经济，增加地方税基，并最终从中收益。这种分权机制对软预算约束的作用直观地就可以了解：为引进外资，地方政府会努力进行基础建设，基础建设对地方政府的边际价值要高于对中央的政府边际价值。因此，对于手中有限的资源，地方政府更愿意进行基础设施建设而非对亏损的国有企业进行救助。最终，财政分权硬化了企业的预算约束。

    目前，我国的财政分权化在相当程度上为经济发展做出了贡献，其中最重要的机制之一就是财政分权在一定程度上、一定范围内硬化了预算约束，使地方在分权后产生较大积极性的同时，又在实质上承担了更大的责任，从而通过促进本地区的市场发展而繁荣了全国经济。但与此同时，财政分权也是不稳定的，软预算约束问题仍然在一定程度上存在，并直接影响到了经济的转型效果。

    三、财政分权的负效应及解决途径

    前面提到，财政分权能够促使地方政府硬化企业的预算约束，从而缓解软预算约束问题，促进资源的有效配置。但是也不可忽略这么一个事实：地方政府对财政分权的反应是多方面的。除了硬化企业的预算约束这一效应以外，分权也使得政府预算约束软化问题变得突出。地方支出自主权的扩大会使地方政府的投资行为扭曲化，因为地方想从中央得到更多的资金。此外，更多的支出责任使地方具有取得预算外收入的动机，下放的财权又使地方具有取得预算外收入的权力，这事实上为软预算约束提供了更大的空间。有数据为证：1978年，预算外收入占当年GDP的10％，预算内收入则大约占GDP的31％。1993年，预算外收入达到当年GDP的16％，而预算内收入则下降到仅占GDP的16％（中国统计年鉴，1995）。

    财政分权对预算约束的这种负面效应，主要根源在于我国财政体制方面的制度供给有着明显的失衡。这既体现在财政体制本身，又体现在与财政分权相匹配的相关制度上。主要表现在三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权与行政垂直集权矛盾以及分权制度本身不规范（姚洋，杨雷，2003）。

    首先，政府间的财政关系缺乏宪法和法律保障。中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范。比如，没有法律的约束，中央政府可以根据自身的利益进行政策调整，确定共享税税种。其次，财政分权和政府行政集权之间隐藏着尖锐的矛盾。地方政府主要领导由上级政府直接任命，这导致下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视当地民众的要求。再次，财政分权本身存在许多缺陷。最大的缺陷是侧重于对收入的划分，而对支出责任的划分则不明确，在实践中往往造成事权的推诿。并且，转移支付制度也不够透明、公正。目前的财政体制也无法满足地方政府的需求，地方没有税收立法权，没有公债发行权，但是却存在大量的隐性债务。

    在制度供给失衡的条件下，财政分权会产生严重的不良后果，比如：地方保护主义、上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方公共品提供规模的小型化、地区差距的扩大化以及预算约束软化。

    总之，要彻底解决预算约束软化的问题，基本的途径仍然是进一步进行分权改革。关键是要使分权后的财政体制更具有内在稳定性，也就是提供有效的制度供给，即：对中央和地方财权和事权作进一步科学合理的划分，改变地方政府官员的任命方式，以及加强政府间财政关系的宪法和法律保障。