辽宁省财政财务审核中心/夏本立  解志忠

    财政部门是国家重要的综合经济管理部门，掌握国家财权，关系国计民生，对于国家政权和社会稳定与发展有着极其重要的地位。管理学经验表明：权无制则滥，滥则失威。因此，没有财政监督的财政管理是不健全的。财政监督 既是财政管理的职能之一，也是保障实现全部财政管理职能的重要手段。但是，长期以来，财政管理“重收支，轻监管”；财政监督“重事后，轻事前”，“重罚轻管”，“重用轻效”的问题十分突出，还未实现事前、事中、事后全过程监督的完全转变。因此，必须真正使财政监督“关口”前移，通过“事前审查把关，事中跟踪监控，事后检查稽核”，建立贯穿财政管理全过程的财政监督检查机制，以加强和完善财政管理为中心，财政收支监督并重，重点检查与日常监督并重，保证财政收支的规范、安全、有效。

    一、事前审查把关，规范财政管理

    财政监督的事前审查把关，即事前监督，就是对预算编制以及预算调整，在报请人大审批之前，由财政监督检查专门机构进行审查把关，依照国家有关法规和财政政策，监督检查预算编制与财政管理目标的符合程度，检查财政预算编制的合法性、合规性、有效性，防范、阻止不合法或低效的预算支出，使有限的财政资金发挥更大的使用效益。

    事前监督的任务，就是财政监督检查专门机构依据有关法规和财政政策，对预算编制进行宏观审核，向预算编制机构指出预算编制中存在的问题，出具预算编制事前监督检查报告。事前监督可以防患未然，把握预算编制的合法性和规范性，加强计划和决策的合理性。

    应该强调的是，财政机关内部各业务机构都具有监督的职能，在编制预算时，理应做到依法理财，实事求是地编制综合预算、部门预算及采购预算等，履行经常性管理与监督的正常职责。

    只有预算编制得合理合法，才能得到正确的执行。否则，若预算编制中虚列收入，而据此安排支出，必然导致预算不能正常执行，产生欠拨、结转等问题，引发一系列的矛盾。这些问题有可能是管理者故意所为，同级财政监督检查机构无能制止。因此，同级监督检查机构必须履行职责，同时向上级监督检查机构反映。上级监督检查机构要切实履行对下级财政机关的监督检查职能，发现问题，及时纠正，维护财政管理的规范、安全、有效。

    要正确认识和实行事前监督，正确行使监督权，须防止对事前监督含义的两种误解：

    一种误解是，认为事前监督就是预算编制在上报人大审批前，甚至包括“正常经费拨付”等业务执行前，须经财政监督检查专门机构“审签”。此种解释混淆了“监督”与“管理”的概念，把“监督权”当作“管理权”。“管理”之义包含“监督”，所谓寓“监督”于“管理”之中。“审”即“监督”，“签”即“管理”。“审签”乃“管理者”之责，非“监督者”之务。“管理者”有“监督”之责，“监督者”无“管理”之权。倘“监督者”行“审签”之权，即属监督机构集“监督”与“管理”于一身，背离了“监督权与管理权相分离”的原则，充其量在财政业务审批上多了一个制衡权，已非“事前监督”之本义。然而，“监督者”虽无“管理权”，但“监督”是更高层次的“管理”，“监督者”提出的建议，“管理者”必须给予充分重视，研究采纳。所以，事前监督只是预算编制机构向监督检查专门机构征询意见，监督机构对财政收支预算的合法性、合规性、有效性等，从监督角度进行评估，为其事前把关。监督机构只须指出问题，出具监督检查报告，而不须“审签”。

    另一种误解是，认为事前监督就是须由财政监督检查专门机构对预算编制重点审核人员编制数、实有数等基本情况是否真实，是否按各项定额标准准确编制人员经费和日常公用支出，等等。应当说，这些“基础数据”的准确性固然重要，但若监督检查专门机构将审核重点放在“人员编制数、实有数等”基础数据是否真实上，因其工作量之大，牵扯精力之多，难免出现“拣了芝麻丢西瓜”的重大疏漏。尤其在预算编制的“事前监督”中，由监督机构做这类的工作，无异于“重编预算”。何况财政监督乃财政机关内部各业务机构的共同职责，各业务机构对全面履行监督与管理的双重责任义不容辞。在“事前监督”阶段，由监督检查专门机构“审核基础数据真实性”，意义不大。事前监督只须财政监督检查专门机构从宏观上将预算编制对照财政政策和相关法规进行分析，审查其合法性、合理性、安全性、有效性，监督其在宏观上有无收支安排漏洞、有无可能造成资金浪费和低效的预算支出，决不须审核“人员编制数、实有数”等“基础数据”而“重编预算”。

    二、事中跟踪监控，保障资金安全

    财政监督的事中跟踪监控，即事中监督，就是对预算执行过程进行跟踪监控，依据财政收支的预算进度，由财政监督检查专门机构，监控预算执行过程中各项财政性资金收入的征收、入库和各项财政性资金支出的分配、管理、使用等，监督负责财政收支的机构按规定程序、计划和进度收支资金，圆满完成预算任务，保证财政资金收支的安全性。

    事中监督的任务，就是要求预算执行机构在预算执行过程中，将每项财政收支业务的执行情况，包括资金申请等相关资料，及时通报给财政监督检查专门机构，以便于监督检查机构及时了解和监督其按规定程序与计划进度执行财政收支业务，跟踪检查资金使用的合理合法性，跟踪检查各项财政资金收入的征收、入库过程，保证应收尽收，加强财政收支的安全性。

    同样，预算执行部门在预算执行过程中，有责任肩负起监督与管理的双重职责，行使好监督职能，避免出现预算执行错误。如，某财政部门下达指标文件时，将应由基本户核拨的资金由专户资金核拨，导致预算单位资金使用与核算违规。问题出在预算单位，实际根源却在预算执行部门。类似问题从侧面说明了预算执行部门履行事中监督职能的重要性，同时也说明了财政监督检查专门机构对预算执行过程进行事中监督的必要性。

    与事前监督同理，事中监督也要正确行使监督权，防止一种误解，认为在诸如“正常经费拨付”等预算执行财政收支业务前，须经由财政监督检查专门机构“审签”才能执行预算。如前所述，“审签”乃“管理”权限。监督机构绝不可负“签字”之责。即使当时失察，事后仍可以指出问题，督促改正，这便是监督之责。失察之责，当由管理者担负，监督机构只须督促其恪尽职守。倘使监督机构“签字”认可，事后则百口莫辩，如此越俎代庖，难称“监督”之职。监督机构不是审批和管理部门，事中监督决不是要经由监督机构行使“审批”“签字”权。如果那样做，只能算是“抢夺管理权”，将不能正常发挥事中监督的作用。何况，“正常经费拨付”等预算执行业务在执行前，对资金申请等相关手续认真审核，正是预算执行部门行使财政监督权之职责所在，应严审把关，责无旁贷。事中监督，只须预算执行部门向财政监督检查专门机构及时通报情况，以便监督，但不是须经监督机构批准才能执行预算。监督机构只有监督权，不具签批权，不应“审签”。

    三、事后检查稽核，评估使用效益

    财政监督的事后检查稽核，即事后监督，就是对预算执行结果进行监督检查，依照国家有关法律法规，由财政监督检查专门机构，对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项的真实性、合法性和有效性，进行审查、稽核与监督检查，评估财政性资金的使用效益。

事后监督的任务，一是依据《财政违法行为处罚处分条例》及相关法规，查处财政财务违法违纪行为，追究责任，纠正错误。二是检查财政性资金的管理，完善内部控制制度，提出改进和加强管理的建议和措施，堵塞漏洞，通过制衡防止违规。三是突出财政性资金使用效果的检查和评估，加强财政收支的有效性。实现财政监督检查由“处罚型”向“管理型”和“效益型”转变。

    事后监督的重点，当由“查处违纪”为主，转向“督促加强管理，重视绩效评估，提高财政性资金使用效果”为主。逐步探索加强各项财政收支管理的新办法，完善内控机制，宣传和推广先进管理经验；努力探究各项资金使用绩效的评估标准、程序和办法，切实提高财政性资金的使用效果；认真总结财政经济政策执行成效，深入分析财政经济运行态势，为规范财政管理、促进依法理财、保障财政安全有效运行献计献策。

    事后监督的重中之重，是加强对各项财政性资金使用的绩效评价。按照资金绩效评价标准、程序和办法，认真评估资金使用成效，使有限的财政资金发挥更大的使用效果。

    四、事前、事中、事后监督相结合，实行财政管理全过程监督

    财政监督的事前审查把关、事中跟踪监控、事后检查稽核，三者是统一的整体，都是财政监督的组成部分。其监督检查的根本目的，都是为了提高财政性资金的使用效益，以更好地保证有限的财政资金发挥更大的经济和社会效用，使财政收支活动规范、安全、有效。

    事前监督主要检查预算编制的合法性、合理性、规范性、有效性，可以预防非法的和低效的财政收支事项。但由于业务尚未发生，既无法评价经济活动成果，也不能认识事物全貌。只有通过事后监督，才能进行更全面的评价。

    事中监督主要对财政收支的预算执行实时监控，追踪问效，做到应收尽收，使用合理，减小损失和失误。同时，监督预算执行按规定程序和计划进度进行，减小预算偏差，保证财政收支的安全性，保障预算任务的圆满完成。

    事后监督主要查处违法违纪事实，总结经验教训，警示来者。同时检查管理漏洞，督促规范管理，防止违法违纪事件的发生。还可对财政性资金使用效果做出全面评价，提高财政性资金的使用效益。但由于其经济业务已经完成，违纪事实已无法改变，已造成的损失难以弥补。

    事后监督所发现的问题，其经验教训可供以后的事前监督借鉴。事前监督可以避免或减少在事后监督才能发现的失误和损失。事中监督可以减小预算执行偏差，适时跟踪反馈，为事后监督提供分析依据。事前监督、事中监督、事后监督互相影响，互相补充，对规范财政管理、促进依法理财共同发挥作用。