清华大学公共管理学院/袁佩佳

    内容提要：保持地方财政可持续性对于控制财政风险、防范财政危机及地方经济和社会的持续健康发展具有重要意义。本文以四川省L市为例，搜集了该市相关的资产负债信息，利用资产负债管理框架下的平衡表方法，对该市的财政可持续性进行了分析，并决定通过管理平衡表内的资产和负债，保持政府净值为正以确保地方财政的可持续性。

    关键词：地方财政  可持续性  资产负债管理  平衡表 

    根据现代公共选择理论，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，而财政则是这种制度安排的金融手段。改革开放以来，各级地方政府获得了较大的经济自主权，促进了地方经济的持续快速发展。然而，地方财政在运行过程中也面临各种风险，影响到地方财政的可持续性和经济、社会的稳定发展。研究地方财政可持续性是控制地方财政风险、防范地方财政危机、保持地方经济和社会持续健康发展的现实需要。

    一、财政可持续性的分析方法

    西方学者对于财政可持续性的传统定义是如果在确定财政收支水平时，能够使所考虑时期内的净债务占GDP的比重不变，则此种条件下所确定的财政收支就是可持续的。因此，评估一国财政政策可持续性的传统方法是将基本财政赤字与保持公债占GDP的比重不变所必须达到的财政赤字进行比较。此外，国际货币基金组织提出了一个运用平衡表来判断财政可持续性的分析框架。政府的资产负债关系可以用下列等式来表示：

    外汇储备存量+政府未来收入的现值=政府未来支出的现值+内债+外债+政府资产净值

    由以上公式可知，如果资产超过负债，净值为正，则政府有偿债能力；如果净值为负，则政府无偿付能力。

    我国学者对如何分析财政可持续性也进行了一些研究。有学者指出如果一国政府在现有负债水平上按某种模式继续借债将导致政府资不抵债和无力支付的风险，则表示该国财政不具有可持续性。有学者认为财政可持续性包含三重含义：一是长期保持财政收支平衡；二是能够通过发行国债为财政赤字融资；三是当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡。还有学者通过分析政府为维持债务占GDP比重不变的税率水平与实际税率水平之间的差异(即税率缺口)，考察地方财政的可持续性。

    笔者认为，资产负债管理框架内的平衡表方法是评估地方财政可持续性的一种较好方法，在下文中将利用实际数据对该方法进行详细考察。

    二、资产负债管理(ALM)框架概述

    根据北美精算协会的定义，资产负债管理是一种保证在决策时同时考虑资产和负债两方面因素的管理实践。它可以被定义为在给定的风险承受能力和约束条件下为实现财务目标而对与资产和负债有关的决策进行制定、实施、监督和修正的过程。

    (一)资产负债管理在私人部门的应用

    企业是追求利润或净值最大化的行为主体，面临着自身的预算约束和外部环境的不确定性。资产负债管理给企业提供了一种管理风险的思路。从本源上看，企业的风险来源于其平衡表中资产和负债的不匹配。当企业积累了过多的负债又没有足够数量的资产作为支持时，就构成了对其净值的威胁。当净值变为负数时，企业就丧失了偿债能力，面临破产的境地。通过应用资产负债管理框架内的若干原则，例如多样化或保值理念，使资产负债的数量及结构相互匹配，就能够在一定程度上规避企业面临的宏观经济风险和金融风险，防止净值流失。事实上，资产负债管理框架的中心理念是通过使资产和负债的金融特性相匹配来对冲风险，从而使平衡表两边的内容起到相互保值的作用。

    (二)资产负债管理在公共部门的应用

    Elizabeth Currie和Antonio Velandia曾指出，政府与企业一样未来的净值也是不确定的，受到一系列宏观与微观因素的影响。但政府不同于企业的显著特点是它不是利润或净值最大化者，并且在必要的时候可以征税。政府的财政风险可定义为：在一定的税收水平下政府被迫削减提供的公共服务的可能性，或者为了保持提供一定的公共服务水平而必须增加税收的可能性。征税能力是政府的一项特殊资产，同时也是政府净值的一个重要构成因素。增加税收会削弱政府进一步增税的能力，也就侵蚀了政府净值。

    我国地方政府没有税收立法权，基本上不拥有调整税收政策的权力，但有可能按照自己的意愿设立各种行政性收费、寅吃卯粮(提前收取应属于未来财政年度的收入)或者通过变现国有资产来增加财政收入；而在收入不足的情况下，不仅会减少提供的公共产品数量和公共服务水平，还会导致拖欠工资、养老金和失业保险金等情况发生。可借鉴Currie和Velandia的分析，将地方政府的财政风险定义为：“在一定的税收和收费水平下政府被迫削减提供的公共服务的可能性，或者为了保持提供一定的公共服务水平而必须增加收费、提前征税或变现资产的可能性。”

    因此，在公共部门应用资产负债管理方法就意味着：应使资产和负债的数量及结构相互匹配，或者说，负债应由资产来提供保障，以规避政府面临的宏观经济风险和金融风险，防止出现偿债危机乃至资不抵债的情况，始终保持资产净值为正，以保证财政的长期可持续性。以下就通过建立地方政府的平衡表来对财政的可持续性进行分析。

    三、建立地方政府的平衡表

    目前，我国尚未建立政府财务报告制度，完全以收付实现制为基础的财政预算和决算报告只能反映当年财政收支的部分信息，不能反映政府的各种财务受托责任及其履行情况。而且《预算法》规定地方政府须保持收支平衡，因此预算报告不能反映地方政府的风险暴露情况和财政的长期可持续性。而预算会计同样是以收付实现制为基础的，总预算会计的资产负债表只反映财政资金的资产、负债和净值状况，不包括行政事业单位和国有企业的相关情况，也不反映政府的固定资产、国有股权和有价证券形态的政府资产，显然不能全面反映政府的财务状况。

    为了从资产负债结构和净值的角度出发全面评估地方政府的财务状况，有必要建立一个资产负债管理框架内的平衡表，以确定主要的风险来源。这个平衡表不同于现行预算会计的资产负债表，严格来讲也不符合国际会计准则委员会对资产负债表核算项目和原则的规定，而仅仅是一个为特定分析目的而创建的经济学意义上的平衡表。该表的资产部分包括所有具有交换价值，可以进行市场交易转化为现金和现金等价物的政府资产，不能变现的如遗产资产、无形资产和部分基础设施资产则不列入其中；负债部分除包括政府直接负债外，还把养老基金收支缺口、政府担保预计成本、粮食企业亏损挂账等或有负债也列示其中。

    由于目前预算执行情况报告中的数据缺乏统一口径，而且地方财政收入可能有很大一部分来源于以弥补地方政府预期赤字为目的的上级补助和转移支付，因此，作为政府资产主要来源的政府汲取能力——未来财政收入的贴现值以及对应的未来财政支出贴现值并未列入表中。当用银行存款年利率贴现年度财政收入后，得到的数字相对平衡表内其他数据而言是很大的，有可能掩盖表中其他部分对净值的影响，体现不出平衡表的优势。因此，本文基于地方财政预算须保持收支平衡的预算法规定，假设收支完全相抵，而把关注焦点放在表内其他项目上。

    四、以四川省L市为例的平衡表分析

    国内外学者先后提出过概念性的政府平衡表，但由于实际数据获取的难度，此方法很少被用于实证分析。下面以四川省Ｌ市为例，根据从该市财政局、统计局、劳动和社会保障局、城市商业银行等部门获取的资料，尝试编制该市2004年政府平衡表，以分析该市财政的可持续性。

    需要强调的是，虽然笔者尽力去获取真实数据，但仍不能确保定量分析的结果不会出现偏差。其主要原因：一是某些项目缺乏正式的统计数字；二是政府统计数据的现实偏差；三是运用专门技术逐项进行或有负债的风险概率估算实际上无法做到，因此只能根据所掌握的情况作出适当的估计和必要的假设。

    (一)L市直接负债、或有负债和政府资产的现状

    L市位于四川盆地西南部，总面积近13000平方公里，人口约346万，是一座有近3000年历史的历史文化名城和国家级旅游城市。根据从L市财政部门、劳动和社会保障部门、国土资源管理部门、国有资产管理机构和城市商业银行取得的历年财政预算执行情况报告、GDP完成情况表、市本级和区县赤字情况表、政府债务余额表、总预算会计资产负债表、行政事业单位资产负债汇总表、社保资金收支统计表、城市商业银行资产负债表、历年国有土地出让金收入、国有企业资产、负债及权益数据等资料，得到该市直接负债、或有负债和政府资产的现状。

    1.直接负债。2004年，L市外债仅有世行贷款11897万元，占直接显性债务余额的3.71%；国债转贷资金为12654万元，占直接负债的3.95%；农业综合开发借款为5867万元，占直接负债的1.83%；解决农村金融风险专项贷款为30801万元，占直接负债的9.62%；国内金融组织包括人民银行借款、政策性银行借款、国有商业银行借款和其他金融机构的借款为71223万元，占直接负债的22.24%；向单位和个人借款高达178694万元，占直接负债的55.80%，其中，向单位借款128437万元，向个人借款50257万元；其他借款为8921万元，占直接负债的2.79%。

    2.或有负债。2004年，L市政府担保的外债只有世行贷款11541万元，占或有显性债务余额的7.66%；政府担保的国内金融组织贷款63118万元，占或有负债的41.92%；政府担保的向单位和个人借款为2554万元；核实的粮食企业亏损挂账为46266万元，占或有负债的30.73%；假定该市养老金缺口为全国平均水平，且在养老金支付高峰出现后能实现收支平衡，估计养老基金收支缺口约为889180万元；城市商业银行25.21亿元的资产中，不良资产比例为26.6%，按照该市政府在该城市商业银行所占的26.5%股份计算，或有负债约为17771万元；国有企业亏损额为3.44亿元。此外，或有负债还包括该市下级政府的财政收支缺口和债务，该市财政赤字主要集中在区县级，2003年，该市11个区县市的赤字为58571万元，占该市赤字总额的96.87%。

    3.政府资产。截至2004年底，根据总预算会计资产负债表和行政事业单位资产负债汇总表，该市政府和行政事业单位资产总额为52.94亿元；该市政府在国有企业的所有者权益总额为13.27亿元；该市政府在地方金融机构中的所有者权益为2997万元；为量化资源型资产的市场价值，假定该市土地出让金收益是持续稳定的，并按照该市最近几年的收益数据，通过永续年金公式估计该市国有土地使用权的现值为491143万元。

    (二)对L市政府平衡表的分析

    根据以上资料，编制L市2004年政府平衡表，如表1所示。需要说明的是或有负债风险概率的估计：粮食企业亏损挂账和养老基金收支缺口的风险概率取1，是基于这两项缺口大多由政策因素造成，几乎不可能通过企业或基金的合理经营来填平，而政府又是债务的法定承担者；地方金融机构不良资产和国有企业亏损的风险概率按该市政府所占股份计算；其他或有负债的预期财政成本则一律按50%的转化比例来估算。另外，由于估算困难，政府的各种矿藏和旅游资源没有包括在资产栏内。尽管如此，仍然有如下的理由可以认为所得出的结论是比较保守的，应该说没有夸大该市财政风险的程度：一是行政事业单位的固定资产没有考虑折旧；二是土地使用权出让收入具有可持续性的假设可能不成立；三是一些难以估算的或有负债如为救助自然灾害、卫生和安全等公共危机而可能发生的财政成本、政府的环境负债等没有纳入负债栏内。

表1  2004年L市地方政府平衡表

备注：(1)表中所用贴现率为现行银行存款活期年利率0.72%；(2)表中所填列数据是各项目绝对数值除以2004年该市GDP的结果(该市GDP为265.77亿元)

    从表1可以看出，该市政府的资产和负债分别占2004年GDP的43.50%和51.64%，负净值为GDP的8.14%。作为或有负债的养老基金收支缺口高达GDP的33.46%。与此形成对比的是，一直被作为财政可持续性研究重点的直接负债却仅占GDP的12.05%。另外，其他可估算或有负债的总额也占到了GDP的6.13%，其中最重要的是粮食企业亏损挂账,占GDP的1.74%，其次分别是政府担保的内债、下级政府的财政收支缺口和债务、地方金融机构不良资产的潜在损失、国有企业亏损和债务的最后清偿，分别占GDP的1.24%、1.10%、0.67%和0.65%。

    尽管具体数据与实际可能有所出入，但至少可以直观地认为，为保持财政可持续性，该市政府应该拥有持续的财政基础盈余(财政收入减去非利息支出的差额)来弥补资产净值为负数的缺口，否则就应拟定相应的财政调整计划。如果不以平衡表的形式具体计算各项资产负债的规模，就不清楚政府需要进行多大幅度的财政调整。可以按照永续年金公式进行简单估算，为弥补占GDP8.14%的负净值，该市政府至少应保持约占2004年GDP总额0.06%的财政盈余，即1595万元。

    而根据历年财政预算执行情况报告整理的历年一般财政收支情况表(表2)显示，尽管该市财政收入流量很稳定，每年还能保持一定的增幅，却总是小于支出流量的增长速度，如果没有上级补贴，收支缺口导致的财政赤字缺口会越积越大。2001年至2004年年均财政收支缺口为156878.5万元，即平均赤字占2004年GDP的5.90%，因此，如果要达到上述保持政府净值为正的目标的话，该市政府须进行幅度为5.96%的财政调整。 

表2  2001年—2004年L市一般财政收支情况表
单位：万元

    (三)对L市保持财政可持续性的建议

    由以上分析可见，为保持L市财政的可持续性，应从资产和负债两方面双管齐下。根据该市的实际情况，笔者有如下建议：

    1.尽快做实养老基金个人账户。养老金负债是该市最重要的或有负债项目。最近几年，该市企业养老保险费支出与征缴收入的缺口平均为7095万元，财政年均补贴12732万元，因此养老基金滚成还略有节余，由个人账户空账运行和当期收支缺口积累形成的或有负债在当前表现还不明显，财政并未感觉到太大压力。但这种依靠财政补贴的现收现付制注定是不可持续的，一旦进入人口老龄化高峰期，这一缺口将会迅速扩大。因此，应尽快做实养老金个人账户，逐步化解历史债务，以应对该项长期或有负债风险。

    2.理顺政府与地方金融机构的关系。该市财政局持有城市商业银行26.5%的股份,为其第一大股东。2001年，为了重组经营不善的城市商业银行，该市政府曾签署以优惠价转让市国有资产经营有限公司持有的辖区内某上市公司股份的协议，条件是受让方在限期内组织2亿元资金注入城市商业银行，长期用于保稳定保支付。协议优惠价与正常转让价格的差额7526万元可视作该市政府为地方金融机构不良资产和债务承担或有负债并以减少资产的方式降低或有负债的情况。由此建议，尽快理顺政府与地方金融机构的关系，使地方金融机构真正以市场主体的地位自主经营、自负盈亏，既防止政府将城市商业银行视作自有政策性银行，直接干预经营，减损其效率，也可避免财政过度承担该类或有负债带来的风险。

    3.理顺政府与地方国有企业的关系。应防止政府直接干预国有企业的经营决策，使政府的行政管理职能同国有资产所有者职能彻底分开，并为企业开展公平竞争营造良好的市场环境。该市政府利用国有企业对外提供担保已经造成国有上市公司违规担保曝光后市值缩水、企业或有负债最终转化为财政或有负债乃至直接负债等不良后果，应严格杜绝此类现象。

    4.提高国有资产收益率。完善土地储备制度和土地使用权公开招投标出让制度，严格执行土地出让金收支两条线管理办法，探索土地资源优化配置的新机制，提高资源利用效率和市场价值；建立财政投资项目可行性论证制度，综合考虑投资项目的经济效益和社会效益，使资金投入到综合效益最佳的领域中；进一步开发利用现有的耕地资源、水资源和生物资源等，提高资源利用率。

    5.适度开发和维护现有资产。自然旅游资源是该市最重要的资产之一。为实现旅游业可持续发展，财政应投入资金用于维护和保持遗产类资产、开发和推广新的旅游项目。对变现土地、矿山、国有企业等资产应有计划地进行，不能为满足当前消费或削减当前债务而寅吃卯粮，应以保持和增加政府资产净值为目标，对政府平衡表两边的项目统筹规划，长远考虑。

    6.建立自然灾害和公共危机预警机制和风险储备。2000年，该市因自然灾害造成的直接经济损失达4.6亿元,相当于当年财政收入的68.7%；2003年的非典疫情给该市财政造成直接损失约7500万元，占当年财政收入的8.32%。自然灾害和公共危机造成的意外损失严重制约社会与经济的可持续发展，应强化防灾减灾工作，建立自然灾害和公共危机预警机制，并在预算中安排风险储备，以减轻该类或有负债可能给财政造成的冲击。