烟台开发区财政局/张小放

    随着近年来城市化进程加快，基础设施规模不断扩大，各地逐年增长的预算收入和土地费收入所提供的财力越来越难以满足巨额资金需求，并且直接导致各地建设资金来源中债务收入的比重显著增大，财政风险不断累积。本文试对当前由城建扩张引发的财政风险情况作以简单分析，并提出相关对策建议。

    一、城建扩张可能引发的财政风险

    我国城市基础设施的建设资金主要来源于预算收入、土地费和债务收入。在当前各种刚性支出不断增加的情况下，财政有限的财力不可能既有效消化原有债务，同时又能提供大量资金用于新项目建设。因此，由政府建设的城市基础设施资金越来越依赖外部融资，尤其是银行信贷资金。

    我国法律规定地方政府不得向银行借贷，因此地方政府常常绕开政策限制，成立各种国有公司作为融资载体向银行举债。由于贷款主要投向基础设施建设，政府承诺兜底还款，因此最终的还债主体是政府。部分地方政府不顾财力许可办事，不从当地实情出发，片面追求对外形象，大量借债投资于基础设施、公益事业的建设，这些项目对改善投资环境和丰富人民生活起了很大作用，但同时也背上了沉重的债务负担。由于基础设施项目建设周期长，投资大，经济效益不明显，尽管有政府信用作担保，但由于政府自有财力不足，只能依靠借新债还旧债维持资金周转，债务规模不断扩大；同时又因为该类贷款资信度较低，政府再融资成本提高，进一步降低政府款款能力。如果政府各类债务交织在一起，还款压力骤增，会在短期内迅速提高债务负担率，可能引发财政风险。这些风险表现在如下几个方面：

    1.高居不下的债务积累了庞大的金融风险。从近年各地基础设施投资和资金来源情况可以看出，各地基本建设投资普遍依赖银行贷款，易受政府宏观经济调控和地方银行好恶的影响。银行一般倾向提供期限相对较短、规模相对较小的贷款，如果资金投放建设周期较长、资金规模较大、不具备偿还借款收入的基础设施项目，会给银行带来较大的经营风险。实践已表明：政府基础设施贷款已经和正在给银行系统带来大量不良资产。部分银行已停止向地方政府提供新的基础设施贷款业务。

    2.债务风险成为影响财政经济稳定增长的隐患。经济发展有高速增长期，必然有低速徘徊期。在经济高速增长的情况下大规模举债、扩张财政支出，将来一旦发生不可抗力因素，经济发展速度放缓，而偿债步入高峰期，无疑会缩小政府调控经济的余地，抽不出资金搞经济建设，更无法开辟财源，增加政府收入。当资金不能满足建设需要时，势必挤占正常预算支出，或拆借其他财政性资金，从而影响正常的预算管理和预算执行。

    3.债务约束软化，恶化社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，也是市场运转的根本保证。政府债务的借入和使用是以政府信誉为基础。当大量工程款亟待拨付，而大批银行贷款先后到期，资金链条运作稍有不当，债务就得面临逾期，工程款就得拖欠，这些都将严重损害政府信用度，使得后续的政府项目筹资、经营变得困难。另外，一些收支矛盾突出，预算财力不能弥补到位的部门往往会利用手中权力向社会摊派或收费，能收费则收费，能多收不少收，加大企事业和老百姓的负担，危害经济发展和败坏社会风气，影响着政府在公众中的形象。

    二、防范和化解财政风险的措施

    政府债务绝非多多益善，基础设施建设投资还是要量力而行，精打细算，把有限的资金用在刀刃上。部分地方政府债务规模也许在可控范围内，但防患于未然，仍须采取减缓地方财政风险的必要措施。

    1.强化风险意识，建立债务防范机制。尽管我国尚未建立一套政府债务动态监控体系，但为有效防范和控制地方财政风险，可以结合国际上通用指标，如债务依存度、债务负担率等理论指标，对政府债务进行总量控制和结构控制，优化债务结构，分散偿还本金的期限，降低偿债率和债务支出收入比。

    建立政府债务风险报告和信息披露制度，凡政府当前的或者新的支出项目和政策措施可能引起的政府债务，都应如实评估和报告。建立偿债责任制和责任追究制度，提高各部门的财政风险意识。加强投资决策的民主化，杜绝随意投资决策和短期投资行为，纠正盲目上项目、无谓增加财政负担的做法。充分估计财政风险程度，强化政府综合负债观念，对政府各类债务进行全面清理并制定处置计划。根据不同情况采取单位还款、预算清偿、政府扣款等措施，确保偿债资金回收到位。对重要的新建项目可实行财政贷款贴息、行政性收费减免或低价划拨等优惠政策，减少对市场竞争性项目的参与程度。

    2.改革投融资体制，促进政府职能转变。按照市场经济财政职能的客观要求，有“进”有“退”，有所为有所不为，逐步退出一般性、竞争性经营领域。结合事业单位改革步伐，将不体现政府职能、有经营收益的单位尽快推向市场，优化财政支出结构，减轻财政负担。遵循适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益的原则，对政府投资的基建计划进行排序，优先安排在建项目和重点工程，开发一片，繁荣一片。通过财政贴息、设立担保资金和投资补贴等形式引导民间资本和国外资本投向高新技术和新兴产业，积极利用外国政府间贷款、委托贷款、信托等融资方式，鼓励和引导社会资本参与经营性基础设施、公用事业建设，如医院、污水处理厂等。已经建成的收益性政府投资项目，可依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于其他各类基础设施。做足“经营城市”这篇文章，通过公共设施冠名权拍卖、土地开发权、广告位出租、引进BOT(建设-经营-移交)、TOT(移交-经营-移交)等方式，取得收入反哺城市建设，促进城建融资渠道多元化。

    3.编制政府债务预算，建立偿债准备金制度。政府债务实质是财政资金的提前分配，是预支了未来的预算资金。将政府应承担偿债责任的刚性债务列入政府预算，使预算的安排者、决策者及时、准确、全面掌握债务资金的筹集、使用情况，实现财政资金统一调度和管理。编制政府债务预算还可以约束政府举债行为，实现政府债务管理规范化和法制化。偿债资金来源为预算内拨款、国有资产经营收益、土地费收益，差额部分再由金融组织贷款和民间社会资本补足。