辽宁大学/杜威   辽宁省财政厅/姚践

    随着我国市场化程度的不断提升，在市场机制作用所引发矛盾日渐尖锐的条件下，国家财政自身安全及其对整个国家安全产生的影响，已越来越被政府和理论界所关注。因此，探索财政风险成因，研究规避财政风险措施，对维护财政安全有着深远的意义。

    一、财政风险的特征

    财政风险是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。其特征是：

    1.综合性。财政是各种社会经济矛盾的最终承担者，社会自然灾害损失、银行呆账核销、社会稳定和对外交往等风险损失以及各种社会体制改革的成本，往往都会通过各种形式转嫁给财政，最终由财政承担。财政风险的形成是各种政治、经济、社会矛盾的综合反映。

    2.整体性。我国的财政体系尽管分为相对独立的五级，但它却是一个不可分割的整体。一级财政代表一级政府，任何一级财政出了问题，都会影响到整个财政体系。财政风险有可能在各个层次、各个环节上产生和累积，风险防范和治理，必然是一个整体的系统工程。

    3.隐蔽性。由于财政是以国家政权为依托，可以运用多种手段强制地扩大收入来源，如增加税收、发行货币、举借内外债等，使得一般情况下，个别地区和领域的财政收支恶化问题，不足以从总体上影响国家基本职能的履行。国家可以用各种隐蔽的方式把风险强制地转嫁给整个社会和国民经济承担。

    4.波及性。某个地区的财政风险会波及到财政系统，导致收支矛盾激化，降低财政的宏观调控力度和对经济的支持力度，减缓经济增长；严重的财政风险会造成财政危机，甚至影响经济及社会的稳定。

    5.渐进性。财政风险的形成有一个渐进的过程，财政在艰难的情况下，仍然可通过“寅吃卯粮”、“拆东墙补西墙”等手段维持运转。财政风险不是动态化解，而是不断地累积，一旦达到某个临界点，超过社会经济承受能力，就会发生政府财政危机。

    二、财政风险的形成原因

    (一)财政风险的外因分析

    1.国有企业投资失控和低效导致了财政风险乘数效应。主要表现为：一是国有企业的大面积亏损，使财源日益枯萎，削弱了财政收入的增长后劲，并且使国家财政承受的亏损补贴进一步扩大，加重了财政支出负担。二是国有企业改制过程中，由于监督管理不力造成了国有资产的巨额损失。三是国有企业改革引发的诸如失业等一系列社会问题，实际上也由财政承担，造成了沉重的支出压力。

    2.金融风险是使财政风险有可能转化为现实的关键因素。从某种意义上说，我国金融风险是与财政风险并存的，金融风险实质是财政风险。主要表现为：一是国有独资银行的资本要用财政手段增补。1998年财政部发行2700亿元特别国债增补国有独资商业银行资本金。此举虽然一定程度上缓解了银行自身的经营风险，却使金融的风险转到财政，财政日后必须保证其所发公债获得7.2%以上的收益(此笔公债每年必须付息7.2%),才能使公债按时还本付息。二是国家财政是国有金融机构风险的最终承担者。据估计，我国整个国有银行不良贷款率为30％－40％，国有银行不良贷款规模已相当于总资本金的4倍之多。目前，消化不良资产采用最基本的方法是提取呆账准备金，但这只能冲销不良资产所产生的利息，而不良资产产生的风险还是直接或间接地由财政承担。

    3.引进外资和利用外债失控，有可能使财政风险转变为国家主权风险。2003年我国外商直接投资占实际利用外资的比重已达63.1%，国家外债余额高达1936.3亿美元，一旦引发债务危机，能导致产业受制于人，国家财政就成为最后的偿还者，这种由外资引起的财政风险往往会演变成为国家主权风险。

    (二)财政风险形成的内因分析

    财政风险存在的根本原因是市场力量不成熟，不能对财政与政府形成根本的决定和约束，具体表现为：

    1.两种准则的混同是造成财政风险增大的理论根源。在社会主义市场经济体制下，其内部包含了非盈利性和盈利性两种就市场经济而言性质相反的活动内容，如果继续将这两种不同性质的收支混杂于财政单一体内，其结果将是非盈利性财政行为介入市场活动，而盈利性财政行为则被用于非盈利性活动，从而影响了市场经济的正常运行秩序。这既是我国现有市场运行关系严重紊乱的决定性原因之一，也是造成我国财政风险增大的理论根源。

    2.财权分割、财力分散促使财政风险加剧。财权分割始于改革之初的放权让利。历史地看，这并非改革之初的方向性错误，而是改革进程中整个分配机制的功能性缺陷。国家分配制度不适合市场经济发展的要求，国家财权过于分散，大量非财政部门代表政府参与分配现象日益严重，分配秩序混乱，财力分散是表，财权分散是里。

    3.财政职能未随着市场经济体制的确立而转变，财政错位现象严重。我国实行社会主义市场经济体制后，需要重新调整政府职能，而政府职能的转变是重新定位财政职能的立足点。目前政府职能与财政职能的定位，与市场经济所要求的职能范围有明显的错位。这种错位主要表现在：一是政府与国有企业的分配关系看，政府仍在许多方面运用行政手段干预企业的经营活动。二是政府投资力度过大可能形成财政风险。如果政府投资比重掌握不好，有可能造成政府既要为投资资金筹集不足而担忧，又要为投资的偿还和运用不当而过多介入行政手段，增加自身风险。

   4.国家债务显化了财政风险。我国每年国债的发行额取决于两个因素：一是财政赤字，二是当年债务还本付息额。自1978年以来，我国财政始终处于赤字状态，而且呈扩大趋势，财政赤字逐年增加，由1979年的98亿元扩大到2004年的2004.9亿元。诚然，财政赤字的不断扩大，用发行国债来弥补，可以增加当年的财政支出规模，缓解财政赤字对财政运转的不利影响，减轻赤字引起的经济波动。但是，公债的发行形成社会负担，并受到一定条件的制约。

    三、防范财政风险的对策措施

    (一)合理界定财政职能，确定财政收支范围，减少赤字化解风险

    1.财政职能的界定。随着社会主义市场经济体制的建立，财政职能是否定位准确，这不仅关系到财政改革能否顺利进行，而且关系到我国财政面临的重重困难能否得到根本解决。财政职能问题是政府职能的确认问题，即要求政府由过去管理权高度集中的直接控制为主，向间接控制为主过渡。合理界定财政职能后，有助于我们合理的确定财政收支范围，这样才能从根本上化解风险。

    2.逐步提高财政收入的规模水平、防范收入风险。要化解收入方面的风险，必须提高财政收入占国内生产总值的比重。一是确保财政收入的增长速度与国内生产总值的增长速度相适应。二是确保税收收入的稳定增长，通过费改税、取消预算外资金、建立健全税收征管体系等，提高税收收入占国内生产总值的比重。三是加强国有资本金的管理，规范政府与国有企业的分配关系。四是在科学合理划分中央与地方事权范围基础上，确保中央财政收入占全国财政收入的比重达到60%，同时必须保证基层财政有一个稳定的收入来源。

    3.优化支出管理，防范支出风险。依据现代公共财政理论，重建财政支出格局，规范支出管理。一要转变政府职能，合理界定财政支出范围。政府职责范围应以社会公共需要为标准加以确定，重点转向社会公共需要领域。二要优化支出结构。应逐步增加社会公共支出在总支出中所占的比重；降低经济建设支出在总支出中所占的比重。三要进一步明确各级政府的职能，合理划分各级政府的事权。四要推进财政支出管理改革，深化部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等改革，提高财政支出的使用效益。

    (二)建立风险准备金等制度性措施，防范财政风险

    1.保持适度国债规模，防范债务风险。合理调整国债发行规模和结构，降低国债依存度，建立健全国债管理机制。一是建立健全国债的管理机制，提高国债运用效率和效果。主要是建立健全政府偿债能力与社会应债能力的预测体系和国债总规模的监测体系；强化国债资金的良性循环自行创造还债来源，实现债务资金借、用、还均衡发展和良性循环；政府实行适度从紧的财政政策。二是优化国债结构，化解国债运行风险。要合理配置中长短期国债，防止偿债高峰的出现；增加国债品种，实现其多样化；调整国债利率结构，逐步实现国债利率市场化。三是建立偿债基金，分散偿债风险。偿债基金的构成应包括：在中央本级经常预算收入中按一定比例列支形成；由各地方财政按比例或按定额专项上解中央财政的投资收益，形成偿债基金的来源；投资预算中国债的投资收益。

    2.合理确定外债的规模和结构，防范外债风险。一是要合理确定外债的规模、结构与投向。为有效地控制外债规模，应坚持国家对于中长期贷款实行全口径管理和总额控制计划管理。在控制外债总量的前提下，继续保持合理的外债结构。对短期外债继续实行余额管理，将其比重控制在外债总额的15％以下；保持合理的币种结构，特别是美元、日元的比重；保证国外贷款来源的多元化；保持浮动利率贷款与固定利率贷款的合理比例。二是建立外债风险监测和预警机制。为应付举借债务可能面临的一系列风险，国家应逐步建立国家债务风险监测和预警机制，确定科学的债务风险分析指标体系，合理确定外债风险预警区间，及时反馈外债风险状况，为国家外债管理和决策提供科学依据。三是完善偿债基金管理制度。从实际情况看，偿债资金的来源应包括国家预算安排的资金、国债收入的一定比率、国债发行超收部分的适度缴纳、财政结余的一部分、国家信用收益的适度缴纳。

    (三)建立财政风险的预警机制

    运用监测系统分析财政经济运行轨迹，对财政经济管理部门正确实施调控政策、把握财政发展方向具有重要意义。建立科学的财政经济监测预警机制，就要选择一组反映财政状况的敏感性指标(财政收入弹性、财政赤字率、负债率、偿债率、社会财力集中度、财政信用资金滞率、财政社会保障制度)，运用有关的数据处理方法将多个指标合成为一个综合性指标，然后通过各组指标和综合性指标对当时的运行状况发出预警信号，通过观察信号的变化情况，最终判断财政运行是否处于安全范围。要运用多元分析、主成份分析、时间序列分析等科学的分析手段，建立财政经济监测预警系统，判断财政经济发展的景气程度，及时发出警报。

    (四)建立财政风险基金，保证国家长治久安

    财政风险基金是通过建立可供直接支配的财力，其来源可由总预备费、历年财政结余等构成，专门用于集中性后备需要的基金。由于目前我国财政结余很少，甚至无结余可用，只有总预备费形式的后备，但总预备费又是用来解决年度内财政非支不可的项目。因此，为建立稳固的财政基础，还应考虑专门建立一笔稳定可靠的可以逐年延续不断增加的财政风险基金，解决连续性财政困难，其资金来源可考虑由年度内未动用的总预备费、历年形成的财政周转金、国际组织或国外政府的非专项性援助等构成。