淮北市财政局/汪昌勇

    国库集中支付是指改变现行的财政资金层层拨付的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政国库支付中心通过国库单一账户体系将财政性资金直接拨付到收款人。国库集中支付的资金支付方式有财政直接支付和财政授权支付两种方式。作为预算管理制度改革的一项核心内容，目前国库集中支付改革在各地渐次推开，取得积极的成效。但与此同时我们也看到，国库集中支付运行中还存在着一些风险，亟待防范。

    一、国库集中支付运行中存在的风险

    在国库集中支付运行的过程中，主要存在两方面的风险：一是支付结算制度方面的风险；二是内部操作流程方面的风险。下面分别予以阐述：

    (一)支付结算制度方面的风险

    人民银行于2004年10月13日发布的《关于调整票据、结算凭证种类和格式的通知》(银发[2004]235号)有关财政集中支付使用支票和汇兑凭证的处理规定，“预算单位通过零余额账户办理支票和汇兑业务，应在支票和汇兑凭证附加信息栏记载相关信息。此附加信息不属于法律规定的必须记载事项，商业银行不得以该附加信息的缺失作为退票理由”。2004年11月27日，财政部下发了《财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充通知》(财库[2004]178号)，规定“中央预算单位签发的转账支票可以依法转让。代理银行收到经过背书转让的支票，应当选择背书人(第一收款人)信息录入相关信息系统。”“中央预算单位不得签发未填明支付指令的支票和结算凭证。代理银行收到未填明支付指令的支票和结算凭证，应当及时通知预算单位补填；如无法通知预算单位补填，造成代埋银行代垫付资金，预算单位应当根据代理银行反馈信息，以财务部门函的形式，及时通知代理银行该支付业务所使用的预算管理类型、支出类型和预算科目，供代理银行清算资金，同时要根据实际垫付情况，按同期活期存款利率向代理银行支付利息。”中国人民银行规定自2005年1月1日起开始采用新版票据，并对实施国库集中支付改革的中央预算单位使用新版票据进行了规范。

    根据上述规定，财政部对中央预算单位通过财政授权支付方式办理资金支付的做法有所简化，解决了支票和其他结算凭证的背书转让问题。但是，按照中央预算单位财政授权支付流程，预算单位采用财政授权支付资金时，可能出现下列风险：

    1.预算单位超过财政授权额度使用财政资金和挪用项目资金的风险。预算单位故意未填写补填信息或预算单位财务管理不够规范造成的支票或结算凭证数次背书，都会导致结算凭证开出一段时间后才送交代理银行的现象发生，容易造成预算单位超过财政授权额度使用财政资金和挪用项目资金。

    2.代理银行存在不能及时与人民银行进行资金清算的潜在风险。对代理银行而言，因不能以附加信息的缺失作为退票理由，因此只能先办理资金支付，在支付时缺少进行资金清算的相关信息从而造成代理银行不能及时与人民银行进行资金清算。

    3.财政部门承担代理银行垫付资金利息和超用款计划用款的风险。对因预算单位原因导致代理银行垫付资金的行为，虽然规定预算单位要根据代理银行实际垫付情况，按同期活期存款利率向代理银行支付利息，但其资金利息最终会转嫁给财政部门。由于无法保证预算单位在授权支付额度内开具结算凭证，如预算单位将项目资金挪用后再开出结算凭证，势必会造成代理银行长期垫付资金，代理银行最终将要求财政部门进行资金偿还或对此种结算方式提供担保，这就会影响代理银行办理国库集中支付业务的积极性，也会影响政府部门在社会中的形象。

    (二)内部操作流程方面的风险

    1.人民银行进行资金清算的《财政直接支付汇总清算通知单》、《财政授权支付汇总清算通知单》与代理银行进行资金支付的财政直接支付凭证的开具以及财政授权支付额度的下达，均由财政国库支付执行机构办理。虽然在财政国库支付执行机构建立了较为完善的内部控制制度，但它不能从制度设计方面解决“内部人控制”现象，存在着国库资金不安全的潜在风险。

    2.由于国库集中支付业务在我国建立时间较短，代理银行对代理国库集中支付业务的做法各异，这种情况不仅存在于不同代理分行之间，就是在同一代理银行的不同分支机构中也有差异。例如有的地方代理银行对预算单位零余额账户没有实行额度控制，在预算单位采取授权支付方式支付资金时，代理银行先从授权支付总户将资金转入到预算单位零余额账户，然后再将资金从预算单位零余额账户转到收款人账户，这种做法使代理银行对财政授权支付额度的控制形同虚设。预算单位零余额账户只能算作一种资金过渡账户，对其存在有无必要值得商榷。在这种处理方法下，代理银行是根据国库支付系统的相关数据来实现对额度控制的，并非是用一套独立于国库支付系统的数据来实现对预算单位的财政授权额度进行实时控制，使得代理银行资金业务支付系统不能对国库集中支付系统在采取财政授权支付方式下的是否超额度使用财政资金进行有效地审核，一旦国库集中支付系统出现故障，就有可能出现预算单位超过财政授权支付额度使用财政资金，而代理银行不能与人民银行顺利进行资金清算的风险。由于这两套系统未实行财政授权支付凭证电子信息的传递，会因预算单位填写财政授权支付凭证与结算凭证上的收款单位不一致，造成预算单位违规支付财政资金的风险。

    3.人民银行对财政授权支付额度的控制是按部门而非按基层预算单位进行的，存在潜在的资金清算风险。在现行的国库集中支付运作过程中，尽管财政部门已经按基层预算单位下达财政授权支付额度，但人民银行还是沿袭原来财政拨款的模式，按部门、预算科目到款级对额度进行控制。这种模式建立在代理银行能有效地对基层预算单位进行额度控制的假设条件下，根据上面提到的情况，有的地方代理银行不能对基层预算单位的财政授权支付额度进行有效地控制。因此，目前人民银行的做法存在着一定的资金清算风险。例如，甲部门有A、B两个基层预算单位，在某月份，A单位的财政授权支付额度为10万元，B单位的财政授权支付额度为15万元，在人民银行只能显示甲部门的财政授权支付额度为25万元，假设由于系统故障或其他原因，代理银行不能对财政授权支付额度进行有效控制。某日，A单位使用财政资金11万元，代理银行违规进行了资金支付，B单位未使用财政资金，在代理银行同人民银行进行资金清算时，由于人民银行甲部门的财政授权额度为25万元，使得代理银行仍能顺利地同人民银行进行资金清算。这种由于业务操作流程等方面的因素，造成的人民银行不能及时发现基层预算单位超额度使用财政资金的情形。带来了潜在的资金清算风险。

    二、国库集中支付运行风险防范的建议

    (一)完善支付结算制度

    结算制度方面存在代理银行长期垫付资金、预算单位超计划超授权支付额度使用财政资金、财政部门最终为预算单位的违规行为承担利息等风险，但这种支付结算制度为简化预算单位单据填写、对结算凭证允许背书转让以及维护《票据法》和《支付结算办法》，具有重要的意义。随着国库集中支付改革在全国的推进，现在各银行基本上都建立了开户单位在购买空白重要票据的销控号和预先填写付款人银行账号的制度。因此，有必要在实行新版票据的基础上，对《票据法》及《支付结算办法》进行必要的修改，明确规定代理银行在对预算单位发售其零余额账户的支票或其他结算凭证时，要预先在附加信息或支票正面记载“零余额账户”字样。结算凭证的“附加信息”栏记载有“零余额账户”字样的，则该栏目为票据必须记载事项。在银行受理时对该栏信息记载不全或支付额度不足的情形，代理银行可以拒付；在第一收款人首次背书转让时，必须到预算单位开户银行进行额度预扣除制度，预算单位开户银行在录入相关信息及支付金额后，要扣除该预算单位相应额度，并在附加信息栏签章作为必须记载事项，方可进行背书转让。这样可以有效地规避资金结算风险，解决了结算票据的流动性问题，使票据的第一收款人或被背书人在接受票据时能够进行必要的审查，有效地化解代理银行长期垫付资金的风险，对预算单位超计划用款的行为进行有效防范。

    (二)规范内部操作流程

    1.建议由财政国库管理部门开具送交人民银行的《财政直接支付汇总清算通知单》和《财政授权支付汇总清算通知单》，由财政国库支付执行机构开具送交代理银行进行资金支付的财政直接支付凭证和下达财政授权支付的额度。相关单据由财政国库管理部门与财政国库支付执行机构分开开具后，可形成有效的内部牵制制度，保证财政资金的安全高效运行，以便及时发现违规违纪操作。

    2.建议建立统一的国库集中支付业务平台,并将对零余额账户的财政授权支付额度实时控制与资金支付系统相结合，财政部门在招标选择代理银行时应重点考虑代理银行对国库集中支付系统的建设情况。财政部或人民银行对该系统的建设要发布统一规范，切实解决不同银行或同一银行的分支机构对预算单位零余额账户在额度控制、业务操作方面做法各异的问题，规范代理银行办理国库集中支付业务，使其成为真正意义上的零余额账户。在有些地方预算单位采用财政授权方式支付财政资金时，财政部门要先进行审核，在国库集中支付系统中录入相关数据，进行财政授权支付额度控制。这些地方的代理银行要建立起国库集中支付系统与代理银行资金支付系统的电子信息传递平台，以解决代理银行重复录入以及预算单位所填写票据的第一收款人与财政部门审核录入的相关信息不一致的问题。