聊城市审计局/王余森
近年来，在预算执行审计过程中，尤其是对财政部门的审计中发现，各项法定支出在财政总支出中的比例越来越大，法定支出项目不断增加，出现泛化的倾向。这种泛化带来了一系列的不良影响，亟待采取措施加以解决。
一、我国法定支出的现状
法定支出是指以法律、法规的形式把支出项目及所占份额、增长比例固定下来的支出。为了确保财政对各项重点事业的保障力度，“八五”以来，国家先后对科技、农业、教育等一些关系国计民生和体现国家根本利益的项目，在有关法律、法规中把财政投入的力度规定下来。如《农业法》规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家经常性财政收入的增长。《教育法》规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性财政收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。《科技进步法》规定，全国研究开发经费应当占国民生产总值的适当比例，并逐步提高。国家财政用于科学技术的经费增长幅度，高于国家财政性收入的增长幅度。除此以外，一些行政法规中也对教育、科技投入等做出了比较具体的规定。如科技方面，《关于加速科学技术进步的决定》要求，中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的年增长速度，一些经济较发达的地区，科技投入的增速更大一些。教育方面，《中国教育改革发展纲要》要求提高各级财政支出中教育经费的所占比重。
凡列入法定支出的项目都是国家在一定时期必须加大投入的重点支出，通过法律、法规的形式加以明确，它是财政支出法制化的重要体现，也是国家保证重点事业发展的强制手段。有利于各级政府增强对法定支出项目的重视程度，加大财政扶持、投入的力度，保证重点项目的资金需要，推进相关事业的发展。
但从近几年来看，法定支出项目有进一步扩大的倾向，如环保支出增幅不得低于收入的增长；文化宣传支出的增长不得低于财政收入的增长速度；其他如卫生、计划生育、精神文明、社会治安、下岗职工再就业、城市最低生活保障线、粮食风险基金等也都规定了财政支出的比例和数额。以上列举的法定支出项目是全国性的要求，各地还有其他一些硬性配套和达标升级活动要求的支出，如扶贫资金配套、农发资金配套等。如果加上这些项目，必须保障的重点支出项目更多。这样就造成除个别项目外，几乎都成为了法定必保的重点。因此，法定支出存在泛化的趋势。
二、法定支出泛化的不良影响
1.法定支出的泛化，使得相关法律出现不协调。《农业法》、《科技法》、《教育法》等专业法从部门的角度出发，强调某一部门和行业的重要，用法的形式把数目繁多、标准不一的支出强制固定下来，只能增长，不能减少，并且要长期予以执行。这种不顾地方实际，片面要求增长幅度的规定与《预算法》规定的地方各级政府量入为出、统筹兼顾，收支平衡的预算编制原则不协调。从而导致法与法相互矛盾，财政部门与各相关部门各说各的理，各算各的账。加上部分级次、部分地区由于财政承受能力的制约，预算法与其它专业法不能同时得到执行。
2.法定支出越来越多，重点也难以成为重点。受经济发展水平制约，财政收入的增长是有限的。财政支出的安排顺序、对各项事业的保障程度，也是有一定的客观界限。在对有限的财政资源进行分配时，首先必须满足各方面的最基本的需要，然后才能考虑发展的需要。财政支出分配中的重点需要，就是要保障那些最薄弱、而又最为急需加快发展的环节。如果各个方面都要求作为重点予以保障，在财政蛋糕大小既定的情况下，是很难做到的。当然作为财政分配来说，国家可以利用赤字的方法解决总量不足的矛盾，但赤字也是有客观限度的。在社会资源一定的条件下，财政通过赤字方式占用过多的资源，就会对市场配置发生挤出效应，打乱社会再生产的比例，影响社会经济的健康发展。
3.法定支出增加、支出重点泛化超出了各级财政的承受能力。法定支出能否执行、重点支出能否保证，起决定因素是各级财政的承受能力。财政的各项支出如果都规定不得低于收入的增长幅度，这势必要突破财政收入的客观界限，导致财政无法实现收支平衡。同时，由于不同级次、不同地区的经济规模、经济结构、发展速度和收入来源存在较大的差别，其财政的承受能力和支出的满足程度也存在较大差异。在这种情况下，重点支出、法定支出项目搞一刀切，没有考虑纵向、横向财力分布的不均衡状况，特别是一些欠发达的县乡，经济基础薄弱，财力增长缓慢，财政包袱沉重，必保的重点支出项目过多，必然超出财政的承受能力，不仅使本已非常困难的财政状况雪上加霜，而且必然会出现法定支出落实不到位的情况。
4.过多的财政支出项目以法律法规的形式硬性规定增长要求，不利于发挥财政的宏观调控作用。硬性规定的支出项目越来越多，不但加剧了财政困难，而且降低了财政预算的统筹协调能力，使财政支出结构固化，造成财政支出的刚性越来越强，突出不了真正要保障的重点，限制甚至削弱了财政宏观调控能力。
第五，法定支出压力越来越大，也助长了地方政府弄虚作假的风气。由于法定支出项目往往是人大监督政府财政收支的重要内容，也是上级有关部门监督检查的主题，有些项目还具有一票否决的威慑力。地方政府在财政可用财力增长缓慢、无法真正实现法定支出到位的情况下，要应付人大监督及上级有关部门的检查或验收，只能在支出数字上作文章，搞数字游戏，由此助长了弄虚作假之风，有些法定支出项目也只是表面繁荣。
三、消除法定支出不良影响的途径
1.解决好支出法定、重点泛化的问题。一定时期，对某个项目支出采取法定的措施予以保障，无疑是促进重点事业发展的有效措施，但这只能是个别的或少量的，而且要随着时代的进步，动态的予以适时调整。否则无论是财力可能上，还是保障力度上都将无法实现。为此，只能量力而行，统筹兼顾，对现行法定支出项目进行梳理，按照重要程度，科学合理的界定法定支出项目。按照先吃饭、后建设，先维持、后发展的财政保障顺序，科学合理地确定各项事业的保障程度。在区域经济发展水平一定的情况下，各级政府、人大及社会应充分认识到目前各自的财政状况，充分考虑财政的承受能力，对法定支出要正确看待，不能要求过高。
2.解决好财政扶持与事业自我发展的关系问题。在社会主义市场经济条件下，农业、科技、教育等重点事业并不都是完全具有公共需要性质，财政不能对其经费开支进行统包统揽，而应根据政府职能、财政职能及重点事业发展的需要，重新界定支出范围，对公益性的，财政要予以保障；对准公益性的，财政可以予以资助；对经营性的，应逐步推向市场。
3.解决好重点事业机构重复设置和业务重复的问题。计划经济体制下，我国的事业布局大多是按行政隶属关系设置的，其业务范围也只是为本部门、本系统服务，形成大而全、小而全的事业布局。这不仅造成事业资源的浪费，也不利于支出内部结构的优化。因此，要有计划的调整重点事业发展的布局结构，搞好教育、科技等行业发展规划，逐步撤销、合并一些近似、规模较小的事业单位，减少重复建设，增强重点事业发展的实力，为优化支出结构，提高重点资金使用效益创造必不可少的条件。