中央财经大学财政与公共管理学院/马海涛、温来成

    国库管理，是政府预算制度的重要组成部分，在财政资金运行过程中居于总枢纽和核心地位。目前，我国推行的国库制度改革，是对传统国库管理模式的根本性变革，其目的在于革除现行国库收付制度的种种弊端，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。而国库集中收付制度，是公共财政制度的核心内容之一，为市场经济国家所普遍采用。本文以现代公共财政经济理论为依据，针对我国国库制度现状与问题，结合改革试点情况，借鉴国际经验，论述了社会主义市场经济条件下深化国库制度改革、实行国库集中收付制度的指导思想、原则、模式选择以及改革思路，力求实现理论与实践创新，为我国国库制度改革提供参考。

    一、理论分析：建立现代国库集中收付制度的价值基础

    国库作为一种制度，是政府公共产品供给制度的重要形式，国库制度作为经济市场与政治市场的交叉点而存在，它是决定公共产品供给与需求信息的中心，在财政资源管理中起着重要的均衡作用，是财政资源数量均衡、时间均衡及对策均衡的一个技术平台。从经济学的角度分析，国库制度在整个政府的公共产品供给制度中是一种稀缺的资源。同时，它也是一个资金运行的强制性控制系统。我们把这样的特殊的制度供给认定为，只有政府才能提供的唯一的垄断性供给制度。因此，国库制度应当在公共资源的供给中发挥更大的作用。由于国库制度的出现，降低了政府制度成本，但由此产生了委托代理成本、信息成本等，就需要对各种制度进行修正或改革。

    从博弈论角度分析，国库制度作为一种正式的规则或制度，当所拥有的技术手段(如信息手段)改进时，必然对博弈过程中行为人讨价还价的选择结果产生影响，从根本上弱化各层次行为人对资源的控制力，有效地减少由信息不对称导致的道德风险。

    从委托代理关系分析，委托——代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用者的中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对称就会越突现。在现代国库制度中，实现预算收入和支出直达后，减少了中间环节，缩短了财政部门与信息源的距离，有利于财政部门准确及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从根本上解决委托——代理问题。

    从制度创新的角度看，与传统的国库管理制度相比，建立现代国库制度是一次制度上的创新，能够实现原有国库制度体制下所不能实现的许多收益。但是，一个有效、能够带来外部经济的制度安排不一定就会得到实施。因为，分析制度创新不仅要分析需求方面，也要分析供给方面。建立现代国库制度也是如此，不仅要分析现代国库制度的制度优越性，还要分析决定制度供给的设计成本，制度成本的分担、知识积累、公众意识等。同时制度之间又是相互关联的，国库制度创新也要注意到与其他制度改革配套进行的问题。

    从公共资源流程管理的角度分析，国库制度改革涉及公共资源控制权、控制规则，以及集中收付效率等问题。

    因而不同的理论解说，为我们从不同角度认识现代国库制度运行规律，分析其内在矛盾，推动国库制度改革提供了依据。

    二、国际比较：现代国库集中收付制度的基本特征与借鉴

    实行国库集中收付制度是市场经济国家的普遍做法。通过对法国、匈牙利、意大利、日本、巴西、澳大利亚、加拿大等国国库制度比较发现，尽管存在不少国别差异，但有其共同点：

    l．国库现金管理的目的是，控制支出总额、有效实施预算、使政府借款成本最小化、使政府储蓄和投资的回报最大化。在现金流入控制中，应当使收到现金与将其用于支出计划之间的时间间隔应当尽可能缩短。而控制现金流出的主要目的，在于确保在支出到期日之前持有足够的现金，使交易成本最小化，同时，保持现金流出和现金流入及财政约束之间的匹配性，并通过“国库单一账户”有效地集中现金余额。国库单一账户是指一个账户或一组彼此相关的账户，政府通过这个(组)账户可以完成其所有支出。

    2．管理政府银行账户。无论税收征集和支出采用何种组织形式，国库必须负责监督所有中央政府银行账户，包括所有预算外资金。当商业银行参与收入征集或支出时，国库必须与商业银行进行谈判并签署各项协议。这种做法可以使政府在与商业银行谈判时获得更加有利的协议安排，并且确保充分考虑现金管理和预算管理的要求。除了利用银行账户进行预算管理外，国库还可能在商业银行开立账户，此时，应采用竞争方式选择商业银行，以获得更高的回报。

    3．为确保现金流出与现金流入相配合以及编制借款计划，需要财务规划和现金流量预测。财务规划包括编制年度现金计划、预算实施计划、月度现金计划和月度内预测。年度现金计划必须提前编制，并且说明预测的月度现金流入、现金流出以及借款需求。预算实施计划必须与预算保持一致，提前编制并分发给各支出机构。政府应当编制月度收入分配预测并定期进行更新。

    4．债务管理。为避免出现不受控制的负债，只能授权一个政府部门举借债务，这一部门应当是负责财政管理的部门即财政部门，借款额度要符合年度预算要求，这些必须在有关法规中予以规定。债务管理政策的目标，应当明确说明并公布于众。债务管理政策的基本目标，在于为预算赤字和特定项目(项目贷款)提供资金，使借款成本最小化。在少数发达国家，中央政府并不控制地方政府借款，控制地方政府借款依赖于市场约束和公共信息。多数发达国家对地方政府借款控制较为严格。

    5．国库在援助管理中的作用。无论国外援助是采取赠款形式还是采取实物形式，都必须列入预算。使用出售捐赠商品所得资金必须列入预算、进行记录并且作出解释。为此，需要建立记录国外赠款和有关交易的中央体系。

    6．管理政府金融资产。政府金融资产包括政府在企业中持有的股份、由政府提供的贷款、债权人没有承兑的担保支出等等，对于上述资产国库应当登记并解释。国库通过授权支出和记录支出管理政府提供的贷款。国库必须获取政府持股企业的财务资料，监督红利支出并处理与私有化有关的财务问题。

    7．在公共支出管理中与中央银行的关系。在绝大多数国家，中央银行是政府的主要出纳。即使支出机构在商业银行开设银行账户，资金也是通过国库在中央银行的账户拨付的。更为通常的情况是，中央银行是政府的财政代理，开展诸如政府债券发行、公共债务管理、干预政府债券二级市场运作等活动。

    上述各国国库制度经验，可在以下方面为我国提供借鉴：第一，变革和创新国库管理新理念。要从社会主义市场经济发展和经济全球化的高度，认识变革和创新政府公共管理理念的必要性和紧迫性。彻底破除传统计划经济体制下形成的国库管理“大一统”、“大锅饭”、不讲效益、不求效率的旧观念，牢固树立与市场经济、公共财政相适应的法治观念、市场观念、效益观念、效率观念、系统控制等国库管理新理念，全面加强财政管理。第二，健全法制，强化国库职能。首先要健全法制，制定新的《国库管理法》，并制定或修改与之相关的法律法规。其次要依法强化国库的管理职能和监督职能。再次，建立以独立金库制为特征、以财政管理为核心的国库管理新模式。第三，建立国库集中收付制度。根据我国具体国情并借鉴国际成功经验，尽快建立具有中国特色的、以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。在制度设计过程中，要特别注意账户之间的匹配和收付程序的科学性。第四，完善监督控制系统。一是要加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调控制；二是要加强国库系统内部的制度性管理控制；三是建立独立的审计监督系统。在这一过程中，要建立各个子系统、各执行环节、备执行部门的责任制，通过规范的制度安排形成严密、高效的运行机制。第五，加快国库管理信息系统建设，实现财政管理现代化。尽快实现财、税、关、库、行之间计算机联网，以实现信息互通，资源共享，提高效率。

    三、历史与现状：我国国库制度改革的起点

    传统的国库分散收付制度，在计划经济时期曾发挥了重要作用。但随着我国经济体制转轨和公共财政体系的建立，其弊端日益明显：第一，国库机构设置不到位。由于国库的非独立性带来人员配备不足、素质不高问题，国库在银行系统一直处于非主流业务。第二、国库运行效率较低。财政资金收入滞后，财政资金支付迟缓。第三，不利于财政监督。在收入上，多头账户设置，给财政收入带来了应缴未缴和此项目变为彼项目的情况。在支出上，财政资金分层次、多重设置银行账户，资金层层转拨，资金分散。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法有效控制。第四、国库宏观调控职能弱化，制约了预算改革进程。财政资金过早流出国库，减少了宏观调控的可用财力。同时，资金运行信息反馈不充分。在现行国库管理制度下，由于各预算单位多头开户、分散支付，使财政部门无法全面、及时地掌握预算内、外收支的综合信息，难以及时地为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。

    针对传统国库制度的上述弊端，近年来，我国在中央有关部门和一些地区进行了国库制度改革试点，试点单位比较有代表性。从试点情况看，方案设计积极稳妥。确定的四个“有利于”原则，即有利于规范操作、有利于管理监督、有利于方便用款、有利于分步实施的基本原则，为试点工作打下了坚实的基础。改革试点实施四年来，工作取得了明显成效。第一，改变了资金拨付方式，提高了资金的运行效率。从国库集中支付制度试点情况看，取消了预算单位用款的中间环节，使资金滞留现象不再发生，基本解决了过去财政资金层层拨付、流经环节过多等问题。第二，硬化了预算管理。一是保证了预算编制与执行的分离。二是硬化了预算约束。建立国库单一账户制度后，由于预算单位的账户是零余额账户，资金必须按照预算的用途支用，国库部门严格按照经批准的预算办理各项财政资金的支出，使预算真正落到实处，因此，挤占、转移、挪用资金等违规行为大大减少，减少了预算执行中的随意性。第三，加强了财政监督工作。通过制度和运作程序对财政收支都做出了明确、系统的规定，财政部门能较为准确地掌握试点单位每一笔资金的用途、去向和数额，提高了资金运作过程的透明度，强化了对财政支出全程监督和管理。第四，提高了政府财政宏观调控能力。一是降低了我国的债务负担和债务风险。二是协调了财政政策和货币政策。

    改革试点实施四年来，在取得显著成效的同时，也暴露了进一步深化改革的制约因素，为今后完善试点和推广方案提供了切入点。第一，预算管理体制还不够完善。预算编制项目不够细化：预算编制时间较短，批准时间较晚；预算外资金的存在，客观上限制了国库单一账户作用的发挥。第二，信息网络建设还不够发达，国库自身的信息化程序不高，市场信息不充分。由于我国市场经济还不发达以及技术水平的限制，无法形成全国统一的市场行情报价系统，国库难以准确地对用款单位的付款申请实施事前监督和审核，导致资金管理领域的“真空”出现。第三，打破了传统的资金运行方式，触动了一些部门利益，改革的难度将会加大。第四，法制建设有待加强。不仅需要修改现有《预算法》、《国家金库条例》等法律法规，还需要建立一些新的法律法规和管理制度。

    四、制度设计：深化我国国库制度改革的路径探索

    根据我国国库制度现状与问题，结合改革试点案例分析，借鉴国际经验，我们认为，进一步深化国库制度改革的指导思想是：逐步实现所有政府收支纳入预算，统一由国库集中收付，在完善单一账户体系的基础上，依靠现代信息科学技术，以国库收付为核心，建立规范、高效的政府财政收入运行机制、支出运行机制和管理运行机制，以适应我国建立公共财政框架，发展社会主义市场经济的需要。