井研县财政局/李建兵
    近年来，各地陆续推行部门预算改革，将以前按资金性质分别编制预算改为按部门编制预算，实行一个部门(单位)一本预算，取得了比较明显的成效。但是，在贫困地区推行部门预算却存在许多现实的难题亟待解决。

    一难：历史债务化解难。改革开放以来，由于兴办企业和社会公益事业等原因，多数部门(单位)背负了大量债务，财政和部门(单位)均无法消化。有些贫困地区部门(单位)承担的债务总和达到年财政收入的十余倍。实行部门预算，要求将部门(单位)的所有收支全部纳入预算，如果财政对部门(单位)的债务予以承认，收支矛盾将集中到财政，使过去分散化解矛盾变成财政集中承担矛盾，财政将背上更加沉重的包袱，形成严重的财政风险；如果不承认这些历史包袱，将激化部门(单位)与债权人之间的矛盾，影响社会稳定。

    二难：现有财力满足支出需求难。贫困地区在编制部门预算时，各部门(单位)编制的预算支出建议数汇总起来往往是现实财政收入的几倍。尽管各部门(单位)都有很充足的理由，甚至一些支出项目的标准还有相关法规或上级红头文件的硬性规定，但由于政府财力的不足，就无法满足各部门(单位)的正常需求。实际上，贫困地区财政收入除了首先安排财政供养人员的工资支出外，已所剩无几。

    三难：基本支出预算满足部门(单位)实际需要难。在人员支出上，由于受到财力限制，仅仅安排了基本工资(行政人员的四项工资和事业人员的两项工资)及个别特殊岗位津贴，而对于多数部门(单位)一直在执行的菜栏子补助等津补贴未作预算，造成部门(单位)挪用预算安排的其他资金来兑现津补贴；在确定单位的日常公用支出时，采取分类分档的办法，对办公、邮电、交通等每项支出的预算安排都大大低于部门(单位)的正常需要，造成有的部门(单位)靠追加预算或向其他单位拉赞助来保证日常公用支出的需要，多数部门(单位)只有消极应付职能工作，尽量减少相关经费支出。

    四难：项目支出安排难。面对部门(单位)众多的项目支出要求，受财力的限制，只有少数项目才能纳入预算安排。部门预算要求建立项目库，根据轻重缓急来予以安排，但是财政只能安排每年必须的党代会、人代会和保稳定等经常性项目支出，对于部门(单位)提出的事业发展项目支出根本无法安排，建立项目库发挥不了作用。

    五难：预算收入合理预测难。作为贫困地区的财政收入大部分来源于上级财政的转移支付，由于政策的不确定性，造成对这部分收入不能准确地估计。另外，部门(单位)的政府非税收入任务较难确定，从理论上讲，既然实行了部门预算，部门(单位)的行政事业性收费等所有政府非税收入都应该一分不少地交给财政安排，实际却是要给有收费项目的单位实行超收奖励等激励措施，才能调动部门(单位)的积极性，否则很难完成收入任务，甚至会比不实行部门预算还要短收很多，因此部门(单位)之间的贫富差距仍然存在，并且，采取的激励措施的效果不确定，造成不能合理预测可能实现的政府非税收入。

    六难：预算编制、批复时间掌握难。部门预算要求建立标准周期预算编制制度，从年度预算执行时就开始编制下一年度预算；要求按照“两上两下”的程序编报部门预算。但是，目前大多部门(单位)在下半年甚至接近年底时才开始编制下一年度的部门预算，况且对于“一上”形成的巨额预算建议数，财政审核难度大，要花很多时间和精力，形成几套预算测算方案报同级政府，政府要反复研究和讨论；加之由于历史形成的习惯，人代会一般要在农历年后才开会审议当年的预算，造成预算批复时间比执行时间迟几个月。

    七难：预算执行落实难。一方面追加预算频繁，部门(单位)遇到需要资金的事项，仍然按照以往习惯，打报告要求追加预算，当部门预算中未列的支出项目，确实又需要支出的，只有给予追加，按规定预算的预备费根本就不够安排。另一方面，单位改变资金用途，人员经费挤占日常公用经费，基本支出挤占项目支出的问题比较突出。

    破解贫困地区推行部门预算改革中所面临的诸多难题，既需要上级财政的财力支持，又需要按照规定要求编制切实可行的预算，并加以严格贯彻执行，确保真正全面实现这项改革的目的。

    ——逐步消化部门(单位)的债务。首先，保持部门(单位)的债务主体不变。其次，按照审计部门审计后锁定的债务金额，部门(单位)原则上不得新增负债，确需增加的必须报同级政府批准。对于锁定债务中需要按期支付利息的，应列入部门预算。同时，建议建立“偿债专款”，由上级财政为主，每年拿出一定比例的财政资金专项用于消化债务，地方政府根据债务的性质和轻重缓急，每年安排偿还一部分债务本金，列入部门预算。只有这样，债权人对收回债权才有信心，才能确保社会稳定。

    ——制定科学、合理的支出标准和预算定额体系。在上级财政的指导和支持下，按照公开、公正、公平的原则，根据国家政策和有关规定，贫困地区的人员经费标准原则上不能比一般地区低，以保证干部职工队伍的稳定；日常公用经费的定额标准要真正能够满足实际需要，确保各部门(单位)的正常运转；专项经费要能够保证当地社会事业正常发展的需要。

    ——进一步加大对贫困地区转移支付力度。如果财力除了安排人员支出外，能够用于安排日常公用经费和事业发展的项目资金很有限，这种预算并不是真正意义上的部门预算，要参照近年实行政法保障的办法，在确保部门(单位)人员工资和各项津补贴的前提下，确定人均日常公用经费的最低标准，以及项目支出占基本支出的最低比例，计算出最低应保证的财政支出总额，财力不足部分全部由上级财政通过转移支付等方式给予补足。

    ——尽早编制预算、及时批复部门预算。应该建立标准周期预算编制制度，从年度预算执行时就开始编制下一年度预算。财政部门和同级政府、人大常委会应该高度重视部门预算的编制和审查、审核、批准预算等工作，人代会应提前到年底审议预算，确保财政部门在12月31日前正式批复部门(单位)下年度的部门预算。