东北财经大学财税学院/齐海鹏 刘春风
内容摘要：本文从比较发行债券主体出发，分析了我国地方政府没有公债发行权的原因，同时基于我国地方政府承担大量债务的事实，分析了地方政府发行公债的必要性，在此基础上，通过结合美国等发达国家的经验，阐述了对地方政府公债发行的制度约束，从而通过制度建设以利于地方公债的规范、合理和高效。
关键词：地方公债 必要性 制度约束
债券作为一种特殊的商品在当今经济领域中扮演着极为重要的角色，从需求方来说，它是一种投资工具，投资风险低于股票并有固定的投资收益，而且有优先求偿权，国债的信用更是堪称金边债券；从供给方来说，它是一种便捷的融资工具，完全可以通过债券这一渠道来获取所需要的资金。本文所要阐述的则是地方政府作为债券的供给方，在公债发行中应处于何种地位，以及如何通过制度约束来规范其公债发行。
一、问题的提出
发行债券的主体有政府和企业，其中中央政府和企业的发债权在我国已得到了理论的支持和实践的检验。为什么中央政府能发行债券呢？这是因为，国家在国际舞台上以一个独立的个体出现，在政治、经济、外交等方面都表现为以本国利益为最高利益的博弈。而且，公众对本国政府的父爱主义深信不疑，于是中央政府为了国家的基础设施建设、经济发展等发行国债，一方面弥补政府实施公共财政财力不足状况，另一方面也启动了民间资本，为拉动内需释放过多储蓄提供了方式。从投资者本身角度来说，无论是国内投资机构或个人还是国外投资机构或个人，出于对国家的信用和财力的信任，债券的销售很有市场。为什么企业能发行债券？原因也很简单，因为企业作为一个独立的经济实体，从经济人追求自身利益最大化的本质出发，不会因为仅仅为了多筹资而筹资，而会精明地进行预测，进行反复的论证，找出最适宜或次优的资本结构点，然后才理性地推向市场，这样就完全避免了道德危机，毋庸质疑，只有从自身利益出发建立起来的制度安排才是最稳固的。而民众愿意购买企业债券也正是出于对企业的理性人行为颇为信赖，同时国家也通过债券法来赋予有一定经济实力的企业发债权，再者民众可以通过多元化投资的原理来规避风险，从而在风险和利益之间进行权衡取舍。
公共选择学派创始人布坎南从以个人为分析基础的研究方法出发，认为个人经济和公共经济在债务发行方面，其行为具有相似之处，即不论是私人还是政府发行债券筹资，都是一种取得额外购买力以应付其需要，同时又不造成额外本期成本的经济行为，是将支出成本实际上转移到未来上去，因为这一点，作为公共经济行为的公债发行与作为私人经济行为的私人借款，没有根本上的区别，尽管它们存在很多不同。既然没有实质的区别，为什么企业和中央政府可以发债，而地方政府却处于一种尴尬的地位呢？
二、地方公债困境的理论分析
长期以来，我国地方政府尽管在事实上承担着大量的债务，但在法律上一直没有取得公债发行权的合法地位，这必然导致我国地方公债的发行举步维艰，所承担的债务缺乏规范，蕴含着较大的财政风险。之所以会存在这样的局面，归结起来，大致有以下三个方面的原因：(1)主体地位不明确。当今世界任何一个国家都是由多级政府组成的，各级政府有其特定历史时期的主要任务，随着经济的发展，中央与地方政府关系也表现为一种动态的发展过程，在特定的政治经济和国际环境下，地方政府可能表现为中央的派出机构，完全服从于中央的安排，而大多数时期，从经济学意义上来说，地方政府应具有较强的独立性，其行为的目标非常明确，就是发展的最大化，无论是当地经济还是当地民众福利状况的改善或是政治民主化进程的加速等等。亚当斯密的关于个人利益推动了社会的进步与发展的观点有着非常深刻的借鉴意义。但是，往往地方政府的独立地位受到传统道德的质疑，前面我们看到中央政府和企业发债的公认正是来自于其主体地位的毋庸质疑。(2)中央统一协调经济活动的惯性思维。中央政府的宏观调控有利于经济的健康发展和协调地方之间的关系，实现经济的良性竞争。这样，地方政府就首先得服从于中央政府的经济活动安排才能着手自身的经济活动，因为为了防止出现中央与地方政府的经济利益矛盾，也可以从政策倾斜上避免地方之间差距的进一步拉大。在我国，债券的发行在很大程度上就是对此有所顾虑，从而一直没有赋予地方政府的发债权利。这并不是说中央的宏观调控不好，而是不应将这种公认的中央宏观调控过于在思维中固化，应该在不引致地区市场壁垒的前提下能少干预就应该少干预，可以考虑让各级政府各司其职，依据自身的能力与需要来实施符合实际情况的经济行为，比如地方政府量需量力发行公债。(3)客观存在着道德风险。前面提到，企业发行债券从理性人追求自身利益最大化出发，会选择最优或次优的资本筹资结构来确定债券的发行量，中央政府也从全国经济容量和需要出发来选择合适的发行量，而地方政府就有可能出现追求预算约束的最小化，也就是多持有货币控制的偏好，原因很简单，因为地方政府的换届，那么前届政府有可能完全不承担债务或部分债务的偿还，从而会导致道德风险，即地方政府可能用债券筹集来的资金来满足日常的财政活动，而将债务留给了下几届政府，出现提前透支地方税收的现象，这种情况不能说是公平的。地方政府发行的公债客观上会存在着道德风险，避免道德风险是有一定道理的，但以不予以地方政府发债权来避免它，则不免有因噎废食之嫌。
三、我国地方政府发行地方公债的必要性
近些年来，随着积极财政政策的实施，中央政府每年都发行上千亿以上规模的国债，而有相当一部分由中央借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责。而且许多地方政府，以市政公司的名义发行债券或借款，筹集资金用于市政建设，虽名曰企业债券，实际已具有地方债券的性质了。
既然这已经是实际意义上的地方债券，为什么不直接将权利授予地方政府呢？从财政学理论来说，一级政府对应着一级财政，也对应着一级事权，一级财政就意味着政府有其法定的财政收入如地方税收、政府性基金、政府性收费和地方国有资产收入等等，一级事权就是说地方有提供地方性公共产品的责任。地方性公共产品的提供应该由地方政府提供是基于公共产品外溢性和地方政府更了解地方偏好的共识。那么很自然的从理论上就可以得出一级财 政有一级信用，其中包括发债权。从中国的实践来看，地方政府发行公债是有其必要性的。
首先，地方公债为国内的投资机构和个人提供了更多的投资选择机会，中国的个人储蓄一直居高不下，主要由于个人的厌恶风险程度很高、投资谨慎性强，公债正是满足部分民众的良好的投资工具；而且，社会保险基金的安全性投资也偏好于风险小的投资工具，随着社会保障覆盖面的进一步扩大和保障制度的完善，不断增长的保险基金做到保值增值也需要良好的投资工具的不断出现。
其次，地方政府的财力不足是比较普遍的现象，地方政府提供地方性公共产品，如基础设施、社会服务等，需要大量的建设资金，允许地方政府发债不仅可以解决这一问题，同时也可能会有效的遏制乱收费现象。
再次，允许地方政府发行债券，有利于强化地方政府的债务意识和偿还债务的压力，并从总体上提高政府信用资金的使用效益。由于发行地方公债要求严格的管理来规范其资金使用，比其他债务形式更具有透明性，便于社会监督，会促使地方政府更关心资金使用效益，增强还款的责任感，同时可以降低政府间的代理成本，包括隐性和显性的成本。
四、强化地方公债发行的制度约束
从上面的分析，我们知道赋予地方政府发行公债的地位是必要的，在经济上也是合理的，但是为了防止可能存在的道德风险，还有必要健全规范的制度，从而对之形成制度约束，使地方公债能够产生更大的效率。具体包括：
1.主体绩效约束。承认地方政府的独立主体地位，就赋予了其灵活的筹资机制，地方政府可以根据需要而发行债券，具有经济上的合理性，但是必须防止道德危机，保证地方公债发行的安全性，纳什均衡和博弈原理告诉我们，只有建立在从自身利益出发的约束机制才是最稳定的状态，也就是最有效的状态，那么就必须进一步深化行政体制改革，建立严格科学的政府官员任期考核制度，认真核实地方政府官员任期内的债务情况，将不良债务列入干部任期考核内客，对其所涉及到的各种指标综合考虑。内生制约机制的有效性也应同时辅以外生监督机制，包括行政监督机制和市场监督机制。其中，行政监督机制在中国主要强调的是地方人民代表大会对地方政府发债的监督，目前现状是地方人大与地方政府之间存在信息不对称的现象，因此，应加强地方人大的监督职能，改善现有信息不对称状况，做到政务公开、透明。市场监督机制主要是指市场信用评价体系。在美国，行政体制决定了议会对政府活动的硬约束，发挥了实实在在的监督作用，且有的州对于一般收入债券实行投票表决机制，同时，美国的信用评级制度十分发达，地方政府的信用级别对地方政府债券的发行、债券筹资成本、债券的流动性都产生重大影响。
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2.法律约束。法律的约束效力高，关于发债的安全性可通过法律来予以一定程度的保障，法律对债券发行的约束主要可以通过规定债券的用途和债券的偿付两方面来发挥作用。发行债券筹资如果用于日常性开支，也就是用于纯消费性开支，这样将负担转移给未来的纳税人是有失公平的，也不利于经济的持续发展，因此，债券的用途首先应明确不能用于弥补财政赤字，然后再讨论其具体的用途与偿还。比如，美国地方债券分为两类，一般责任债券和收入债券，其中一般责任债券是由州、县、镇等所发行，以其无限征税能力和征税权利来保证的债务凭证，这里需要指出的是，美国的分税制非常完善，即使是镇这样比较低的政治实体也具有对财产税的无限征税能力，其实质是用地方财政收入及财产价值作为担保的经济基础。而收入债券是为某一特定项目融资，以项目的收入还款，其发债的依据是项目的赢利能力。对于地方债券的偿付有严格的规定，如果地方政府不能偿还债务，债权人可以依法起诉要求强制执行，可扣押财产，甚至地方政府可以提高税率来偿还债务，而且规定收入债券的偿还期限不能超过项目的寿命周期，每年偿还一定的负债。而如今，中国的分税制并不彻底，即使划分了中央税种与地方税种，但地方没有立法权，不能确定税基和税率，比起美国其保障能力相对较弱，因此，应在不断完善分税制的大环境下，对于以税收为担保的债券应赋予严格的比例限制和作用限制，不能将其用于一般的投资项目，而应用于基础产业投资(如农业、能源、交通等)、公共设施建设(如文教、卫生、基础设施等)、生态建设环境治理等。而对于一般项目的融资发债也应赋予其法律保障，在初期阶段可以通过小范围试点来摸索经验，这样有利于积极改变我国财政兜底的现状，也有利于完善我国市场机制。
3.经济约束。地方政府发行公债的科学性要通过严密的经济论证。首先，从经济总量上考察财政的承受力和经济发展的资金缺口，可以从财政的承债能力和社会的应债能力两方面来设计限制指标，如公债依存度、公债的偿债率等指标。然后通过财务管理的方法来确定一个较好的筹资结构，来决定发债总量，当然应该限于财政承受能力之内。其次，对于单个项目的可行性研究分析要采用先进的公共效益分析方法，避免只投入不出效益的形象工程项目，同时对于配套资金的到位予以高度的重视，以防债务负担过重的现象发生；而对于用于教育、社会保障等难以衡量收益的一般责任债券的使用，应主要突出对使用经费的配比、有效利用和到位予以高度关注。在美国，影响投资者选择的地方政府债券指标主要有以下几种：净债务与应税财产估价价值的比率，人均净债务水平，偿债资金需要量与每年财政总收入的比率等，比如，偿债资金需要量与每年财政收入的比率很直观的反映了财政的承债能力和再发债空间，有利于约束地方政府债券在安全范围内发行。
4.宏观调控机制约束。首先是关于中央与地方债券竞争的调控。虽然现在中央政府的债务比较高，并不代表允许发行地方公债会争夺国债的市场和债券的总量会越来越接近国际警戒线，中央政府将原来代替发行的债券交于地方政府，国债的发行量就会减少，这就需要中央的宏观调控，保证总量上的适度。其次是关于地方政府之间可能出现恶性竞争的现象。因为地方政府“各自为政”可能会导致资金流向发达地区而引起地区间差距的进一步拉大，这一担心不无道理，但是笔者认为，即使是资金从欠发达地区向发达地区聚集，这也是资金作为一种生产要素追求高回报的本质使然，完全没有必要干预市场的有效配置资源功能的发挥，如果采取所谓的宏观调控措施非让部分资金滞留于回报低甚至无回报的地方，比如采取强制保护措施使欠发达地区资金不外流，其结果适得其反，保护的结果恰恰是差距的进一步拉大，很明显是因为回报率低的项目难以承受资金的有偿使用，反而会侵蚀资金，摧毁投资。而资金如果集中到效益高的项目使用不仅能保证债券筹资机制的良性循环同时也实现了经济效益最大化，欠发达地区资金获得了固定的投资回报。当然欠发达地区也有很好的投资项目，总之，应以支出与收入效益衡量来进行公平的竞争。这并不是说中央政府可以坐视不理，而应采用更加积极有效的政府转移支付制度来进行调控。更加积极有效就是体现在中央财政转移支付资金的边际效用的提升上，对于发达地区通过发行公债已筹集相对多建设资金的，中央政府可以减少对其的转移支付，而将削减这一部分用于加大对欠发达地区的扶持力度来遏止差距拉大的可能性，促进不平衡区域的平衡发展。