辽宁省鞍山市财政局/张世超
    20世纪90年代初以来，我国的经济运行方式发生了重大转变，过去长期实行的计划经济逐步向市场经济过渡。在经济转轨的过程中，随着市场化程度的提高和政府职能的变化，我国对财政体制进行了重大改革，实行了分税制的财政体制，并取得了显著的成效。1994—2003年，全国财政收入平均每年以1700多亿元的速度递增，财政实力不断增强，2003年财政收入已达2.17万亿元，占GDP的18%。但是，这种改革主要集中在收入方面，各级财政部门的精力也主要放在争取财力上，中央和地方在财政收入方面进行博弈，而对财政支出结构的优化及财政资金使用效益的提高却重视不够，财政支出改革相对滞后。
    一、财政支出管理的主要弊端
    从1998年开始，我国在财政支出管理方面进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革，取得了一些进展，但是总的来看成效并不理想，支出结构并没有根本性的调整，财政分配在相当程度上仍沿袭过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显落后于经济的发展，许多应由市场配置资源的领域政府仍然介入其中，财政支出管理中存在一些亟待解决的问题。
    (一)财政支出中越位与缺位并存
    随着我国对政府职能范围的不断调整，政府介入私人产品领域的程度逐渐降低。但是，由于国企战略性改组等各项改革的复杂性和艰巨性，政府又不得不承担巨额的改革成本，难以一下子从竞争性领域完全退出。另一方面，由于投资体制改革滞后，投资权利与责任不对称，政府具有扩大投资谋求政绩的冲动，有时又不愿意从私人产品领域退出，做了很多应由市场做的事。政府职能的错位导致财政支出的越位。一个表现是财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。2001年我国经济建设支出比重仍高达34.24%。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政供养人员过多、负担过重。有关资料显示了我国民与官的比例，西汉为7945:1，唐朝为2927:1，元朝为2613:1，清末为911:1，现代为67:1，近几年已达到40:1。财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，从1993年到1996年，我国财政收入每年增加1000亿左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60%。财政供养人员的膨胀，消耗掉了我国大部分新增财力，我国财政正在日益向“吃饭型财政”发展，这也是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个重要因素。
财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。主要表现为：
1.教育投入差距仍然较大。近几年，财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有较大增加。2003年，我国教育支出占财政支出的比例已达17%，但即便如此，也只占同期GDP的2.5%，离1993年《教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末(指20世纪末)达到4%”的目标相差甚远，更低于国际5.1%的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。

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2.社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。我国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和十分重要。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，社会成员对社会保障的要求无法得到满足，特别是广大农村还难以享受到公共财政的阳光。
    此外，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持力度也有待于进一步加大，还有许多急需办的事没有财力去办。
    (二)财政支出中财权与事权不对称
    1994年的分税制改革实施后，中央的财政收入大大增加，宏观调控能力也大大增强。2003年，中央财政收入占全国财政收入的比重上升到57%，财政收入占GDP的比重上升到18%。但在全国财政收入不断增长的同时，基层财政却越来越困难，全国有1000多个县连工资都不能及时发放，相当一部分县乡财政已到了难以为继的地步。造成这种局面的原因是财政支出中财权与事权不对称，财权重心逐渐上移，而事权重心却逐渐下移。2003年，中央财政收入占全国财政总收入的57%，而中央本级财政支出只占全国财政总支出的30%。中央为了增强宏观调控能力，集中部分财力是必要的，但问题是中央集中的比例过高，与其承担的事权不相匹配。在中央集中57%的财力之外，省级财政平均又集中了28%的财力，市县乡三级财政只掌握15%的财力，我国纵向财力差异悬殊，县乡财政困境日深。为了弥补地方财力的不足，中央对地方实施转移支付。但在实际运行中，中央对地方转移支付的金额并不是按照标准公式计算出来的，而是在考虑了当年开支后看能拿出多少钱来转移支付。如1998年，按公式需要630亿元，但实际上只分配了22亿元用于转移支付；2002年，中央对地方的一般性转移支付仅为279亿元。但另一方面，中央对地方的专项转移支付，如工资性转移支付、税费改革转移支付、退耕还林转移支付、农业综合开发转移支付、粮食补贴转移支付、政法补助转移支付等等，数额却非常之大，2004年达2400亿元。这些资金都指定了专门用途，不能形成地方可支配财力，地方财政困难得不到有效缓解。
    (三)财政支出管理体制不完善
    1.支出预算编制不够细化。我国目前的支出预算编制，基本上还是“基数加增长”的方法，预算编制的方式存在不合理的成份。预算编制前缺乏必要的论证过程，对预算科目是否保留、结构是否合理、单位人员经费和公用经费是否有压缩的可能、单位之间是否平衡等问题都缺乏必要的量化分析和科学论证。预算编制过程中考虑人为因素、历史因素较多，继承了以往的不合理因素，固化了原有的供给范围和支出结构，不利于支出范围的重新确定和支出结构的优化。
    2.支出预算约束软化。由于受到种种因素制约，临时性追加预算偏多，预算难以正常执行。同时，有些法律之间协调性差，在预算法颁布后，国家又以法律、法规的形式规定农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例，这对促进和保证这些重点事业的发展发挥了一定作用，但同时也肢解了财政职能，给预算法的落实造成一定困难，影响了优化财政支出结构实施主体的统一性、权威性。
    3.支出监督弱化。在财政部门的日常工作中，普遍注重资金的拨付，而对支出的监督无论事前、事中还是事后，都重视不够，监督往往流于形式。对一些不按预算执行或随意改变支出用途等方面的问题，没有相应的解决办法和措施。监督难以制度化、规范化，直接影响了财政监督的权威性和有效性。此外，财政支出绩效评价体系尚未建立起来，财政支出过程中的浪费、违纪现象时有发生，财政资金的使用效益普遍不高。
    二、解决财政支出管理问题的途径
    财政支出管理存在的各种弊端如果不能有效解决，势必影响财政的正常运转，财政的债务负担将会越来越重，财政面临的风险也会越来越大。解决上述问题的根本出路在于：按照建立和完善公共财政框架的基本思路，明确各级政府的支出责任，合理界定财政支出范围，优化财政支出结构，强化财政支出管理。
    (一)按照财权与事权相匹配的原则，明确各级政府的支出责任，合理分配财权。分税制后，我国的财权重心在不断上移，但事权重心却在下移，财权与事权倒置现象比较明显，县乡基层财政普遍困难。由于倒逼机制的作用，基层财政困难又在逐步侵蚀中央财力，为了保证社会稳定，中央财政不得不大量增加对地方的专项转移支付，增加对地方的借款，地方财政的风险最终还是落在中央财政的身上。解决这一问题的关键就在于明确各级财政的支出责任，并使其财权与事权相匹配。一方面，中央财政要将一些该由中央承担的事权(如义务教育等)承担起来。另一方面，中央、省级财政要降低过高的集中比例，适当下放财权，使基层财政的财权与事权相适应。同时，也可考虑进行减少财政级次的改革，以保证各级财政都有自己的主体税种和稳定可靠的收入来源。

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(二)调整财政供给范围。调整财政供给范围的重点是深化事业单位改革。按照市场能够解决的事情政府不介入、市场不能解决的事情政府才涉及的原则，重新界定事业单位财政补贴范围。对于能够进入市场的经营性事业单位，坚决划出去，取消财政补助，使其进入市场，自负盈亏；对于那些既具有满足社会公共需求属性又具有满足个人需要属性(即提供半公共产品)的事业单位，可实行定额或定项补助，其余经费从财政支出中压下去；对于由国家兴办的完全社会公益性、福利性事业单位，财政按维持其正常发展的需要给予补助。
    (三)优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。由于我国政府机构庞大，人员膨胀，行政经费增长过快，给财政支出带来很大压力，也降低了政府部门的行政效率。精简机构、减少财政供养人员、压缩行政经费是优化财政支出结构的重要措施。二是逐步取消对竞争性领域的投资。按照市场经济要求，应该科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出在竞争领域的投资。三是加大教育支出比例。尤其要加大对基础教育的支出比例。基础教育是典型的公共产品，具有很强的外溢效应，对于发展中国家来说，基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。同时，加快对高中的建设速度，改变我国目前高中教育资源短缺的状况，争取在五年或者更长一点的时间内普及高中教育，以满足人们日益增长的教育需求。四是提高社保支出比例。我国正处于经济转轨期，社会保障的任务尤其繁重，财政应加大社会保障支出力度，完善养老保障、失业救济及城市居民最低生活保障体系，扩大社会保障覆盖面，让广大农民也逐步享受到社会保障的温暖。
(四)强化财政支出管理。大力推进部门预算、国库集中支付和政府采购等制度改革，规范财政支出预算管理；加强财政监督，将日常监督检查与专项监督检查相结合，保证财政资金安全有效运转；建立财政支出(特别是项目支出)绩效评价体系，提高财政资金使用效益。