中南财经政法大学/张明喜、欧阳暐
区域经济均衡发展已成为我国经济和政治生活中的一个重大问题。中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出要“统筹区域发展”。统筹区域发展，就是要求政府加强对区域发展的协调和指导，统筹兼顾，在继续积极推进西部大开发的同时，有效发挥中部地区综合优势，并在振兴东北地区等老工业基地下功夫。作为政府履行其经济、社会和政治职能的主要工具之一，财政政策既是我国区域差异扩大的重要原因，同时也是推进我国区域经济统筹协调发展的有效切入点。因此，结合国情实际，合理借鉴国外相关经验，不断调整和完善现行财政政策，对促进区域经济协调发展具有积极的现实意义。
一、我国区域发展差距扩大的财政因素
关于区域发展差异扩大的主要原因，经济学界有不同的看法。但是笔者认为，市场机制和政府政策的共同作用是我国区域差距扩大的主要因素，而财政政策是政府的重要政策工具之一，因此，从财政视角分析区域差距扩大的原因具有重要意义。导致我国区域差距扩大的财政因素可从以下几方面分析。
1.固定资产投资水平和投资效率的区域差异是区域差距扩大的直接原因。资本投入及投资效率对区域发展有直接的影响。一般情况下，资本投入及投资效率高的地区，其人均GDP和人均收入水平也较高；反之亦然。改革开放以来，我国以效率为中心，实施了“不平衡发展战略”，经济发展重心开始东移，政府投资的地区布局和投资政策向东部地区倾斜。其次，改革开放以来，国有经济投资和国家预算内投资比重不断下降，在全社会固定资产投资中，国有经济投资的比重从1978年的86.4%下降到1995年的54.4%，国家预算内投资的比重从1978年的62.2%下降到1995年的3.2%。由于投资政策的倾斜，东部地区民间投资市场准入程度高，因此投资主体多元化和资金市场化程度高于中、西部地区，国有经济投资和国家预算内投资比重的下降，显然不利于对国有经济和预算内投资依赖性强的中、西部地区。因此，国家投资布局和投资政策的东倾成为我国区域差异扩大的重要原因。
2.税收优惠政策利用效果的差异加剧了区域发展差异。一方面是由于区域性税收优惠政策导致的差异。改革开放以来，我国初步形成了由沿海到内地、以及沿江、沿边多层次的对外开放战略格局，与之相适应，国家制定了经济特区、沿海开放城市等一系列税收优惠政策。这种区域性税收政策对吸引外资、发展高新技术、促进对外贸易发展、促进开放起到了积极的推动和示范作用，但对广大的欠发达地区而言却是一个不公平因素，它进一步弱化了欠发达地区对外资的吸引力和对外来商品的利用能力，加剧了欠发达地区对外开放的滞后性，致使其发展活力不足，潜力难以发挥。另一方面，国有经济比重的差异造成税收负担差异。从所有制结构看，欠发达地区国有经济比重高，而发达地区国有经济比重低，且呈不断下降趋势。改革以来，我国事实上采取了国有重于集体、集体重于私营、私营重于外资的税收负担政策，国有经济的税收名义负担率和实际负担率都明显高于其他经济成份。欠发达地区国有经济比重大，因而不利于搞活企业，不利于经济的快速发展。
3.现行转移支付对缩小地区差异的效应较小。一是1994年的分税制改革，中央在参与地方收入分成上采取“一刀切”的办法，税收增量返还的比例没有地区差别。东部沿海地区扩张基数的能力远高于中西部地区，中西部各省市区经济发展缓慢，财政收入基数低、增长慢，在同样的税收返还比例下，获得的税收返还量也就小。这种不合理的税收返还制度对缩小地区间经济发展差异实际上起了“逆向调节”的作用。二是中央对西部少数民族8省、自治区实行的定额补助，不按物价指数逐年调整，若扣除物价上涨因素，定额补助实际有所减少，因而，对缩小地区差距的作用也有所减弱。三是过渡期转移支付虽然有助于抑制地区间财力差距继续扩大的趋势，促进地区经济协调发展，但是由于中央的财力有限，过渡期转移支付的规模太小，1995年到2000年中央财政共安排326.92亿元用于对地方的过渡期转移支付，对缩小地区差异的效应十分有限。
4.中西部地区财政支出结构不合理。改革开放以来，我国进行了多次的政府机构改革，但地方政府机构改革相对滞后，特别是中、西部地区的基层政府，改革难度很大。每亿元GDP所供养的党政机关和社会团体从业人员，中西部地区均高于全国平均水平，中部是东部的1.79倍，西部是东部的2.22倍，这造成了中西部地区的行政管理费占财政支出的比重也高于全国平均水平。而财政用于基本建设、城市维护、科教文卫等项目的支出则较低。同时，我国科研经费支出增长率按东、中、西部依次递减，科技活动人员经费中、西部地区低于全国平均水平，东部地区是中、西部地区的1.97和1.81倍。经济发展水平的落后导致中、西部地区政府财力不足，再加上财政支出结构不合理，将对中、西部区域产生消极影响。首先，表现为各地区之间公共服务水平相差悬殊，中、西部地区公共服务水平相对下降。其次财力不足促使地方政府在国家规定的税收和收费项目之外寻找更多的财源，这也抑制了经济的发展。
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二、国外统筹区域发展的财税政策经验
区域经济不均衡是一个广泛的世界现象,各国在运用财税政策协调区域经济方面都曾取得过较好的效果。综观各国干预区域经济协调发展的财税政策,有如下经验值得借鉴:
1.财税政策应以区域经济发展规划为指导。从各国的实践来看，由政府向后进地区提供发展支持的财税政策，并不是心血来潮或随心所欲的政治冲动、行政偏好，而是以贯彻落实国家区域经济发展规划为指针的理性选择和自觉行动。西欧各国历来十分重视区域规划，一些国家如德国，甚至把区域规划的主要内容纳人法律框架。总体来看，区域经济发展规划越来越成为各国政府干预和调节经济发展的一个重要内容。规划的重点是后进地区的经济发展，开发的主要目标是缓和区域经济发展的不平衡。各国区域开发的财税政策，都是在区域经济发展规划的宏观指导下运用和实施的。有的国家直接把具体的财税政策列入区域规划。同时，欧盟各国在日愈精细的区域经济发展规划指导下，财政支持的主要目标是十分清晰、具体的，受援区域明确，选择标准定量化。这就有利于提高财税政策的针对性和实效性，既能突出政策差异、便于实际操作，又便于对政策效果的评价、考核和比较，还有利于控制财政支出的数量和规模。
2.运用规范的转移支付制度。规范的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段。例如，美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。1992年，美国三级财政收入分别占全国财政收入的 57%、25.9%和17.1%。由于财政收入大部分集中在联邦，而许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担，因此，联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用，把财政支出的 20%用于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展。
3.避免财政资金的分散使用。在运用财政政策开发后进地区的实践中，各国政府都避免财政资金的分散使用，如欧盟各国都不同程度经历过财政资金从分散使用到集中使用的演变过程。进入80年代以后，欧盟各国都不约而同地先后对其区域财政政策进行调整。调整的内容是改变“天女散花”式的财政补贴办法，缩小补贴范围，加强对单个项目的援助力度，集中使用财政资金，提高资金运用效率，重点扶持和激励后进地区内部的积极因素，发展优势。在财政支持中，各国还注意仔细策划，精心设计，量力而行，以避免政府陷入财政负担过重、资金筹措困难的尴尬境地。
4.对落后地区实行企业补贴制度。从一些发达国家的经验来看，中央政府对落后地区企业的援助大多采取补贴的形式，包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产公共产品等。例如，意大利在1956年－1965年期间，为促进南方地区的工业化，规定对南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25%，购置机器设备补贴10%，并且为新建企业提供 70%以上的优惠贷款。此外，意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设施，改善交通条件，创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便。英国政府自 1984 年起对受援地区内的公司，每创造一个就业机会补贴 3000 英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40%的投资补助。
三、统筹我国区域发展的财政政策选择
1.提高财政收入占GDP比重，为中西部开发和振兴东北创造基础性条件。从具体措施来看，一是深化“费改税”。一方面，通过税收管理权限的调整改革，将部分具有税收性质的收费、基金归并为法定的税收，使之名副其实，另一方面清理取消一部分不合理也不合法的政府摊派、收费，保留的合理收费也应逐步纳入预算内统一管理。二是提高个人税收收入比重。我们目前税收收入中，绝大部分来源于企业，个人提供的比例很低，这与改革开放以来国民收入分配持续向个人倾斜的趋势不相吻合，也与城乡居民储蓄余额大幅度增加不相协调。应拓宽个人所得税税基，推广非现金结算，严格现金管理，建立个人收入和财产申报制，建立基础信息的收集、处理系统，为个人所得税征管创造必要条件。现今实行的储蓄存款实名制和部分省市实行的个人信用制度为实现上述目标创造了条件，今后应总结经验，并加以推广。三是提高非国有企业税收比重。目前，非国有经济提供的税收比重远远低于其在国民经济中的比重，这既是税收制度差异的结果，更是税收征管不力的结果。因此，一方面要合并内外资企业所得税和财产税，改向东部倾斜的政策为向产业和西部地区倾斜的政策；另一方面，要适应税源的所有制结构变化，更加重视非国有企业的税收征管，通过加大人力物力投入、完善纳税人申报制度、加强税收稽查环节，建立对税务人员行政行为有效的激励约束机制，保证税收征管的规范、高效。
2.多渠道筹集资金，为中西部开发和振兴东北提供有力的财力支持。开发落后地区需要长期和稳定的资金来源。我国在实行区域经济均衡发展政策时，逐步扭转投资向东部倾斜的局面，集中部分政府财力，增加中西部和东北地区基础设施建设投入和骨干企业的发展投入，这是必需的。为此，除财政税收等手段的直接调节外，应成立中西部和东北地区发展基金或开发银行，以财政融资或政策性金融手段，加快中西部和东北省区的发展。发展基金可以以开发银行的形式经营，或者通过中西部开发银行来筹措发展基金。其资金来源可包括：中央财政拨款，划转目前的支援不发达地区发展基金、某些财政周转金和扶贫资金；东部地区政府、各种企业和外援等赠款；转贷的世界各开发银行对发展中国家和地区的低息贷款等。基金对建设项目进行专门的管理，主要用于中西部及其贫困地区的农田水利、公共设施、基础设施建设，重点项目的投资补助以及教育和就业培训等，以吸引更多的社会资金投入。对中西部发展基金或开发银行，可以免征营业税和企业所得税。
3.优化财政支出结构。财政支出在区域间的结构性差异对区域经济的协调发展有着重要影响，比较而言，落后地区财政支出结构更趋恶化，对本已落后的地区经济无异于“雪上加霜”。从这个角度讲，落后地区财政支出结构的优化对尽快缩小区域差距更具有重要意义。针对以往财政投资中存在的问题，财政必须压缩一般性投资项目，逐渐从竞争性领域中退出，侧重于解决落后地区面临的能源、交通、通讯、农业等方面重大基础建设项目投资不足的问题。同时，还要注意防止重复建设。重复建设问题同地方政府行为有极为密切关系，在市场机制发挥作用的情况下，出现一定程度的重复建设在所难免，但如果出现大量盲目的和低水平的建设，则需要中央从宏观调控上加以引导和阻止。此外，落后地区同全国比第三产业严重落后，基础工业发展中的“瓶颈”问题尤为突出，因此需进一步优化投资结构，这些均需要通过一定的财政政策加以调节。
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4.加大对经济落后地区的投资力度。政府的投资支出可以形成基础设施投资或技术更新，从而推动经济增长，促进贫困地区发展。我国各地区的财政投资能力不同，经济建设费支出占地方财政支出的比重，沿海发达地区与经济不发达地区差异很大，这一局面不利于缩小地区差距。特别是由于中西部地区的基础设施落后，一些优势产业单靠企业自身投入难以得到较快发展，需要中央财力的支持。应该优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，以及对老工业基地的改造实行投资倾斜，跨地区的水利、能源、交通、通信等重大基础设施项目，也是政府投资的重点。加大对西部地区的投资力度，要根据各地区经济和社会事业的发展水平，确定各地区投资增长速度，中西部地区的投资总水平要高于全国平均水平，投资增长速度要高于发达地区增长速度，即这种投资不仅是绝对数的增长，更应是增长率的提高。在国家投资的地方配套资金上，要根据各地区财力状况和投资效率，确定不同的配置，使投资能够切实得到落实。
5.提高财政补贴水平。为缩小地区经济差距，应对中西部和东北地区的各项投资提供补贴。一是通过国家预算，加大对西部和东北地区的专项补助范围和数额。在清理目前各种特殊拨款的基础上，中央财政应列出部分资金作为专项拨款，按区域经济政策分配给中西部和东北地区，补贴范围包括对老、少、边、穷地区的补贴、对西部公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补助，以及扶持高新技术企业、军工企业以及少数民族企业的贷款贴息。二是对基础设施投资提供适当的补贴，支持特定的交通、通讯、能源开发等基础设施投资，特别是对中西部和东北内部比较落后的地区，可考虑对到这些地区投资、创造就业机会、加速资源开发的符合条件的企业给予一定的奖励，以改善中西部的基础设施状况，带动地方经济发展，从而吸引国内外投资，提高当地的人均收入水平。
6.制定区域性优惠财政政策。对民族地区、落后地区实行优惠财政政策，对加快其经济和社会发展是十分必要的。一是要恢复原来行之有效但目前实际被取消的优惠政策，如财政支出中预备费高于一般地区2%的规定、5%的民族机动金，在核定各地支出时应将其计算进去；同时，对民族企业应恢复或制定照顾政策，在核定各地财政收入时也应从理论收入中扣除。二是对现有的优惠政策，如“支援不发达地区发展资金”、“三西农业建设专项基金”、“支援贫困低产县资金”、“以工代赈资金”、“扶贫专项贷款”等，实行按中央财政收入同步增长的办法，保证这些资金也能够逐年有所增加。三是在中央财政支出中安排一部分资金，用于解决落后地区拖欠行政事业单位职工工资和退休费等财政欠款，使落后地区的财政甩下历史欠账包袱。