严其丰/宁波市镇海区审计局
内容提要:政府购买公共服务是一种基于新公共管理理论的政府行为，旨在提高政府服务公共社会的能力和效率，在上世纪70年代，随着新公共管理理论的发展，政府购买公共服务在世界各国都取得应用和发展。我国在2013年在政府层面开始发展政府购买公共服务并取得了长足发展，尤其是进入新时代以来，党和国家将政府购买服务工作提升到对深化改革具有重要战略意义地位上。本文结合宁波近期开展的政府购买服务项目专项审计调查情况，简析政府购买服务的现状、问题及发展建议。
关键词:新公共管理 新时代 政府购买服务
一、政府购买公共服务项目的理论基础
政府行政管理经过不断的发展，在20世纪70年代，随着西方国家政府改革的兴起，新公共管理理论逐渐引起社会和管理者的关注，20世纪90年代，美国学者奥斯本和盖布勒总结发展了新公共管理理论。他们倡导的“重塑政府”运动相对于传统政府行政管理理论而言，新公共管理理论针对当时政府管理社会中存在的高成本、低效率问题，提出了以提高政府行政效率为目标的新行政管理理论。提高行政效率的有效方式之一，便是将政府管理引入市场机制，允许社会机构承担某些政府公共服务的职能，并通过社会机构提供高效的公共产品，这样，政府的公共服务能力和水平将得到提高，从而提高政府的行政效率。政府购买公共服务是一种基于新公共管理理论的政府行为，旨在提高政府效率，依据的主要理论观点有：
（一）政府职能转变
奥斯本为代表的新公共管理理论认为政府在行驶行政管理大船中的角色应为“掌舵人”，而非“划桨者”。认为传统政府高成本、低产出的一个重要原因是政府事无巨细地承担各种职能，该做的没做，不该做的做了，做了的没做好，使得政府供应公共产品的量和质都不能满足需求者的要求。新公共管理理论则主张政府成为管理的领导者，总体把握政策的方向和原则，并不实际作为公共产品的直接供应者，而是将具体事务以不同方式让私人部门予以实施，让专业的私人部门作为“划桨者”，高效率地供应公共产品，政府则将有限的精力用于管理等职能，提高决策能力和水平。政府购买公共服务项目也是基于将一般性的公共服务具体事务通过政府购买等方式，交由第三方社会专业机构代理实施，通过第三方社会机构代理行使部分政府职能，向社会提供公共产品使政府能够更好地关注管理职能并提高政府服务水平。
（二）市场竞争机制
古典行政组织理论强调政府的权威，明确政府的管理范围，确定政府部门的职责和权限，规定政策和法规制度，强调在社会管理中的政府行政干预和森严的等级制度规范。新公共管理理论则主张政府多元化管理模式，以一定的条件和规范，让更多符合要求的社会机构参与具体的社会管理职能，在公共服务产品的供应上引入一定范围的市场竞争机制，以市场竞争的优胜劣汰机制不断促进公共产品供给的质量和效率，降低公共产品供给的成本，实现政府公共产品供给的高效益目标。政府购买公共服务项目，运用公共管理引入市场竞争机制观点，将部分公共服务项目，通过政府购买等公开招投标方式，充分运用市场竞争的方式选择部分符合条件的社会机构，以合同契约的方式，将政府的公共服务职能委托第三方机构行使。在竞争性环境下，社会机构必然会主动地提高服务质量和效率，对服务接受方的反馈给予及时有效的回应，提高服务满意度以求得生存和发展。从政府的角度看，公共管理的市场竞争机制能有效地利用市场规则来促进和提高公共服务项目供给的高质量和高效率。
（三）绩效目标控制
传统官僚主义政府行政管理重投入轻产出，关注的是预算资金的支出，而忽视资金支出的实际成效和收益。新公共管理理论则抓住现代公共行政管理根本观点：追求效益，通过对项目的绩效目标设定，运用成本收益理论评估管理活动的产出和结果，评价公共产品服务直接供给者提供的产品或服务的质量和效率是否满足既定的绩效目标，促使供给方广泛运用各种先进的管理手段和方法，降低公共产品成本，提高公共产品质量。新公共管理理论的投入产出评价理论是政府购买公共服务项目以控制绩效为目标的理论基础。政府购买公共服务项目的最终目标是用较低成本的投入，向社会高效率地提供高质量的公共产品服务，委托社会机构代理的方式供给公共产品，必须对社会组织进行绩效目标控制，以根据商定的目标完成项目任务。对供给方在项目承接前资质、能力等评估，项目开展中服务行为合规性等监督，项目完结后目标完成情况评价，开展项目实施前、中、后的全过程绩效目标评价管理，保证政府公共产品供给质量不因委托社会机构代理而下降。
转变政府职能，政府从特定的社会事务转向更多的决策管理职能，把公共产品服务供给市场化，通过全过程的绩效目标控制，达到低成本，高效率地提供高质量公共产品目标，是政府购买公共服务应用新公共管理理论的主要理论基础。
二、新时代下我国政府购买服务的现实需求和实践路径
新公共管理理论在我国的政府管理中的意义在于，我们不断加快转变政府职能，深化行政体制改革，努力打造服务型政府。尤其是十八大以来，以“放管服”改革为核心，正确理解定位好政府在市场经济中的地位和作用，政府改革取得了明显成效。进入新时代，站在新的历史起点上，习近平主席指出要“更好发挥政府作用”，充分利用市场经济运行规律，借助市场的专业力量实现自身社会服务职能，起到“四两拨千斤”的作用。政府购买公共服务项目是充分有效利用社会专业力量供给社会公共产品的重要手段，也是进一步深化转变政府职能，打造高效率的服务型政府的客观需求。
当前我国的社会主要矛盾发生了变化，政府提供公共产品的数量、质量、结构等无法满足人民多样化的需求，政府提供公共服务的水平、能力、效率等无法适应人民高质量的要求，这对政府科学高效的履行管理职能管理，充分高质量的提供公共产品提出严峻的挑战，也对政府向符合资质的第三方社会机构购买公共服务提出了实际需求。
在实践路径上，经过一段时间的发展，政府购买服务，在政府采购整体框架下不断推进实践创新。首先，消除社会参与服务购买的障碍，并向通过市场化运行机制提供优质政府职能的社会机构提供购买需求，以此来造就一定数量和质量的专业机构参与政府购买服务；其次，统筹部门机构改革，可以提供公共服务的部门单位将优先进行体制改革，政府购买服务作为促进体制改革的重要手段；再者，在产品选择上，将公共服务产品标准、要求、质量相对较低的，同时又较贴近广大群众民生需求的服务项目产品优先供给，以此积累经验，不断延升政府采购公共服务广度，挖掘政府采购公共服务的深度。
三、以宁波Z区实践透视政府购买公共服务发展情况
结合宁波Z区的政府购买服务专项审计调查情况来看，政府购买服务在制度建设、购买内容、采购方式、资金保障等内容上都有了较完善的发展，形成了一套完整的政府购买服务的体制和机制，政府购买服务的平台已经初步建立，并得到有效运行。
（一）购买制度日趋完善
政府购买服务制度作为深化行政体制改革的重要内容之一，自2013年提出全面深化改革以来，国务院、财政部联合其他相关政府部门多次发布了相关推进和完善政府购买服务的通知、指导意见和管理办法，对与该项工作有关的部门职责、采购主体、项目内容、项目预算等等内容作出明确的规定和指引，各省、市、区政府或财政部门也相应的出台了适合本地区操作的政府购买服务管理办法和具体的指导性服务目录，全国各地政府购买服务的制度和机制已基本建立，并日趋完善，政府购买服务行为在制度规范下有序健康开展。以Z区为例，Z区在2015年就相应出台了《政府向社会力量购买公共服务的实施办法》及《Z区政府购买服务指导性目录》等指导性文件，Z区民政部门还出台文件《Z区居家养老政府购买服务实施办法》，专门规范民政局购买社会机构家庭养老护理服务项目。
（二）购买内容不断丰富
当前政府购买服务内容主要涵盖六大类项目，在具体实践上，指导性目录也在根据需要不断增加项目，以浙江省2018年度为例，细分出148项明细类项目，每一个细项又包含多个相同性质的具体购买服务项目。在社会专业分工不断细化的时代背景下，能够由一定资质的社会专业机构提供的政府公共服务，通过政府服务外包方式向社会力量购买专业化服务，对于个别专业服务项目，市场上缺乏专业社会机构的，政府也通过一定方式积极培育相关市场，不断扩大服务项目供应商规模和类型，以满足不断丰富的政府购买服务需求。结合2017、2018两个年度Z区政府购买服务项目来看，服务内容主要为物业管理、城市环境管理、河道及道路清洁、绿化养护、设施维护、平台建设、规划设计、监测检测等可由专业第三方社会机构承担项目。
（三）购买方式逐步合规
政府购买服务属于政府采购范畴，须严格按照《政府采购法》及其实施条例规定开展活动。公开招标已成为政府购买服务的主要购买方式，对于技术要求高，市场供给单一的项目也依规定程序审批开展单一来源采购，采购程序严格遵循透明性原则，做到公开公平公正，保证符合资质的社会机构均能参与承接政府公共服务项目，规范公平的竞争性环境也能促进承接主体不断提升自身的资质和能力，提高公共服务项目的开展质量。2017年度，Z区行政机构通过公开招标等政府采购方式购买了98项服务项目，合同金额15431.29万元，其中17项为单一来源采购方式购买服务项目，合同金额1668.94万元。
（四）购买资金财政保障
根据规定，政府购买服务项目不得另外安排项目资金，所需经费均在原有项目预算资金内列支。在新《预算法》“无预算、不支出”的预算管理要求下，政府购买服务项目的资金来源应是已有财政资金保障的项目。购买资金由原有预算统筹安排的规定，实现了政府提供公共产品服务既不增加人，也不增加费的目标，用较低成本投入，产出高效率、高质量的公共产品服务，提高财政资金的使用效益。Z区2017、2018年度的政府购买服务项目资金均在区财政年初项目预算安排中列支，没有因为新开展政府购买服务项目，而出现新增加财政支出的情况。
从Z区的审计调查结果看，专业的第三方社会机构承接的部分政府职能服务，政府供给公共服务产品的能力和水平得到提高，政府供给效率也得到相应提升，政府管理职能得到转变；社会机构在提供公共服务过程中，也得到培育和发展，专业化程度得到提升；人民群众在接受第三方提供的专业和高效的服务过程中，满意度也比较高，改革红利获得感明显。总体看，政府购买服务对政府、机构和群众各方都有积极意义。
四、政府购买公共服务实践中存在的问题
通过对Z区政府购买服务项目专项审计调查情况来看，目前行政事业单位政府购买服务过程中，还存在着一些问题，比如：购买内容上超出政府职能范围，购买程序上有未按规定办理，购买的服务项目目标未达到预期等问题影响了政府购买服务的总体效果。具体讲，政府购买服务在“谁来买”、“买什么”、“向谁买”、“怎么买”、“买得值”这五大方面上还存在着问题。
（一）“谁来买”—购买主体的问题
一方面是主体资格的问题。政府购买服务的主体是符合规定的行政事业单位或某些特定的社会团体，根据规定，政府购买服务的购买主体，包括行政单位，参公事业单位，有行政编制、有财政资金负担的群团组织。部分还存在着公益一类、二类的事业单位作为政府购买服务主体，纳入到政府购买服务范围内的现象，主体资格不符合，把购买服务与政府购买服务概念混淆。另一方面是购买主体自身存在的问题。某些购买主体在购买服务过程中，存在一边拿着财政资金，一边利用服务做“甩手掌柜”的现象，造成财政资金浪费。比如Z区某部门将服务外包后，该部门原先从事该项服务工作的人员并未作缩减，而增加服务外包的项目资金支出，即存在“既养人，又服务外包”现象，这类政府购买服务，成为了某些购买主体少干事、不干事的推诿手段。
（二）“买什么”—购买内容的问题
调查中，Z区某部门将自身三定方案中的部分职责范围内的事项、工作思路和工作计划，通过购买服务委托第三方机构办理，将政府的直接管理职能也进行外包。政府购买服务指导性目录对政府购买公共服务的范围作了清晰而具体的限定，总的原则上，不属于政府职能范围的，或者属于政府职能限定范围内的，由社会力量提供会出现公平、公正等瑕疵问题的事项不能作为购买服务内容。实际工作中，还是存在有将应当由政府直接提供的事项作为购买服务的内容,或者将不应当由政府承担的事项也作为购买服务的内容，“应该做的不做，不该做的做了”是购买内容问题上的主要表现。
（三）“向谁买”—承接主体的问题
政府购买的服务是最初由政府提供的公共服务产品，服务对象为广大人民群众，服务产品的质量和数量是否达标，直接影响政府部门的公信力，因此，服务承接主体的资质和提供服务能力水平就尤为重要。通过政府采购流程的严格把控下，购买主体的入围资格基本能得到严格审查。但同时，政府购买服务还应于部门体制改革相协调，在承接主体上，有些承接服务的社会力量，与促进政事分开、政企分开相违背。这种情况下，主管部门往往以行政拨款的形式，将某些服务项目外包给下属的协会、学会等社会团体。有些公益一类事业单位也作为承接主体，在承接主体资格上就产生了问题，与事业单位改革方向背道而驰。
（四）“怎么买”—购买程序的问题
政府购买服务的主要方式是政府采购，但在发展过程中，还是存在有未按规定方式开展采购的现象，如未编制采购预算计划，未经项目审批而擅自采购。在政府采购制度执行上，未按规定进行公开招投标的问题更为突出，比如Z区部分乡镇、街道将应纳入政府采购平台购买的，在乡镇（街道）小型平台进行采购；将应按照服务项目金额要求开展招投标的，错误地按照工程项目金额进行采购；甚至还存在有化整为零规避公开招标采购等违规行为。购买程序上的问题，往往会存在廉政风险，必须引以重视。
（五）“买得值”—购买绩效的问题
政府购买服务的最终目标是服务项目的绩效。社会机构作为企业方，其性质决定了它的目标是以利润最大化为目标，作为政府部门购买服务，必须对服务项目的开展过程进行监督，并对服务结果进行绩效评价，而不能将监督管理责任与服务内容一并外包，使第三方机构提供的服务缺乏监督管理，影响服务的质量。政府部门监管不力造成服务项目绩效低下的问题是影响政府购买服务项目开展成效的主要问题。政府购买服务项目开展过程缺乏有效监督，项目承接方降低成本，赚取更大利润往往在落实项目内容上打折扣、降质量，从而影响项目整体绩效目标实现，影响政府公共服务的覆盖面和满意度。调查中，Z区某部门某服务项目约定监测点位150个，而实际监测115个，未达到合同约定服务数量却向承接方全额支付合同款，造成财政资金流失。某街道除四害服务采购项目，项目实施过程缺乏监督，项目承接方投放过期杀虫药，经市民投诉后被媒体曝光。以上情况都是因为监管不力造成服务绩效低下，从而使国有资产流失，政府公信力受损。
五、加快推进政府购买服务的对策建议
根据新时代发展的现实需求以及存在的现实问题，推进政府购买服务，严格按照各级部门的一系列部署和要求，紧密结合经济社会发展实际，坚持目标导向、需求导向、问题导向、改革导向，提出以下针对性的对策和建议。
（一）强化服务外包采购主体管理责任，提高服务外包项目质量和效益
一要做好项目开展的可行性研究，杜绝把本应自身承担的职责，外包给社会力量，既“养人”又“外包”，也要防止把不属于政府职责范围的服务进行外包，增加财政支出。二要规范采购行为，严格遵循政府采购管理要求，公开、公正地开展采购活动，正确把握符合采取单一来源方式采购的情形，按规定程序办理审批手续，防范廉政风险。三要加强服务外包合同管理，合同内容应明确购买服务项目各种具体信息，加强对服务承接方的合同履约监督和考核，做到服务内容外包，管理责任不外包。四要重视服务外包成果应用，将服务外包成果应用于部门日常管理工作，充分发挥服务外包成果效用，提高财政资金效益。从以上四方面解决好“谁来买”和“怎么买”的购买主体和行为合法合规性问题。
（二）建立地区服务外包项目库，健全服务外包预算管理体系
财政部门根据近两年服务外包实施情况，动态调整完善本地区《政府购买服务指导性目录》，在指导性目录基础上探索建立区域服务外包项目库，制定服务外包预算管理制度，着力解决“买什么”的问题。严格执行预算编制要求，与年度部门预算同编制、同申报，编制应细化具体，将项目内容、采购方式、服务数量和标准、预算金额等内容明确编制，将服务外包项目支出的详细预算和绩效目标充分反映在预算管理系统中，相关部门对其进行相应的审核和批准，并作为后期项目验收和绩效评估的依据。项目单位也应建立单位服务外包项目库，在预算编制时加强项目立项审核，杜绝重复立项，浪费财政资金。项目单位在项目实施过程中，充分运用项目库管理，动态监督项目实施过程以及项目资金预算执行情况，提高购买服务项目的整体绩效。
（三）建立服务外包承接方名录库，培育和发展一批高质量的第三方承接机构
根据服务外包项目库的具体项目内容和需求，提出项目所对应需要的第三方承接机构类型、资质、服务能力等入围资格条件，结合以往年度的项目开展绩效评价情况，规范市场准入制度，培育和发展一批高质量的第三方机构，建立当地政府购买服务承接方企业名录库，解决好“向谁买”的问题。对进入名录库的企业，要定期的对其所承接的项目开展绩效评价，据此作为日后承接其他服务项目的依据和财政资金考核和拨付的依据。建立淘汰机制，对于评价差的第三方机构要建立退出机制，纳入黑名单，一定时期内不得承接政府购买服务项目，通过优胜劣汰的市场机制，不断提高政府购买服务承接方的资质和水平，从而提高政府购买服务项目的服务品质。
（四）完善服务外包绩效监督管理体系，加强项目绩效管理
紧紧围绕开展政府购买服务绩效评价工作要求，建立由财政部门牵头，各职能部门协同，相关服务外包项目所属领域专家参与的项目监督管理机构，建立政府购买服务第三方绩效评价的制度和规范，在培育项目承接第三方主体的同时，培育和发展专业的第三方绩效评价机构，全过程监督管理服务外包项目开展情况，重点解决“值得买”问题。一是在项目审批时，建立项目申报审批制度，重点评估：项目开展必要性，防止产生“养懒人”现象；根据项目服务性质、内容合理确定项目成本；审核项目预算绩效目标是否细化、量化，以便作为后续绩效评估的基础。二是在项目实施中，加强服务承接方对合同履行，绩效目标实施的监督，确保服务数量、质量达到预期目标。三是在项目验收时，邀请服务对象组成项目验收小组，对项目的内容、数量、质量开展综合绩效评价，并将评价结果作为后续服务外包预算管理的重要依据。同时，加强对第三方绩效考核机构的监督管理，确保绩效考核机构公正合理的开展绩效考评工作。
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