张欣杰  /海南省洋浦经济开发区财政局

    内容提要：本文从优化营商环境、组织收入、保障重点支出、规范预算管理、加强监督检查、推进财政改革以及服务民生社会事业等方面，对上海浦东财政服务于自贸区建设的实践经验做法做全面总结，并对照海南实际，提出相关政策建议。

    关键词：自贸区  财政职能  制度创新

    自贸区（港）建设是一项规模宏大的系统工程，牵涉面广，既需要政府自身的改革，更需要政府部门投入更多的精力，营造一个公平公正透明开放的市场环境，处理好政府与市场的关系，出台更多投资便利化的措施，吸引、凝聚广大的市场主体，自觉参与到自贸区（港）建设中来。财政部门作为出台政策的综合保障部门，属于自贸区港建设链条中的关键一环。本文对浦东财政如何发挥自身职能，服务上海自贸区建设进行多维度考察，探讨财政与自贸区建设的关系，并为下一步海南自贸区（港）建设提供有价值的政策借鉴。

    一、上海自贸区发展定位、实践及成就

    上海自贸区的设立是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措。上海自贸区的定位是服务于国家战略，是新形势下我国更好应对国际经济贸易规则变化和挑战，提高对外开放水平，以开放促改革、促发展的一块大试验田。自贸区的核心是制度创新，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。上海自贸区发展经历了初步探索、全面深化、升级扩容等阶段（见表1）。

表1  上海自由贸易试验区发展历程表

    上海自贸区取得了巨大成就，概括起来：一是形成了一批制度创新成果，证照分离改革和其他100多项改革试点经验已分领域、分层次在全国复制推广，起到了示范引领和突破带动作用，二是企业注册落户数量井喷式增长，由设立前3.5万家增加至近9万家，三是吸引外资成效显著，自贸试验区设立6年来，浦东累计吸引实到外资351亿，四是外贸进出口迅猛增长，由2013年的1.5万亿元增加至2018年底的2万亿美元，五是财税收入实现大幅增长，地方一般公共预算收入由2013年的346亿元增加至2018年底的1066亿元，可以说自贸区以上海1/50的面积，创造了全市1/4的生产总值、43%的外贸进出口总额。

    二、上海自贸区财政部门发挥的职能作用

    （一）财政职能与自贸区建设的关系

    自贸区建设核心在于制度创新，笔者将其归纳为实现“三位一体”目标，即构建法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境，创新监管方式基础上的政府职能转变以及投资、贸易、金融等重点领域的开放创新。财政作为综合部门，核心职能是组织收入，保障支出，规范管理，提高绩效。两者之间只有实现有机融合，充分发挥财政的职能作用，才能更好助推自贸区建设。两者具体关系见图1。

图1  财政职能与自贸区建设关系图

备注：1.外圈代表自贸区建设的三个关键方面，即优化营商环境和市场环境，转变政府职能创新监管方式以及投资贸易金融等重点领域的开放创新；2.内圈代表财政的核心职能，包括组织收入，保障支出，规范管理，提高绩效，具体细分为财政扶持、保障重点支出、国资国企管理、支持社会民生事业、政府采购及购买服务、产业扶持、自贸区专项资金、预算绩效管理、财政监督以及以信用监管为核心的事中事后监管体系等方面；3.财政各项职能相互搭配，紧密配合，共同服务于自贸区建设的三个关键方面。

    （二）上海贸区财政部门发挥的职能作用

    1.优化营商环境及组织收入方面

    （1）紧扣中心任务，制定完善财政扶持政策体系。为进一步支持浦东践行自贸区和科创中心建设国家战略，推动转变发展方式和结构转型升级，优化营商环境，实现新区经济又好又快发展，财政部门制定发布了十三五期间财政扶持“1+4+2+1”政策体系，其中前一个1是指新区财政扶持经济发展工作的总体要求，4是指围绕新区发展重点设置产业扶持政策、科创中心政策、小微双创政策和人才政策四个板块，板块间既各有侧重，又形成联动，2是指《安商育商财政扶持意见》和《经济发展专项资金管理办法》，后一个1是指“十三五”财政扶持信息管理系统。财政扶持政策体系特点主要表现为强化政策统筹、注重贡献匹配、聚焦扶持重点、落实主体责任、确保平稳衔接、规范管理方式等六个方面，较好的实现了放水养鱼、产业集聚及涵养税源的效果。

（2）注重产业培育，做大做强优势主导产业。在产业扶持政策方面，浦东制定了支持金融中心、航运中心以及总部经济发展等方面的财政政策。《浦东新区“十三五”期间促进金融业发展财政扶持办法》规定，对注册浦东的金融控股公司、金融机构和新兴金融机构（包括融资租赁企业、私募股权投资企业及金融专业服务机构等）给予落户奖励、贡献奖励以及人才奖励，吸引集聚了大批金融机构落户浦东；《浦东新区“十三五”期间促进航运业发展财政扶持办法》规定，对航运企业以及为航运企业提供配套服务的金融、保险、租赁、经纪、代理、线上线下平台等业务的服务企业，根据企业对浦东的经济贡献、科技创新、促进就业、节能减排、社会诚信和安全生产等综合贡献给予一定奖励；《浦东新区“十三五”期间促进总部经济发展财政扶持办法》规定，对跨国公司总部、大企业总部、营运总部、区域性总部、高成长性总部以及国际组织（机构）地区总部，根据企业以及组织机构对浦东新区的综合贡献程度以及等级规模，给予一定奖励。另外，除了以上普惠制政策外，对重点产业龙头企业，政府通过重点企业服务联席会议审议，可以给予扶持力度更大的“一事一议”政策。

    （3）以小博大，充分发挥基金引导作用。一是分类设立基金，按照“政府引导、市场运作、放大效应”的原则，设立创业投资引导基金、天使投资引导基金、产业投资引导基金等，主要投向浦东新区优势主导产业、新兴产业及科技型初创企业等重点领域。创业投资引导基金主要用于引导社会资本向初创期、成长期中小企业投资；天使投资基金特别鼓励投资处于种子期、起步期的初创期企业；产业投资引导基金主要用于引导社会资本投向符合经济结构调整和产业升级方向的行业和企业；二是创新决策机制，设立浦东新区投资决策委员会负责具体项目投向决策，决策委员会由浦东新区发改委、财政局、科经委、商务委、国资委等部门组成，组织开展对需以股权投资形式扶持的重大产业项目评审并形成意见；三是规范运作模式，委托专业的市场化机构，实施具体的项目发现、前期筛选、提交决策审核、股权投资、持股和注资以及绩效评估。

    （4）多措并举，大力扶持民营中小企业发展。一是制定促进民营经济发展的27条措施，通过“投贷奖保补”等多种方式，支持优质民营企业发展。二是设立小微企业成长基金、增信基金，缓解小微企业融资难融资贵问题：浦东财政会同科经委制定小微企业成长基金运作方案，由张江科投公司作为基金管理方，运作浦东小微企业成长基金，财政出资3亿元，张江科投公司按照1：1比例配资，重点支持具有成长潜力的科创型企业，截至目前已投资11个子基金和3个创业项目；通过融资担保，设立小微企业增信基金，加强小微企业信贷支持力度。三是制定促进中小企业上市挂牌的扶持政策，加大企业上市补贴力度，拓宽企业融资渠道：对于企业在主板、场外市场挂牌分别给予350万元、160万元奖励，对于企业股改阶段的财政贡献给予一定补贴，对于为企业上市提供服务的券商给予成功首家50万元、每增加1家增加10万元、最高100万元/家的奖励。四是建立小微企业基地，搭建平台，定期开展公益性的会计培训咨询，财政局在实地调研企业需求的基础上，每年通过政府购买服务的方式选聘一定数量的代理记账机构，为小微企业提供代理记账服务，降低小微企业成本。

    （5）优化完善政府公共服务，营造良好的营商环境。一是做优“企业帮办”服务，实行企业服务专员制度，政府做好“店小二”；二是深化“一网通办”，促进审批提速，会计代理记账机构设立事项全面推行不见面审批，完善“最多跑一次”改革，为企业发展创造更好环境；三是支持构建以信用监管为核心的事中事后监管模式，出资建设“政务云1533”信用归集评估系统，即一个一体化政务云数据中心、5个区级政务信息共享交换枢纽平台、30个左右的区级行业政务平台、300个左右的业务应用系统，归集信用评估信息，设计评估指标模型，为市场主体进行信用画像，根据评估结果开展信用分类，为部门间联合惩戒提供基础。

    2.保障自贸区建设支出方面

一是创新财政体制政策。为支持自贸区建设发展，浦东财政对自贸区各片区实行特殊的体制政策，即经常经费按照部门预算管理，财政扶持实行“基数保障+增量分成”。整体将各片区作为预算部门管理，经常性经费预算按照部门核定；财政扶持资金单列，实行“基数保障，增量分成”的政策，即按照税种核定年度基数，超过增量部分实行五五分成。这种创新型的预算管理模式，既能够保障各机构日常运转，规范预算资金使用方式，又有利于增强各片区的增收积极性。

二是市区两级设立自贸区专项发展资金：为贯彻落实上海自贸区改革开放重点任务安排，上海市、浦东新区共同出资设立了“中国（上海）自由贸易试验区专项发展资金”，首期资金规模24亿元，由上海市与浦东新区财政各安排12亿元，期限为2014-2017年；第二期资金规模40亿元，由上海市与浦东新区财政各安排20亿元，期限为2018-2020年；专项资金使用坚持立足国家战略、聚焦功能定位、注重资金绩效的原则，使用范围与自贸试验区制度创新、扩大开放、产业聚焦和功能拓展任务紧密结合。

    专项资金效果明显，首先，拉动了投资。第二轮实施过程中财政共实际拨付投入专项发展资金12.76亿元，促进约126亿的自贸区专项扶持项目总投资；其次，弥补了市场失灵。专项资金投向的重点领域多为基础性、功能性领域，属于政府公共产品的范畴，社会资本投资意愿低，政府有效补位，发挥了政策引导功能；再次，培育了产业。以2018年自贸区专项资金支出为例，总支出5.4亿元，主要用于77个项目，其中与自贸区功能建设相关的电子口岸网络、国际贸易线上服务平台、跨境电子商务公共服务平台等支出约1.9亿元，剩余3.5亿元全部用于融资租赁SPV等项目，占自贸区专项资金的64%，对重点融资租赁专业子公司（SPV）及其高级管理人员给予落户奖励、租房补贴、增资奖励，凸显了自贸区专项资金对融资租赁等重点产业的培育功能。截至2018年底，上海自贸区保税区共设立融资租赁企业1874家，租赁资产规模累计达到1.02万亿元人民币，成为中国融资租赁产业发展的重要集聚地之一。

    3.建立预算编制、执行及绩效评价联动挂钩机制，提高预算管理水平，推动项目建设

    一是建立项目预算评审制度。根据财政项目预算科学化、精细化管理的要求，结合区委、区政府重点工作、部门战略规划、事业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对拟纳入区级财政项目库的项目进行评价和审核。二是建立预算编制、执行及绩效评价动态挂钩机制。具体是指预算编制与预算执行相衔接、与绩效评价结果应用相衔接、与审计整改要求相衔接；将部门支出进度与年度预算调整相挂钩，将当年支出进度与下年度预算规模相挂钩，将各镇支出进度与转移支付分配相挂钩；建立专项资金弹性安排机制、政府预算统筹安排机制、预算执行情况通报制度、支出进度考核约谈机制以及预算指标动态收回机制。三是建立“预算跟着项目走、支出按照标准定”的项目支出管理机制，进一步加强项目分类分级管理，提高预算编制的规范性、科学性和准确性；完善支出标准化体系建设，完善项目储备，夯实财政项目库。四是对基础设施等工程建设项目全面推行代建模式，推动项目建设进程。为进一步提高建设项目管理和投资控制水平，推动自贸区建设项目进程，浦东对于政府投资项目，全面推行代建制模式：设立政府投资项目代建管理工作小组，负责新区代建制实施工作的总体协调；引入竞争机制，建立代建机构名录库；由代建单位负责项目全过程管理；明确项目法人与代建单位的职责，加强项目资金支付及财务资产管理。

    4.加强财政监督检查，构建有效的监管模式，推动财政改革发展

    （1）落实财政管理工作绩效考核，提高财政管理水平。为提高财政管理的科学化、精细化水平，浦东财政制定了《浦东新区财政管理工作绩效考核办法（试行）》（浦府办〔2019〕2号）、《关于印发浦东新区财政管理工作绩效考核细则的通知》（浦财督〔2019〕13号），建立了常态考核管理机制，从正反两方面对各预算部门及单位进行考核，其中正面加分项考核分8个方面：财政收入管理（安商稳商成效）、财政支出执行进度管理、财政结转结余资金管理、预算绩效管理、财政决算管理、财政信息公开管理、政府购买服务管理以及国有资产管理；反面减分项考核分6个方面：招商引资完成情况、在财政监督及审计检查中发现预算管理和财务收支方面存在相关问题情况、公务卡制度执行和现金使用情况、内控制度建设情况、服务企业稳定经营情况以及年度重点工作完成情况。考核每年一次，被考核单位包括8家开发区、46家委办局、12家街道及24个镇，考核指标根据职能情况由各业务处室打分，财政综合评定后下发考核结果通报。通过考核，极大增强了各单位财政科学管理意识，提高了各单位的财政管理水平。

    （2）探索建立专项资金委托商业银行监管的新模式。为提高专项资金监管效率，提升专项资金监管安全性，浦东财政探索试行了委托商业银行监管专项资金的新模式。制定了专项资金委托商业银行监管实施办法，对委托商业银行监管专项资金的使用范围、目的、各部门职责分工、监管方式、操作程序和跟踪评价进行了明确。财政通过招标确定委托银行，一次性将专项资金转入申请企业在委托银行开设的专户中，由银行的“云监管”系统对企业的资金使用情况进行事中、事后实时监管，减少资金拨付过程中的自由裁量空间，监管银行定期将资金使用情况报送财政部门，协助财政部门了解专项资金的使用状况和项目执行情况，为管理决策部门判断项目成效、修正决策提供参考依据，实现企业、银行、政府三者的共赢。

    （3）构建统一的财政扶持平台系统。为落实好扶持政策的兑现工作，浦东财政依托新区政务云平台开发了财政扶持信息系统，系统分企业端和政府端。企业端包括查阅财政扶持政策、在线申请财政扶持项目、查看审批进度等内容，企业可使用法人代码通过新区政府门户网站登录，政府端实行分级授权，由相关委办局、各开发区管委会或镇协同操作，包括企业管理、政策管理、资格认定、项目审批、统计分析、系统管理等模块。该系统具有以下特点：一是政策制定权限统一，具体操作落实下沉，财政部门负责政策的制定解释，具体操作由各开发区、镇以及委办局负责，二是部门间信息实现共享，企业税收信息、行政处罚信息、工商登记信息可以实现数据共享，避免企业重复申报，对列入“黑名单”企业暂缓财政扶持直至取消财政扶持资格，三是各种扶持政策实现整合，实现了“统筹管理、一网覆盖、平台申报、分片受理、按责实施”的效果。

    （4）探索构建信用监管为核心的事中事后监管模式。上海市及浦东新区财政在信用监管方面先行先试，2001年在全国率先推行《上海市财务会计信用等级管理试行办法》，同步推进实施财政预算信用等级管理办法，2017年印发《上海市政府采购供应商登记及诚信管理办法》，2018年出台《关于加强代理记账机构事中事后综合监管的相关措施》；浦东新区按照六个双的改革要求，成立财政局社会信用体系建设领导小组，实现对财政信用体系建设的统一领导，聚焦重点领域，开展财务会计信用等级评定、预算信用等级分类管理、财会信用等级与预算信用等级联合评定、政府采购供应商诚信管理、代理记账机构信用监管等尝试，构建“事前准入、事中监管、事后奖惩”企业全生命周期的信用监管应用体系。

    5.政府采购及政府购买服务方面

    （1）发挥政府采购政策功能，对创新产品实行政府首购和订购，支持科创中心建设。上海财政局制定印发了《上海市创新产品政府首购和订购实施办法》，所谓首购是指企事业单位和各类社会组织通过原始创新、集成创新和消化吸收再创新等方式开发或生产并首次投放市场的，代表先进技术发展方向，产权明晰，质量可靠，节能环保，具有市场潜力的产品，可以通过政府采购方式由采购人首先采购，财政局制定《上海市创新产品首购产品清单》，采购人可直接与提供首购产品的供应商签订采购合同；所谓订购是指对于采购人需要研发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等，可通过竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源等非招标方式确定研究和生产机构。通过首购和订购采购办法，极大了促进了上海本地科创型企业产品研发、生产与销售等产业链的发展，更好的助推了上海自贸区科创中心建设。

    （2）全面推行电子化采购，打造阳光采购新模式。上海实施电子化采购时间较早，由财政局统一建设电子采购平台，建立平台资源库，包括采购人库、供应商库、采购代理机构库、评审专家库、价格库和项目库等，发布招标文件、投标、开标、评审、结果公告、合同签订以及支付资金等所有流程全部通过电子化采购平台进行。利用大数据技术，结合行业特点，在项目评审环节对专家评分情况进行分析，对异常情况进行提示，对供应商参与竞标的情况进行分析，对疑似围标、串标行为进行警示，极大提高了采购的公开、透明性，实现了阳光采购。

    （3）拓展政府购买服务范围，优化政府提供服务方式。为推进政府购买服务工作，浦东政府成立了政府购买服务工作推进小组，由财政局、编办、民政局、发改委等相关部门组成；制定了《政府购买服务管理办法》，执行模式涉及预算管理、政府采购、合同管理、绩效评价以及信息管理等环节，由推进小组联合审核项目预算，每年选取一定比例的项目，委托第三方机构进行评审。新区政府购买服务规模占比逐年增大，主要集中在基本公共服务、社会管理服务、行业管理和协调性服务、技术性服务等领域，据统计，政府购买服务人员全区有1.4万人左右。多年的政府购买服务实践效果明显，优化了政府提供服务质量，促进了政府购买服务供给市场的发展，推动了政府购买服务领域的供给侧结构性改革。

    6.深化国资国企管理方面

    （1）房屋资产探索实行公物仓管理。公物仓是对行政事业单位闲置资产以及经政府批准临时组建的临时机构、召开重大会议、举办大型活动、政府批量集中采购的储备资产以及罚没资产等进行统一管理、统一调配、统一处置的运作平台。浦东财政在房屋资产的公物仓建设方面开展了有益的探索，一是全面清查核实房屋等不动产家底，依托财政部的系统，增加开发了房屋资产管理信息系统，对房屋位置、权属、使用、价值等信息实现动态管理，二是对于闲置的资产作出“入仓”标记，统一委托给国企浦发集团管理，三是充分发挥闲置资产效益，将部分存量房产用于养老院等公益设施，保障了民生需要。

    （2）国有资本预算编制成效显著。浦东国资预算包括22家国企，其中直接监管企业13家，委托监管9家，2018年国资预算总收入12.12亿元，支出主要用于国企资本金注入、解决历史遗留问题以及其他支出。浦东国资经营收益实行分类上缴原则，收益上缴比例方面逐年提高，其中功能开发类企业2019年上缴比例达27%，市场竞争类企业达30%；国资收益用于支持社会民生的支出力度逐年加大，建立国资预算与一般公共预算统筹衔接机制，2019年国资预算调入一般公共预算比例达28%，全部用于补充社保资金。

    （3）充分发挥国企支持教育发展的政策功能。上海浦东金桥集团作为金桥开发区的国有投资运营平台，承担着金桥开发区27.38平方公里范围内的土地开发、基础建设、招商引资、产业发展和功能配套作用，公司于1996年9月投资举办平和国际学校，属于民办性质，现在是上海名校之一，2014年成为上海市首批21所可以开设高中国际课程的学校，该学校国际教学成绩优异，历届毕业生先后被包括美国哈佛大学、斯坦福大学、哥伦比亚大学、芝加哥大学等在内的许多世界著名学校录取。当时之所以由国企举办国际学校，背后原因也是由于当时市场吸引力不足，政府决定由国企发挥政策功能作用，招募专业化的教育团队运营管理，使之逐渐走上正规化、持续发展的良性轨道。

    7.财政支持社会民生事业方面

    （1）支持15分钟生活服务圈建设。如何提供高效便捷的基本公共服务，浦东新区政府提出了打造“15分钟生活服务圈”的目标，不同于传统的以设施为中心的配置方法，15分钟生活服务圈强调设施围绕“人”、注重人的感受，同时确立了一个便利化的标准—居民在15分钟内能够可达可及所需要的基本公共服务设施。比如从家出发15分钟内到学校，15分钟内到社区卫生服务站，15分钟内到养老中心，15分钟内到文化活动室等，是以社区为单位，以居（村）委为起点，按照“城市化地区”、“城镇化拓展区”、“远郊地区”的人口密度分类，结合现状交通路网，在15分钟慢行可达范围内，形成全覆盖的基本公共服务体系。财政作为资金保障部门，支持新建、改建标准化菜场，推进平价菜柜提升工程，建设15分钟市民益智健身点，改建市民球场，开展公共文化产品点单式服务，举行公益演出、电影、讲座，改造公厕；家门口服务站实现全覆盖，实现服务项目标准化、服务标识统一化，提供就近便利稳定的七大类基本公共服务，区级民生服务项目已增加到147个。

    （2）推动社会组织创新发展。财政在支持和促进社会治理体系创新中，加强对社会组织的政策支持，制定了十三五期间促进社会组织发展的财政扶持意见，一是对于有影响力的社会组织、枢纽型社会组织等给予房租补贴，最长可补贴5年，二是鼓励社会组织服务社区，对于服务同一个项目连续3年的，给予一次性发展补贴，三是鼓励行业社会组织参与标准制定，给予行业发展专项补贴，四是支持社会组织、行业机构参与政府招商活动，给予招商专项补贴，五是支持社会组织规范化建设，对于社会组织3A等级以上且年营收超过200万元的，给予提升发展性补贴，六是通过政府购买服务的方式，促进社会组织健康发展。通过以上多种措施，充分发挥社会组织参与社会治理的积极性，初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元共治格局。

    三、海南自贸区（港）建设中面临的问题与短板

    （一）产业扶持政策规划性不强，在优化营商环境方面需要持续发力

    产业扶持政策作为政府培育产业、引导投资、组织收入、优化营商环境以及促进经济转型发展的重要抓手，需要从更宏观的层面统筹制定，要有高度的规划性。产业的培育不是一朝一夕之功，需要更持久、延续性的政策支持。海南省根据省情确定了十二个重点产业，应该说具有一定的产业基础，目前除了房地产业没有专门制定扶持政策外（隐含在旅游业专项资金中），其他行业都相应制定了扶持政策，一定程度上起到了扶持产业的效果，但是在扶持政策的规划性、方式、重点以及评估方面还有待进一步提高：

    一是扶持政策规划性不强。浦东的扶持政策以五年规划为引领，聚焦重点产业，统筹规划，持续发力，政策之间有很强的延续性。海南的扶持政策部门化较为严重，缺乏规划引领。二是扶持方式不够优化。扶持方式存在“遍撒胡椒面”情况，政策不够聚焦，政策定期评估机制缺乏。三是扶持政策呈碎片化，政策之间有交叉，整合力度不够。十二大产业中如旅游业、现代物流、会展业以及金融服务业等都属于现代服务业的范畴，医药产业、医疗健康产业也有政策重合的部分，相应的专项资金可以归类整合，统筹使用，避免资金效果打折扣。四是对社会资本的扶持力度有待加强。扶持资金作为公共资源，应起到撬动社会资本投资的效果，但实际情况是国有企业获得份额明显多于社会资本，扶持资金仍然体内循环。以2018年旅游业专项资金为例，符合专项资金管理办法安排条件的旅游项目共27个，项目资金安排总计2,696万元，其中最大一笔给予海南发控公司，股权投资871万元，其余项目散小弱，资金分散，难以真正发挥培育市场主体的效果。五是政府投资引导基金使用效果有待提高。海南省级层面设立了政府投资引导基金，但是由于土地、资源等都集中在市县政府层面，项目落地也是在市县与园区，在基金使用与决策层面存在不对称，市县政府设立基金还需要省级层面审批，基金使用效果尚未充分发挥。六是政策搭配方面还有待优化。浦东扶持政策分两方面，一是属于基础性、功能性但是缺乏营利性的平台项目，由政府通过自贸区专项资金无偿投资，二是属于竞争性的项目，通过与贡献挂钩。反观海南的扶持政策，政策工具色彩不明显，缺乏有效搭配。七是以企业需求为导向的理念有待增强，政策制定难以满足企业实际需求。浦东建立了重点企业服务联席会议制度，以企业需求为导向，甘当店小二，想企业所想，急企业所急，推出的改革措施也是着眼于解决企业的痛点、堵点、难点。如解决企业代理记账问题，看似很小，虽然财政每年仅支出800万元左右，但是解决了中小企业长期以来难以招聘合适的财务人员的痛点、难点。海南的扶持政策在企业需求评估方面还有待加强。

    （二）财政精细化、科学化管理不足，推动社会民生等公共服务配套方面能力有待提高

    一是绩效管理的广度、深度不够。浦东财政将绩效管理提到很高的站位，要求“花钱必问效，无效必问责”，建立了预算编制、执行及绩效评价动态挂钩机制，加强对各预算单位的培训与问责力度，各预算单位已形成了绩效管理的理念。海南的绩效管理，一定程度上还存在绩效指标泛化、绩效结果难以落实等问题，绩效管理水平有待进一步提高。二是推动项目建设的手段不足。以工程项目建设为例，目前财政支出的痛点问题在于预算单位不懂工程，缺乏专业工程管理人员，将项目发包给中标单位后，后续工程管理过程难以把控，导致项目建设滞后，支出进度难以完成。浦东全面推行工程项目代建制模式，由专业的代建公司全程把关，确保了工程效率与质量。三是项目定额标准化程度不够。精细化管理的前提是标准统一、细化、规范，浦东财政对于支出定额标准化管理尤为重视，在广泛调研的基础上，进一步加强项目分类分级管理，完善支出标准化体系建设。海南的支出标准定额还有待规范。四是财政的“指挥棒”作用发挥不够。财政部门作为综合部门，理应发挥政府的智囊与参谋作用，现实中却变成了执行部门，参谋、引导作用发挥不够。浦东财政制定了针对各预算单位的财政管理工作考核办法，已实行多年，颇有成效，建立了常态考核管理机制，从正反两方面对各预算部门及单位进行考核，极大调动了各预算单位对财政管理工作的重视程度，提高了财政科学化管理水平。五是财政在推动社会民生等公共服务配套方面仍有不足。自贸区建设最终落脚点是提高民众的幸福感、获得感，让市场主体营商方便，因此健全的政府公共服务配套必不可少，这是营商软环境很重要的一方面。浦东提出建立15分钟生活服务圈，优化家门口服务平台，建立标准化公共服务体系，海南这方面还有诸多不足，浦东经验值得借鉴。

    （三）监管手段创新不足，以信用监管为核心的事中事后监管体系尚未充分建立

    自贸区建设要求政府创新监管方式，转变政府职能，将原来的由审批为主，变为更加强调市场主体自觉性的事中事后监管，核心是信用监管。海南自贸区建设中信用监管手段滞后，集中表现为：

    一是信用监管立法滞后。海南虽然拥有特区立法权，但目前尚未出台统一的社会信用信息监管条例或办法，信用信息如何归集、使用、奖惩，权益如何保护等，缺乏统一的制度保障。二是信用信息碎片化严重。市场主体从注册、经营、投融资、并购直至退出市场，每个环节都会面临着守信与失信的抉择，随之会产生信用信息，这些信用信息分散在不同的行业部门，比如融资信息归集在人行系统，诉讼纠纷等信息归集在法院系统，经营异常信息归集在市场监管部门，导致信用信息分散，碎片化严重，部门之间形成信息壁垒，没有构成一个完整的社会信用体系，不利于失信惩戒机制的建立。三是信用服务市场发育不完善。在“信用中国”网上查询，目前海南的第三方信用服务机构仅有3家，征信服务市场严重滞后，这与海南整体信用氛围不浓厚、缺乏相关制度引导有关。四是联合奖惩机制不健全。上海浦东对食品药品生产、金融、招投标、环保等37个领域建立了信用监管联合奖惩机制，覆盖面宽，几乎涵盖所有市场主体，定期发布信用红黑榜，在电信网络诈骗、法院判决不执行、非法行医等19个领域开展了专项治理，加大了信用监管联合惩戒的力度，使信用监管成为带电的“高压线”。而海南目前对信用信息征集、使用不充分，联合奖惩机制尚未完全建立，失信者违法成本太低，信用环境建设与海南自贸区建设不匹配。

    四、海南自贸区（港）建设的财政政策建议

   （一）坚持规划引领，构建统一、规范、高效的财政扶持政策体系，进一步优化营商环境

    1.围绕重点产业，有针对性的制定财政扶持政策。通过学习浦东的扶持政策，可以看出政策虽多，“乱花渐欲迷人眼”，但万变不离其宗，各种财政扶持政策的出台，都是紧紧围绕上海市建设自贸区、科创中心、金融航运中心等重大国家战略服务的，都是聚焦于重点产业，促进产业转型升级。海南与上海省（市）情不同，对于扶持政策不能简单的照抄照搬，那样起不到吸引企业的效果，海南应结合自身实际，围绕省委省政府确定的十二个重点产业，在广泛调研并吸收相关企业需求的基础上，制定出台有吸引力的扶持政策。

    2.善打组合拳，发挥政策整体效应。浦东的扶持政策，非常注重政策之间的联动互补，充分发挥政策的协同效应。海南制定财政扶持政策，应根据产业规划、资源禀赋、发展阶段等实际情况，坚持全省一盘棋，区域分布合理，市县、园区之间有所侧重，发挥政策的协同共振效应，避免区域之间相互恶性竞争。根据省委省政府关于园区发展专题会议精神，要坚持项目进园区，扶持政策重点向园区倾斜，坚持因地制宜、一园一策，发挥园区在扶持政策制定、招商引资方面的主动权与积极性，将园区作为落实、试验扶持政策的重要载体，为海南自贸区港建设及深化改革开放贡献力量。

    3.优化财政扶持方式，完善监管体系。一是财政扶持要与贡献度挂钩，建立对赌机制，“不见兔子不撒鹰”。浦东的扶持政策，除部分创新型、功能性的项目外，基本都与企业对浦东经济社会发展的贡献相匹配。海南作为经济不发达省份，财政资金、资源有限，每一笔财政扶持资金都要花在刀刃上，现阶段扶持政策仍要与企业贡献相挂钩，对企业的扶持政策可视企业贡献情况分阶段落实到位，尽可能提高扶持资金效果。二是以企业需求为导向，因企施策，构建“投贷保奖补”等多元化的扶持方式。企业发展的阶段不同，扶持的重点也不一样，对于功能性的企业，可给予落户奖励；对于成长型的企业，可通过成长基金、纾困基金等专项资金支持；对于融资困难的小微企业，可通过贷款贴息、融资担保等方式补贴；对于生产性实体企业，可采取股权投资等方式支持，最大程度上满足企业的多元化需求。三是完善监管体系，建立扶持资金绩效评价机制。结合海南实际，建立负面清单，高能耗、高污染、高风险以及列入诚信“黑名单”的企业，不能享受财政扶持政策；建立财政扶持绩效管理机制，加强项目跟踪问效；建立并完善统一的财政扶持系统，运用信息化手段优化财政扶持工作流程，形成动态更新、实时共享的审核监督机制。

    （二）提高财政的精细化、科学化管理水平，完善绩效管理改革

    一是围绕重点工作，科学设立绩效目标，加大绩效培训力度，增强各预算单位的绩效管理意识，强化绩效问责，提高财政资金使用效益。二是借鉴浦东代建模式，提高项目管理水平，加快支出进度。三是尽快建立支出定额标准体系，缩小自由裁量空间，提高财政管理精细化水平。四是财政部门不局限于当账房先生，要进一步提高政治站位，尽快制定财政管理考核办法，明确财政管理目标，强化责任担当，提高各预算单位的科学理财意识。五是坚持以人民为中心的发展思想，加大财政资金对社会民生事业的支持力度，提高公共服务配套水平，建立社区公共服务标准化配套体系，优化营商环境，更好的服务于海南自贸区（港）建设。

    （三）创新监管方式，加快构建以信用监管为核心的事中事后监管体系

    一是尽快推动信用监管立法工作。参照上海的做法，制定《海南省社会信用信息条例》，对信用信息的归集、使用、管理等加以规范，为信用监管提供法律制度支撑。二是加强宣传与舆论引导。诚信作为社会主义核心价值观，要加强宣传引导，培育公民的守信光荣、失信可耻意识，在全社会营造守信经营的良好氛围，为自贸区港建设提供动力。三是明确部门及职责，加强统一监管。参照上海的做法，由发改部门作为统一的信用监管牵头部门，明确监管职责，建立统一的信用信息归集使用平台，将各领域的信用信息统一归集，实现部门间信息共享，打通数据壁垒。四是创新监管技术手段。应用大数据、云计算、区块链、“互联网+监管”等新的技术手段，大力发展第三方征信服务市场，积极利用第三方机构信用信息，实现政府信息与市场信息的共享，为信用监管提供强大技术支撑。五是加大联合奖惩机制力度。建立失信惩戒与守信激励机制，对于守信者，在贷款、投资、创业、就学、消费等各方面给予优待，对于失信者，则加大惩戒力度，实行重点监管、多频次监管，形成“一处失信、处处受限”的高压态势。

参考文献：

〔1〕黄小凌,肖本华.中国（上海）自由贸易试验区制度创新研究：2013-2018[J].上海立信会计金融学院学报，2019 (2).

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〔4〕赵淼磊,曾韬绪,谭开明.促进自贸区发展的财政政策选择：美国经验借鉴[J].内蒙古科技与经济，2019(10).

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