杨雅琴  郭茹/云南财经大学

 

内容提要：虽然近年来财政透明度对国家治理的积极作用越来越受到重视，但财政透明度的提升对财政效率的影响路径仍缺少充分研究。财政效率应从各级政府职能出发考查财政职能履行情况，因而地方财政透明度与财政效率提升，应主要考察地方财政支出效率，即地方公共物品供给效率，具体包括地方公共物品供给种类合意性、公共物品供给规模、公共物品供给过程中资源浪费情况等。本文通过对我国29个省区的实证研究证明，地方财政透明度与财政效率间确实存在正向关系。为促进财政效率提升，需要加强财政透明度，以政府预算信息公开为核心，以政府综合财务报告、绩效报告、审计报告等为支撑。

关键词：地方透明度  财政效率  预算信息公开  公共物品供给

 

一、引言

上世纪90年代末的亚洲金融危机使全球大多数国家、国际组织愈加关注财政透明问题，基本公认财政透明度差是金融危机最重要的诱因之一，同时还指出政府运作过程中的透明度，被广泛认为是宏观经济和整体财政可持续、良好治理和财政整体清廉的重要前提（Kopits和Craig，1998）。

理论上，财政透明度的提升有利于财政效率提升、财政规模控制、财政风险防范（杨雅琴，2017），以上三者对于国家良好的国家治理起着基础性作用。在财政资源稀缺性前提下，提高财政效率更关系到公共资源配置公平与效率问题。大量研究资料也表明，财政透明度与良好社会治理之间存在着密切的正相关关系（彭军和邓淑莲，2009），而财政效率作为公共财政建设的核心也同样得益于财政透明度的提升。然而，虽然很多人认为财政透明，或预算透明，对财政绩效有很强的积极作用，但却仍缺少强有力的证据说明透明度和财政政策结果之间的联系（Alt和Lassen 2006）。

我国当前社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，如何有效利用紧缺的财政资源发展公共事业，是关系到国民生活水平与获得感的重要问题。在中国公共支出仍需要进一步提升效率和透明度（OECD，2005）的情况下，以财政效率提升为目标导向，研究地方财政透明度对财政效率的影响状况，对于我国现代财政制度建设、国家治理现代化具有重要意义。

二、文献综述

（一）财政透明度对财政效率的影响

自20世纪90年代金融危机以来，财政透明度受到国际上的普遍重视，认为财政透明度的提升有利于财政效率的提升。Mike和Sham （2015）提出财政透明度的高低直接影响到财政支出的结构、方向及效率，特别是在税收分权逻辑下，财政信息公开的水平和尺度直接决定了属地公共服务的供给质量和央地间财政关系运行的稳定性。李丹（2016）认为随着财政透明度改革的不断推进，在公众与政府之间，财政透明度可以有效缓解双方信息不对称的问题，政府行为将接受公众监督。在财政预算方面，公众会更加主动地参与预算资金分配，评估财政效率。在这种情况下，财政透明度将大幅减少政府通过信息不对称谋取私利的可能，也将减少财政资金的浪费，有效提高财政效率，改善经济绩效。李燕和王晓（2016）的实证研究发现提升公共财政支出效率与提高财政透明度密切相关：财政透明度在1%水平下显著，且与财政支出效率之间呈正相关关系，这说明财政透明度的提升能够显著地提高地方财政支出效率。张树剑（2016）对1985—2013年中国省级面板数的实证分析发现提高财政透明度有利于促进地方经济增长、提高地方政府财政效率。

对财政效率的评价方法主要有：第一类是数据包络分析法（DEA），该方法近年来在财政支出效率评价中得到广泛运用。该方法早期由Afonso和Fernandes（2005）构建地方政府产出指数，运用DEA方法测算葡萄牙市级政府相对效率。近年来，国内外大量学者对该模型加以改进后对不同公共服务领域、采用不同指标进行财政支出绩效评价。娄峥嵘（2008）对我国31个省区市以教育、医疗卫生和社会保障为主的政府公共服务财政支出的技术效率进行相对有效性评价。窦欣（2011）对河北省22个县的县级财政支出效率进行评价。陈仲常和张峥（2011）在结合使用DEA和Malmquist指数方法的基础上测算和分析1995—2008年我国地区公共财政支出效率。Adam等（2014）用DEA方法分析政府提供公共服务的效率时提出应该考虑政府支出规模。袁春梅（2014）对我国2008—2011年的体育公共服务效率进行了评价，并对影响体育公共效率的因素进行了分析。邓宗兵等（2014）运用三阶段DEA模型对31个省份公共服务供给效率进行了实证研究。管治华等（2016）测算了我国31个省级行政单位2007年至2013年财政支出相对经济效率。吴永求和赵静（2016）使用SE-DEA方法计算地方政府财政支出效率。

第二类是自由处置壳方法（FDH）。Afonso 和Fernandes（2003）运用该方法计算里斯本地区51个城市投入和产出效率得分。我国学者任晓珍等（2009）也用该方法对7个东、中、西部省区计算公共支出中被“浪费”的部分，即各地区政府部门活动的投入和产出效率损失。

此外，还有其他评价财政支出效率的方法：如陈黎明等（2015）运用混合方向性距离函数模型（HDDF）对62个城市的经济效率、环境效率和生态效率进行实证研究。亓寿伟等（2016）引入局部前沿效率方法，对我国各省的基础教育支出效率水平进行测算，考察制度因素对效率水平的影响。储德银等（2015）将公共部门提供公共服务的全要素生产率指数分解为技术效率指数与技术进步数以医疗卫生部门为例采取Malmquist生产率指数方法全面测度我国地方政府医疗卫生服务供给的三种效率指数。李丹和裴育（2016）运用非参数方法测算财政支出效率。

目前多数学者采用DEA法评价财政效率，主要因为财政效率属于公共支出效率问题，它取决于事业效果和政府资金（资源）投入两方面（马国贤，2005）。DEA方法可用于多项投入与多项产出的效率评估，无须构建生产函数对参数进行估计，只要所有决策单元使用相同的计量单位，仍然能够求出效率值，而不会因为计量单位的不同而影响最终的效率评估结果。此外DEA方法以代表资源使用情况的综合指标评价效率，适合描述全要素生产效率状况，并且可对决策单元之间的效率作出比较。

（二）评述

财政透明度和财政效率是当前财政研究和实践领域中受到越来越多关注和重视的两个方面，国内外众多学者从不同视角、用不同方法对这两个问题进行了分析和研究，也形成了丰硕的成果。目前的研究成果基本认为二者存在较大的相关关系，财政透明度能够促进财政效率的提升。但是，界定财政效率的难度很大（李俊生，1994）。目前我国在财政效率相关领域的研究中，有“财政资金配置效率”、“财政支出效率”、“公共部门效率”、“地方公共有服务配置效率”、“财政资金效率”等相似但又不完全一致的概念。也正因为对财政效率的界定仍存在争议，导致对财政效率的评价测算、财政透明度的提升会从哪些路径影响财政效率等问题仍缺少相应的研究。

本文认为对财政效率的界定及测算，应从财政职能出发，评价财政效率实质上应该是对财政职能履行情况的评价。由于从中央到地方各级财政都有其各自的财政职能，所以，财政效率的评价在不同级次的政府间应有不同的评价标准。本文正是从财政职能出发，给予省级政府层面界定财政效率，对财政透明度影响财政效率的提升进行分析。

三、作用机理

（一）财政效率

所谓效率，是投入和产出之间的关系，追求经济资源的经济性，即以更少的投入实现更多的产出。评价财政效率就是对财政资源分配的合比例性和财政资源运用的有效性的评价。然而，在一个有多级政府的国家中，各级政府所承担的职能，以及由职能所直接决定的各级政府的支出规模和结构也会有所差异。所以，对财政效率的评价，应该从不同级次政府职能出发评价财政资源配置和使用的有效性。

根据财政职能在各级财政的划分，对中央或国家财政效率的评价应该侧重于一国收入分配公平程度、宏观经济稳定增长情况；对地方财政效率的评价则应侧重于地方公共服务的供给效率，且公共服务供给效率应根据各级政府公共服务供给责任的配置而进行调整。与地方财政职能相对应的事务主要包括：辖区内的社会治安、行政管理、警察、消防、基础教育、地区性交通、环保、给排水、垃圾处理、公园、对地区经济发展的支持、本地区社会经济发展规划的制定和实施、地方性法律的制定和实施、卫生防疫、就业培训等。

市场经济条件下，对地方财政效率的考查应着重于以上由地方承担主要供给责任的公共品供给效率。公共物品的供给关系到社会上每个人的利益，属于公共选择问题，其本质就是对各式各样、有形无形的公共物品的供给问题做出决策（查大兵，1997）。所以，地方财政公共物品供给效率应包括以下三个方面：

第一，地方公共物品供给种类合意性，指地方公共物品供给是否与地方居民的公共需求与意愿相一致。在多级政府的国家中，中央政府（或联邦政府）与地方政府在公共物品供给中需要重点关注的侧重点会有所不同，地方政府需要理注重于满足地方公共需要。地方公共需要起源于地方居民在生活、生产过程中，根据地方实际情况而产生的对公共物品的诉求。例如，山区需要增加交通基础设施投入，治安混乱地区需要增加公共安全投入，荒漠化地区需要增加环境建设投入等。在地方公共物品的供给过程中，地方政府实质上是地方居民公共选择结果的执行者。

地方公共物品供给种类合意性无论在理论，还是在实践中都是合理的：理论上，美国经济学家Tiebout（1954）提出的“用足投票”模型中，对地方公共物品供给种类合意性进行了认证：当地方政府的公共物品不能满足地方居民公共需要时，居民将搬迁出本地区，迫使地方政府应在合理的价格（税收）水平上供给符合地方公共需要的公共物品。大量选举制国家实践中，地方居民通过公众选举的形式，对政治家及其政府的公共物品供给形成约束。在我国的实践中，“为人民服务”、“以民为本”等党中央的精神，对民生问题的关注和重视都是为更好地满足居民的公共需要。

第二，地方公共物品供给规模，指在公共物品供给种类合意的前提下，地方公共物品供给量能够满足地区居民的需要。由于公共物品的非排他性和非竞争性，如果地方公共物品供给小于适度规模，则可能出现公共物品紧缺或拥挤，从而在地方居民享受公共服务中的体验质量和数量方面影响公共品供给。例如，当道路里程不足或规划不合理时，容易出现交通拥堵；基础教育学校数量过少时，可能需要大班教学，影响教育质量。所以，地方公共物品的供给应根据地区人口总量、人口密度以及公共品供给的规模经济等因素，选择适度的供给量，保证辖区内居民都能够享受到基本均等的公共服务。

第三，地方公共物品供给过程中资源浪费情况，指在地方公共物品供给过程中减少不必要的支出、提高资金运用效率，以及减少低质劣质项目、提高公共品使用周期等。地方公共品供给过程中减少资源浪费是与提高公共项目的投入产出率相关而又不完全相同的两个概念。一方面，减少资源浪费需要求以最少的投入实现最高的产出，投入减少包括不必要的“三公共经费”支出等；另一方面，可以从提高公共资源管理使用效率方面，提高资金使用效率；此外，资源浪费还可能存在于低质劣质项目引致的重复建设、项目建而不用等现象，需要通过提高公共项目质量延长公共品使用周期等方式减少重复建设。

（二）地方财政透明度与财政效率

财政透明度的提升，可以从公共物品供给种类合意性及规模、公共物品供给过程中资源浪费情况等方面改进财政效率。

第一，促使地方公共物品供给种类及规模更符合地区公共需要。财政透明度要求通过政府“合理”决策程序，增强与公众信息交流的“诚实性”和“共同理解性”，以促进政府决策组织系统的科学化（王满仓和赵守国，2005）。当透明在预算过程和预算文本中实现时，决策就会得到改进（侯一麟著，孔卫拿译，2012）。提升财政透明度可以从预算编制之初就促进地方公共物品供给种类及规模的合意性。一方面，由于公共物品的公共性，提高财政信息公开可以让公共物品的消费者——社会公众了解他们以税收的形式购买的公共物品的种类和数量，了解政府公共政策并进行监督。另一方面，由于财政资源的有限性，政府不能在短时期内满足全部的社会公共需要，只能按照轻重缓急的顺序首先满足社会最急需的公共物品。财政透明度的提升可以促进社会公众对公共物品供给的意见及信息反馈，帮助政府了解社会对公共物品需求的迫切性。

在财政信息的获取、信息反馈等财政信息上传下达过程中，地方居民可将最稀缺的公共品种类、数量等情况信息传递到政府，促使地方政府预算在公共支出项目和规模上进行调整。我国浙江温岭和云南盐津的参与式预算实践也证明，通过让居民参与到地方公共项目决策、地方预算编制，提升财政透明度，当地居民对地方公共品的供给满意度有明显提升（朱春奎等，2008；马骏等，2014）。

第二，减少公共物品供给过程中资源浪费。加强财政透明度促进公共资金管理使用效率的路径主要有三个方面。一是可以对公共资金是否按预算执行加强监督，避免公共资金被挪作他用。定期公开财政资金执行使用情况，可以判断资金是否按计划项目支出，支出是否合理。同时，还可以减少官员及相关财务人员挪用资金的机会，减少贪污、挪用公款的可能性。二是可以促进公共资金按预算进度执行，避免公共资金闲置产生的浪费。公共资金若不能按计划、按进度支出使用，投入公共物品的生产和提供，将会影响公共项目的生产进度，产生不利影响。同时，资金闲置也不会产生更多收益，从资金的时间成本角度看，也是一种浪费行为。三是可以促使资金支出使用部门提升管理水平，节约使用公共资源，避免不合理支出。财政信息的公开便于社会公众对公共部门和支出机构进行监督，促使政府机构改进管理水平，提高资金使用效率，减少公款吃喝、公款接待等不必要支出，从而实现公共资金使用效率水平的提升。

四、实证分析

（一）实证模型及数据

根据前文分析，设计实证模型如下：

式中， 为第i年t省财政支出效率。本文使用DEAP软件，并选择产出导向的BCC模型对2007-2014年各省教育、医疗卫生、社会保障和就业以及交通运输支出效率进行测算。以上项目中教育、医疗卫生、社保和就业是基本公共服务中在地方财政支出中占比较大的三项；交通运输则对地方经济发展产生较大影响，在地方支出偏向的背景下，地方政府有增加基础设施建设投入的冲动。在进行地方财政支出效率测算时，将以上四项公共服务支出的地方人均支出额作为投入指标。然后根据以上四项支出，分别构建提高资源配置效率的指标、促进社会公平的指标以及推动社会发展的指标作为产出指标，地方财政支出效率产出评价指标体系详见表1。最后运用DEAP软件，对各地财政支出效率进行核算，各省财政支出效率评分结果详见表2。

表1  地方财政支出效率产出评价指标体系

注：数据来源于2008-2015年统计年鉴。

 

表2  各省区财政支出效率评分结果

 

为财政透明度。本文采用上海财经大学“财政透明度”课题组公布的2010-2016年全国各省区财政透明度进行测算。鉴于所采用的财政透明度报告存在滞后，实际分析的年份为2007-2014年。其中，由于课题组未公布2010年的透明度评价结果，在计算时取了2009年和2011年透明度的平均值。

另外，控制变量选取人口密度（ ）、央地分权程度（ ）和人均GDP额（ ）。 为残差项。

人口密度（ ，人/平方公里）可以反映出一个地区的人口统计特征。因为管理和监督成本与人口密度负相关，即不断增加的居民规模会给政府在提供公共服务上带来规模经济（Grosssman等，1999）。人口密度越高的地区，政府支出的规模效应越显著，越有利于提高政府财政支出的效率，规模经济效应越容易出现。

央地分权程度（ ）是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权。由于本文研究核心在于地方支出效率，文中央地分权程度指标采用支出分权指标，即各地区本级财政支出与中央财政支出之比。财政分权体制是分税制改革后我国基本的财政制度安排，财政分权对地方支出规模、效率都会产生影响。财政分权的实质在于中央政府和地方政府间职责和权力范围的划分，避免信息不充分和不对称，促进资源的更有效配置和社会福利的最大化。

对于人均GDP（元/人），根据马斯洛需要层次论，财富水平较高居民的需求层次会发生变化，所以本文认为人均GDP较高的地区居民会对政府公共支出和地方公共服务水平提出更高的要求。所以，人均GDP较高地区居民有更多的动力监督地方政府以更高效的方式提供公共服务。同时，人均GDP较高的地区由于其社会经济发展水平也相对较高，地方政府可以有更多的财力及物力保障，通过多种方式实现财政信息公开。

（二）实证测算及结果

在回归分析中，为保证回归结果稳健性，对模型中各个变量分别取对数，对变量进行平稳性分析后发现除了变量gdp是一阶平稳外，其他变量均为平稳。在此基础上选取时点固定效应模型进行分析并采用广义最小二乘法（FGLS）对面板模型进行估计，整体回归结果显著，结果见表3。

表3  地方财政透明度对财政支出效率的实证分析

变量	固定效应模型系数（P值）	混合回归系数（P值）
Lntran	0.06323（0.0000）	0.172745（0.0000）
LnD（gdp，1）	1.013315（0.0000）	0.604675（0.0000）
Lnfq	0.104402（0.0000）	0.073660（0.0000）
Lnpd	0.080179（0.0000）	0.058821（0.0000）
R-squared	0.631230	0.525179

注：回归估计仅计算29个省区，不包括西藏、新疆。

 

回归结果显示财政透明度的提高对财政效率提高有正向影响，结果显著，财政透明度每提高1%，地方支出效率将提高0.06%。其他控制变量人均GDP、财政分权程度和人口密度与财政效率提升均为正向影响，结果显著，人均GDP、财政分权程度和人口密度三个指标提高1%，地方财政效率分别提高1.01%、0.10%和0.08%。

五、结论与建议

本文从地方政府治理的视角，以地方财政职能发挥为核心，分析财政透明度提升对地方财政效率提升的促进机制。对我国29省区2007—2014年的面板数据研究显示，财政透明度确实有利于地方财政效率提升。

有必要将财政透明度的提升与政府治理、国家公共治理相结合，实施全面规范、公共透明的财政预算制度，发挥财政透明度对财政资金支出效率的促进作用。当前，建议以政府预算信息公开为核心，以政府综合财务报告、绩效报告、审计报告等为支撑，实现政府财政信息公开透明、财政透明度的提升。

第一，政府预算信息公开应贯穿政府预算编制、执行、调整及决算全过程。一是以提高政府绩效、提升国家治理水平为导向的财政信息公开，在预算信息编制过程中的信息公开就可以很好地满足该目标。借鉴国际常用的做法，为实现政府收支预算准确性、合理性，政府预算报告基本内容应至少包括以下内容：经济形势预测、政府政策说明、上一年度预算执行情况分析、四个预算报表及报表说明。应在政策制定前、制定中、制定后增强信息公开的力度，使社会各界能够更了解政府公共政策，并对政策提出建议。二是在预算执行阶段，应分月度、季度、年中及年终分别公布预算执行报告。内容包括预算本月（季度、半年、年度）预算收入规模、支出规模，完成年初预算的比例，与年初计划完成情况是否相符，分析与年初计划不符的幅度及原因，预测未来预算执行期间是否能够赶上计划进度实现政策目标。三是在预算确实需要调整时，应与预算草案编制阶段的信息公开相似，无论预算调整草案经人大审议后是否通过，都应进行公开。公开内容应包括：调整预算的背景原因；预算调整项目、调整规模；预算调整结果预测等。四是政府及其职能部门应在年度结束后编制并公布年终决算报告，主要内容包括：当年经济情况，本年度预算执行情况，对本年公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算四本预算的执行情况进行说明；公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算四本预算表；财政政策目标实现情况，与年初预算报告中财政政策目标进行对比分析，说明当年经济增长目标、公共服务供给目标是否完成，公共项目建设进展情况。

第二，公开政府综合财务报告、绩效报告、审计报告是财政透明度提升的重要支撑，同时也是政府履职、绩效水平提升的重要推进机制。一是政府综合财政报告应由职能部门编制，各职能部门编制本部门综合财务报告，送交本级政府，向社会公开。政府则编制政府综合财务报告，报送人大，向社会公开。综合财务报告可以通过网站、传统媒体、宣传栏、宣传小册等形式公开。二是绩效导向的国家治理体系中，政府在年初编制预算时就应该考虑到每一笔财政资金支出能够产生的绩效，并不断创新、提高管理水平，努力提高财政资金绩效水平。目前，全球大量国家在预算执行结束后都对本国、本地区的财政绩效水平进行评价，并不断努力提升绩效水平。近年来，我国对绩效管理的重视程度不断加强，党的十九大明确要全面实施预算绩效管理，2018年3月的两会上中央也明确将不断扩大预算绩效管理的覆盖面。在实施预算绩效管理的同时，绩效报告的公开也是提升绩效水平、促进财政透明度提升的重要手段。三是审计报告应由专门的审计机构对政府预算进行审计，审计结果应报送人大审阅，并在审计机构、人大和政府门户网站上公开，同时，还可以在广播、电视等传统媒体上公开以扩大公开面。

 

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