陈叶兰  潘艳婷/湖南农业大学

 

内容提要：本文基于2015年-2017年湖南省70个县级政府的面板数据，从政府内部因素和外部因素两个方面提出9个研究假设。研究发现，经费保障水平、信息公开配套建设、财政自给率、人均税收和城镇化水平对湖南省县级政府预算信息公开有显著的正向影响，其中影响最显著的为人均税收；城乡收入差距对湖南省县级政府预算信息公开有显著负向影响。研究结果表明，通过加强预算信息公开经费保障，完善预算信息公开相关配套建设，提高地方政府财政自给率，强化纳税人意识，加快城镇化进程以及缩小城乡收入差距，对提高县级政府预算信息公开水平有重要的推动作用。

关键词：县级政府  预算信息公开  影响因素

 

一、引言

公共财政预算关系到整个国民经济的发展和人民福祉。自2008年《政府信息公开条例》实施以来，我国政府在推进预算信息公开方面出台了系列政策，预算信息公开体系已基本形成。然而，政府预算信息公开是一个逐步推进的过程，我国地方政府特别是县级政府，由于历时较短，经验和制度不足，政府预算信息公开状况与公众期望还有一定差距。根据上海财经大学中国财政透明度评估项目组评估报告显示，2017年省级政府一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金四本预算平均分分别为57.50分、47.90分、43.64分、49.11分，虽较之前年度有明显提升，但整体水平依然不高^[1]。《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》表明，全国358个县级城市平均得分为35.98分（换成百分制），仅有21个城市超过及格线，其中最高分占总分的72.39%，相较之前年份呈稳步上升趋势，但整体公开情况仍不理想^[2]。湖南省预算信息公开始于2010年，2014年后市县预算信息陆续公开。经过近几年的努力，湖南省预决算公开工作有序推进，取得了一定成绩（其中预算信息公开在全国作典型经验发言），但也还存在一些问题和风险。鉴于此，本文结合对国内外相关文献的梳理，尝试引入可能影响县级政府预算信息公开的因素，基于2015年-2017年湖南省70个县级政府的面板数据进行实证检验，以揭示各因素对湖南省县级政府预算信息公开的影响强度，进而提出提升县级政府预算信息公开水平的政策建议。

二、研究综述与研究假设

（一）研究综述

提高政府预算公开水平是实现良好财政治理的必然要求。政府预算信息公开的制约因素研究作为政府预算信息公开研究中的重要内容之一，国内外学者已进行了相关的理论分析和实证研究。通过文献梳理，本文将影响政府预算信息公开的因素主要归纳为政治因素、制度因素、经济和社会环境因素三大类。

第一类政治因素，侧重于从政治因素来解释政府预算信息公开的，认为政治转型、部门权力、选举与竞争等都会影响政府预算公开水平。庞保庆、邓淑莲、刘红芹（2018）基于2012年上海财经大学财政透明度项目组对31个省级政府部门的预算公开情况，发现当地方在经济增长率低、官员在晋升竞争中处于劣势时会倾向于公开更多的预算信息；而部门权力与预算透明度呈负相关，权力较强的部门会较少公布本部门预算信息^[3]。Berliner、Erlich（2015）基于墨西哥31个州和联邦区的数据，发现政治竞争会影响政府预算信息公开进程，更具政治竞争力的州在考虑了腐败程度、公民社会和其他因素后，仍更快地通过了州级信息访问（ATI）法律，且在未来控制上面临不确定的现任政府会倾向于推进政府预算信息公开^[4]。

第二类制度因素，认为政府预算信息公开深深根植于所处的制度环境，比如民主制度、政府会计制度改革以及法制化的预算披露机制往往有利于推进政府预算信息公开，但同时一些不合理的政府信息公开制度规定也会阻碍信息公开进程。吕凯波、王聪、邓淑莲、何秋仙（2017）认为进一步推进政府预算信息公开面临着预算信息公开标准不统一、公开范围不确定、细节性预算公开制度规定不完备以及公开载体不健全等制度障碍^[5]。邓淑莲（2016）认为新《预算法》对财政信息公开内容仍较为笼统，给行政部门留下了较多可操作空间^[5]。杨丹芳、吕凯波、曾军平（2015）认为《保密法》对国家秘密的范围没有明确界定，《政府信息公开条例》有些规定与新《预算法》难以有效衔接^[6]。李健人（2015）认为在我国现行预算信息公开制度框架下，程序权利不完整、“特殊需要”举证责任、敏感政府预算科目缺失以及国家秘密行政自由裁定制度是公民预算知情权得以实现面临的四大程序法律制度障碍^[8]。

第三类经济和社会环境因素，认为经济发展水平、资源禀赋和地区环境会影响政府预算信息公开水平的高低。王永莉、梁城城（2015）通过研究发现，经济增长、城镇化水平和网络普及率对财政透明度的提升有显著的正向影响，而财政支出分权、非税收入比重、城乡收入差距和失业率等会抑制财政透明度的提升^[9]。肖鹏、阎川（2013）通过构建中国省级财政透明度提升环境评估模型研究，发现省级财政透明度与地区公民受高等教育比例、人均GDP、各省网民比例、人均FDI、财政赤字比例以及地区人均税收呈正相关关系^[9]。Guillamón, Maria-Dolores, Bastida F, Benito B（2011）以西班牙2008年100个城市为样本，分析了政治和社会经济因素对地方政府预算透明的影响，研究显示地方政府税收越多，披露的财务信息越多，地方政府预算透明度也就越高^[11]。Bastida, Francisco，Benito, Bernardino（2010）通过研究预算透明度与经济社会影响因素的关系，结果表明预算透明度与腐败呈负相关，与经济发展呈正相关^[12]。

此外，张鸣（2015）基于委托代理理论，运用省级面板数据实证检验了政府信息公开的影响因素，研究发现公民素质、法制建设、政府观念和配套能力等因素共同影响政府信息公开水平^[13]。阎波、李泓波、吴佳顺、吴建南（2013）在Berry的创新影响因素理论基础上，构建了政府信息公开影响因素理论模型，研究结果表明领导意愿、创新氛围、资源禀赋、居民压力、企业压力和环境压力都对提高政府信息公开水平起到促进作用^[14]。

通过上述文献梳理，国内外学者对政府预算信息公开影响因素的研究比较成熟。具体影响因素方面，从经济和社会环境方面研究的居多，但单独研究政府预算信息公开的较少。此外，实证研究受数据可得性、预算公开执行年限短等因素影响，研究多集中于省际层面，市县级数据使用较少。鉴于此，本文选择以县级政府为研究对象，运用2015年-2017年湖南省70个县级政府的面板数据，实证分析湖南省县级政府预算信息公开情况差异原因，进一步延伸政府预算研究范围，以充实地方政府预算公开的研究成果。同时，县级政府作为与基层群众联系十分紧密的地方政府，其行政行为直接影响着公众对政府的感知与评价。本文通过研究县级政府预算信息公开影响因素，有利于推进政府部门和公众对县级政府预算信息公开状况的了解，提高对县级政府预算信息公开的关注度，并对规范县级政府行为、提高财政支出绩效有重要意义。

（二）研究假设

本文基于变量的可测量性和数据的可获取性，将主要从内因和外因两个层面着重探讨经济和社会环境因素对县级政府预算信息公开的影响。根据现有文献研究成果，结合湖南省县级政府预算信息公开实际，提出以下变量对县级政府预算信息公开的作用假设：

1.内部因素对县级政府预算信息公开的影响

（1）经费保障水平。主要表现为政府在信息公开方面投入经费的力度，选用政府信息公开专项经费加以衡量。预算信息公开所需购置的相应设备、开展人员培训、进行技术开发等都离不开经费保障，足额资金的投入有利于推进预算信息公开。因此，本文提出假设：

H1：经费保障水平对县级政府预算信息公开有正向作用。

（2）信息公开配套建设。主要指政府预算信息公开的易懂性配套，政府是否将公众看得懂预算信息考虑在内，本文采用预算编制说明是否有名词解释进行测度。预算信息公开配套建设反映了政府对预算信息公开的重视程度，一般来说政府越重视信息公开工作，公开水平相应会越高。因此，本文提出假设：

H2：信息公开配套建设对县级政府预算信息公开有正向作用。

（3）财政自给率。财政自给率主要指地方财政自给自足的能力，反映了政府财政收支状况给政府管理者带来的一定政治利益和压力，进而对政府管理者信息披露决策产生一定影响。一般来说，财政自给能力越高，政府为了表现其良好的财政绩效，获得上级政府的肯定以及公众的认可，会倾向于主动公开预算信息。反之，则会降低公开的积极性。因此，本文提出假设：

H3：财政自给率对县级政府预算信息公开有正向作用。

（4）人均税收。税收作为财政收入的主要来源，税收的多少直接影响到财政实力的强弱。一般来说，人均税收越高，说明财政税收越多，也意味着政府有更多的资金投入到政府信息公开建设上来。反之，因财政收入有限，政府则会将有限的资金着重用于保障工资、运转和民生等基本性支出。因此，本文提出假设：

H4：人均税收对县级政府预算信息公开有正向作用。

（5）公开意愿。在委托代理理论视角下，政府作为公共权力的代理人，负有向社会公众公开政府信息的职责和义务，而这种职责和义务是否能有效履行则取决于其是否有意愿。一般来说，政府主动公开意愿强，说明其更愿意以公开透明的方式行政。因此，本文提出假设：

H5：主动公开意愿对县级政府预算信息公开有正向作用。

2.外部因素对县级政府预算信息公开的影响

（1）人均GDP。常用来衡量一个国家或地区经济发展水平，人均GDP越高，经济越发达，当地人民收入越高，人们会愿意花更多的时间和精力参与政治活动。因此，本文提出假设：

H6：人均GDP对县级政府预算信息公开有正向作用。

（2）公民收入水平。随着我国经济社会的发展，高收入人群有着更强烈的意愿和更丰富的技能参与政治事务。公民收入高则意味着需要缴纳更多的税额，因此有更强烈的意愿知晓财政预算资金的使用管理情况。因此，本文提出假设：

H7：公民收入水平对县级政府预算信息公开有正向作用。

（3）城市化水平。一般来说在城市化过程中，原乡村居民的权利意识和政治意识会有所增强。当越来越多的公民权利意识和政治意识加强的时候，会对政府推进政府信息公开起到一种倒逼作用。因此，本文提出假设：

H8：城市化水平对县级政府预算信息公开有正向作用。

（4）城乡收入差距。城乡收入差距本质上是一个经济发展问题，但随着经济的发展，城乡收入差距还有扩大的迹象，而这可能与政府在收入再分配环节中处理不当有关。政府可能在公共基础设施和公共服务投入上更偏向城市，为了降低公众的不满，则倾向于降低预算资金的公开程度。因此，本文提出假设：

H9：城乡收入差距对县级政府预算信息公开有负向作用。

三、数据来源与研究方法

（一）数据来源

1.因变量数据

本文将湖南省县级政府预算信息公开得分数据作为因变量。通过引用清华公共管理学院财政透明度课题组《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》中的“中国政府财政透明度指标体系”，并根据新《预算法》和相关政策文件，结合县级政府预算信息公开实际，对其指标体系进行了一定调整，并运用调整后的指标体系对湖南省2015年-2017年70个县级政府（不包括区级和县市级政府）在政府门户网站公开的预算信息进行评分，以此得出湖南省县级政府预算信息公开得分数据作为衡量县级政府预算信息公开的因变量数值。

本文调整后的指标体系包括三大部分，总分540分。第一部分机构公开，即纳入预算的机构，包括政府机构、非政府机构和企事业单位，该部分不作调整。第二部分政府预算与预算执行情况，包括预算执行、预算草案和部门预算等情况，涵盖了公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金四本预算的收支情况。该部分调整为分预算草案、预算执行分别对2015、2016、2017年度县级政府的预算信息公开情况进行评价。第三部分其他重要信息，包括政府性债务、三公经费、专项资金、产业基金、PPP、政府采购和预算编制说明等内容。该部分调整为指标体系内不体现具体年度，各二级指标的总分只取一个年度的分值。此外，因是第一次运用该指标体系对县级政府进行评价，故没有将原有指标体系中的三大原则（一站式服务、全口径、用户友好）纳入评价范围。

通过对湖南省70个县级政府预算信息公开情况指标评分，2015-2017年湖南省县级政府预算信息公开每年度均分分别为234.82分、319.55分、342.46分，分别占满分的43.49%、59.18%、63.42%。三年来各县级政府预算信息公开综合得分平均为896.82分，占满分的55.36%；70个县级政府综合最高分占满分比重为70.84%，最低分为31.51%。由此看出，湖南省县级政府预算信息公开工作呈现逐年趋好态势，各县基本都对预算相关信息进行了公开，但政府预算信息公开情况整体仍不理想，公开内容缺失较多，细化程度有待进一步加强，且不同县级政府预算信息公开情况差异较大。

2.自变量数据

（1）经费保障水平（Fund）。采用政府信息公开专项经费加以衡量，数据源于各县级政府2015-2017年《政府信息公开年报》。

（2）信息公开配套建设（Construction）。主要指政府预算信息公开的易懂性配套，采用预算编制说明是否有名词解释加以衡量，编码为二分变量，数据源于2015-2017年各县级政府公开的预算草案报告。

（3）财政自给率（Self）。本文讨论的地方财政自给率均基于小口径一般公共预算收入数据，即：财政自给率=一般公共预算收入（本级税收+非税收入）/一般公共预算支出，数据源于2015-2017年《湖南省统计年鉴》《湖南省财政年鉴》。

（4）人均税收（Tax）。人均税收=地区税收收入/地区总人口，数据源于2015-2017年《湖南省财政年鉴》《湖南省统计年鉴》。

（5）公开意愿（Willingness）。采用主动公开政府信息的数量来衡量，数据源于各县级政府公布的2015-2017年《政府信息公开年报》。

（6）人均GDP，人均GDP=地区GDP总值/地区总人口，数据源于2015-2017年《湖南省统计年鉴》。

（7）公民收入水平（Income）。通过全体居民人均可支配收入指标衡量，数据源于2015-2017年《湖南省统计年鉴》。

（8）城市化水平（Urbanization）。城市化水平=城市人口/地区总人口，数据源于2015-2017年《湖南省统计年鉴》。

（9）城乡收入差距（Gap）。采用城镇人均可支配收入比农村人均纯收入比重加以衡量，数据源于2015-2017年《湖南省统计年鉴》。

（二）研究方法

本文有1个因变量9个自变量，每个变量有210个观测值（每个变量都观测70个县级政府，2015至2017年三年数据），为同时包含截面信息和时间序列信息的面板数据。然后，对湖南省70个县级政府的面板数据进行假设检验。一般来说，面板数据统计分析常用的两种模型有固定效应模型和随机效应模型。根据Hausman检验结果（P=0），表明本文构造的面板数据集合适合采用固定效应模型进行分析。本文所有数据统计和分析均运用软件EViews 10.0完成。

四、实证研究结果分析与讨论

（一）描述性统计分析

表1为各变量的描述性分析结果。从表中可以看出，湖南省县级政府预算信息公开平均得分为298.94分，占年度总分的55.40%，说明预算信息公开提升空间还很大。从每个变量来看，经费保障水平均值为16.83万元，中位数为8，最大值为337，最小值为0，说明各县级政府在信息公开经费投入方面力度不大，且差异较大。信息公开配套建设均值为0.12，中位数为0，标准差为0.32，说明大部分县级政府没有对预算信息公开内容进行名词解释，预算信息公开易懂性配套建设有待加强。财政自给率均值仅为20.43%，中位数为17.51，说明湖南省大部分县级政府地方财政收入难以满足全县支出需求，财政向上依赖性较大。人均税收均值为1535.14元，人均GDP均值为29224.25元，政府公开意愿均值为17438.57条，公民收入水平均值为15104.75元，四个变量各县之间差别较大。城镇化水平均值为41.30%，最大值为61.19，表明湖南省县级城市化水平总体不高。城乡收入差距均值为2.27倍，低于全国总体水平（根据《2018年中国统计年鉴》，我国城乡居民收入倍差为2.71倍）。

1.                   表1  变量描述性分析

（二）变量回归显著性分析

对Y和各自变量进行标准化处理，建立固定效应模型进行回归，得到各变量回归的显著性结果。从表2可以看出，经费保障水平与县级政府预算信息公开在1%水平上显著正相关（P=0.0007），即政府信息公开经费投入越多，政府预算信息公开程度越高，H1得到证实。信息公开配套建设与县级政府预算信息公开在1%水平上显著正相关（P=0.0028），说明政府信息公开配套建设越完善，政府预算信息公开水平会越高，H2得到证实。财政自给率与县级政府预算信息公开在10%水平上显著正相关（P=0.0863），说明增强地方财政自给能力有利于提高县级政府预算信息公开程度，H3得到证实。人均税收（Tax）与县级政府预算信息公开水平在1%水平上显著正相关（P=0），即地区人均税收对提高县级政府预算信息公开水平有推动作用，H7得到证实。城镇化水平（Urbanization）与县级政府预算信息公开水平在10%统计水平上显著正相关（P=0.0767），表明县级政府预算信息公开水平随着地区城镇化水平的提高而提升，H8得到证实。城乡收入差距（Gap）与县级政府预算信息公开水平在1%统计水平上显著负相关（P=0），说明城乡收入差距对县级政府预算信息公开水平的提高有抑制作用，H9得到实证。公开意愿、人均GDP和公民收入水平三个变量回归结果没有通过显著性检验（P>0.1）。政府的公开意向是推进政府预算信息公开的重要动力，但回归结果表明其对县级政府信息公开的推动作用十分有限，可能是因为公开意愿这个变量本身就难以准确量化，且本文所采用的公开意愿指标并非直接是政府预算公开信息条数，所以结果可能存在一定偏差。人均GDP的假设没有得到证实，表明经济发展水平并非县级政府预算信息公开的决定性影响因素。而公民收入水平没有对预算信息公开水平的提高起到明显的促进作用，可能由于现今互联网信息技术突飞猛进的发展，公众获取信息的成本得到极大降低，即使是收入较低的公民也能轻易的通过手机互联网获取相应的信息公开资源。

表2  变量回归的显著性分析

注：***，**，*分别表示变量在1%，5%，10%的统计水平上显著。

回归模型经调整的决定系数R²为0.60，F检验值（p=0.0000）高度显著，表明模型的拟合优度较好。此外，通过减少回归结果中影响显著的自变量再进行回归分析，以检验回归模型的稳健性，主要回归结果的显著性和系数符号基本未变，实证结果具有较好的稳健性。

五、主要结论与政策建议

本文根据实证检验表明：经费保障水平、信息公开配套建设、财政自给率、人均税收、城镇化水平和城乡收入差距都会影响湖南省县级政府预算信息公开，且各变量影响方向和程度不一。其中在内部环境因素中，经费保障水平、信息公开配套建设、财政自给率、人均税收对县级政府预算信息公开有着显著推进作用；在外部环境因素中，城镇化水平对县级政府预算信息公开有着显著推进作用，而城乡收入差距对县级政府预算信息公开有着显著抑制作用。鉴于此，提出以下建议：

1.提高地方财政自给率，加大预算信息公开经费保障力度。基于实证分析结果，县级预算信息公开水平随着财政自给率的提高而提升。财政自给率较好的反映了地方财政的“造血能力”，同时也反映了地方经济的繁荣程度。根据中国财政科学研究院发布的《2018年地方财政经济运行调研报告》显示，近年来东中西部地区财政自给率均呈现下降趋势，地方财政转移支付依赖度持续增加^[15]。同时前文研究表明，湖南省县级政府自给率平均不足30%，县级财政自给能力仍然较弱，特别是没有支柱产业的县域经济，财政主要依靠上级转移支付。因此，推进预算信息公开，一方面，中央、省市财政要加大对县级财政的转移支付力度，弥补县级自有财力不足的情况，并要进一步完善转移支付制度，提高转移支付效率，实现转移支付有效地转化为地方的内生动力。另一方面，县级政府要在壮大地方本级财政收入上下功夫，通过培植稳固的财政来源、强化税收征管等方式，促进地方财政收入稳定增长，逐步提高县本级可用财力，以缓解经济发展对财力需求与可支配财力之间的矛盾。同时，县级政府要加大对政务信息公开经费投入力度，根据工作实际，足额保障预算信息公开所需的设备配置、人员培训和技术开发等经费需求。

2.完善预算信息公开的配套建设，增强预算信息公开的易懂性和便捷性。政府预算信息公开的受众大部分是没有专业背景知识的。因此，预算信息公开要尽可能以通俗易懂的方式让公众了解。但从湖南省县级政府预算信息公开评分数据统计结果来看，70个县级政府仅有14个县对预算信息进行了相关名词解释。此外，在评分过程中发现，有的县级政府公开的预算信息不够醒目，预算信息公开平台缺乏对信息进行分级分类等。在公开内容上，建议多采用简洁明了的语言、形象生动的图表来呈现，对于专业术语要相应的进行名词解释，让公众看得懂政府收支情况，更加有效的履行监督权。同时，为方便公众通过浏览政府网站或者财政部门网站，准确快捷的找到预算信息，建议将财政预决算公开统一平台（或专栏）设在网站首页醒目位置，并对政府预算信息编制目录。此外，预算信息相关表格信息，建议用Excel格式以附件的形式随正文公开，以方便公众查阅、监督和再利用预算信息。

3.强化纳税意识，提高人均税收指标以提升预算信息公开水平。研究发现，县级政府预算信息公开水平与地区人均税收呈正相关，公民缴纳的税额越高，地区政府预算信息公开水平越高，而缴纳税款更多的公民也会更加关注政府税收政策以及财政收支情况。因此，政府要树立正确的税收经济观，既要坚持应收尽收，严厉打击偷税、抗税、骗税行为，又要全面落实减税降费和税收优惠政策，营造宽松的税收政策环境，积极涵养税源。其次，要加大税法和税收政策的宣传力度，让公民清楚地了解自己所缴纳的税费情况，提高公民对税收的认知和理解。此外，建议引入纳税人公益诉讼制度，如纳税人发现政府预算在决策、编制、审批、执行等过程中有任何违法行为，均可依法提起公益诉，切实保障纳税人合法权益。

4.关注城镇化水平和城乡收入差距对预算信息公开的影响。实证结果证实，县级政府预算信息公开水平随着城镇化水平的提高、城乡收入差距的缩小而提升。前文研究结果显示，2015-2017年湖南省70个县级城市城市化率平均为41.30%，低于中国财政科学研究院发布的《2017年地方财政经济运行调研分地区报告》中2015-2016年中部地区县级样本城市化率平均值48.84%七个百分点^[16]。政府在积极推进政府预算信息公开的同时，要加快吸纳农民工等城市边缘人群的城市融入，提高城镇化水平。另一方面，要切实保障农民和低收入人群的权益，大力推进乡村振兴战略实施，提高农村居民收入水平以缩小城乡收入差距，为政府预算信息公开水平的提升营造良好的社会环境。

 

参考文献：

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