马忠华/国财政科学研究院;许航敏/广东省财政科学研究所
内容提要：我国财政转移支付制度伴随着分税制财政体制改革而建立，在主动适应各个时期经济社会发展现实中逐步完善，并积极配合财税体制改革，为缩小区域财力差距、促进基本公共服务均等化等发挥了重要作用。进入新时代，面对国家治理现代化的新要求，财政转移支付制度与财政定位的新要求相比还存在不少问题。本文认为财政转移支付制度的科学性和效能与国家治理有着内在的逻辑关联，财政转移支付各种问题的出现根源在于对转移支付本质认识的不到位，由此导致转移支付制度和政策的定位不准，协同性不强，出现越位和缺位问题。未来应在全面系统认识转移支付本质的基础上，坚持问题导向，实现财政体制、转移支付制度和转移支付政策一体化和联动运行，通过明晰权责、优化分类和功能定位、强化均等化目标和完善使用管理机制等措施，优化转移支付制度和政策，推动财政治理能力提升，更好发挥财政对于国家治理的基础和重要支柱作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。
关键词：财政治理 财政转移支付 本质 优化
一、引言
转移支付制度是财政体制的重要组成部分，是均衡政府间财政关系的一种重要的制度安排和有效的政策工具。计划经济时代，我国实行的是统收统支财政体制，收入全额上缴，支出由上级全额保障，因此，传统的财政学中未出现“转移支付”这个概念。随着社会主义市场经济体制的建立，尤其是1994年分税制财政体制的构建和实施，我国开始建立转移支付制度，这个概念才开始被引入我国财政学与财政实务领域。经过近30年的发展，如今财政转移支付的理论研究和政策实践成效显著，对财政转移支付的理论认识不断深化；在政策实践中，财政转移支付制度的建立和完善，对均衡我国区域发展差距发挥了重要作用。
进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，财政作为国家治理的基础和重要支柱也被赋予新的定位。相应地，财政转移支付制度也被寄予了更大厚望，期望它能在均衡地方财力差距、推进基本公共服务均等化等方面发挥更为重要的作用。特别是在新常态下，财政收入增长放缓，支出刚性不断增强，部分地区政府运转和民生保障都存在较大压力，对上级转移支付的依赖不断增强。与此同时，权责划分基础不扎实、分类和功能定位不清晰、均等化目标模糊、使用管理机制不健全等问题，降低了财政转移支付的效能。虽然这些问题受到了各界的高度重视，但不少问题的解决收效甚微，有的甚至长期难以有效解决，其原因和解决措施值得深入研究，包括应该如何认识财政转移支付的本质，转移支付的定位和运行规律是什么，如何更好发挥其效能，提升制度执行效果等。以上问题认识的深化，有利于优化财政转移支付制度和政策，提高转移支付制度和政策效能，提升财政治理能力，更好发挥财政对于国家治理的基础和重要支柱作用，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
二、全面系统认识财政转移支付制度的本质及功能
从问题导向看，现有对财政转移支付的认识需要进一步深化，全面准确认识财政转移支付制度的本质及功能是深化财政转移支付制度改革提升制度效能的重要支撑。
（一）准确认识财政转移支付的本质
从字面含义看，“转移”意为将某物移动到某地。“支付”多指付款，是发生在购买者和销售者之间的金融交换，是社会经济活动所引起的货币债权转移的过程，通常包括交易、清算和结算。从词的本义看，一般的支付就是在市场交易过程中，买卖双方清算或结算因商品劳务的交易而产生的货币债权，使得货币债权在双方之间产生流动。因此，转移和支付是紧密结合在一起的，前提是产生货币债权的转移，一方付出货币债权，获得商品或劳务以满足自身需要，另一方提供商品或劳务，获得货币债权，以实现自身的利益。所以从市场角度看，只要讲支付就可以了，因为商品劳务的转移和货币债权的转移是交易本身的组成内容，是实时的双向流动，其实质是一种等价交换，双方地位是平等的，获得的价值也是对等的。
相比市场领域，政府领域“转移支付”的内涵发生了根本性的变化。不同于市场交易，政府领域把“转移”突显出来，实际上就是强调双方不是平等互利交易的性质，非等价交换，双方商品劳务的交易获得的价值不是对等的，而是单方面的行为，“转移”和“支付”就不再是合二为一的概念，“转移”成为了“支付”的前提和基础，市场领域是交易双方先有商品和劳务的交易，同时产生资金或债权的反向交付。政府转移支付是一方有了转移资金债权给另一方的意图后，产生资金债权或物品的单向流出，承受方并不会同时反馈同等价值的资金债权或物品，实际上就是一方无偿地支付资金物品给符合自己意图的另一方。市场交易双方产生支付行为是因为双方的等价交换商品或劳务，“转移支付”的无偿行为也必定蕴含着某种原因或行为主体的某种目的，实际上这已经涉及到了转移支付的本质。如社会上的捐赠就是这样一种行为，其原因是爱心和慈善。公共领域产生单方面的无偿行为也有着相应的理由或原因，但是，探寻这个理由或原因，不能简单从支付的资金入手，而应从政府行为和政府责任整体上分析。实际上，政府的财政支出基本上都是单方面无偿支出，如政府部门的运转经费、专项支出等，从财政部门跟职能部门之间的关系看，似乎是无偿行为，但是从政府与社会公众关系看，又不是无偿的，社会公众因公共产品和公共服务需要，缴纳税款给政府，政府利用税收来提供相应的公共产品和公共服务以满足社会公众需要，在这层关系上，就很容易理解财政为什么要无偿单方面拨付资金给部门或下级或同级政府，因为下级或同级政府肩负的公共责任的履行需要付出成本，这就需要无偿拨款予以补偿，且无偿拨款和具体责任是对应的。但财政转移支付中的单方面无偿支付不直接对应具体公共责任的履行，而是为了在原有的制度安排基础上，针对影响履行公共产品和公共服务提供职能中的财力不平衡问题从整体上加以解决，这就是财政转移支付产生的原因。
上述分析实际上已经揭示出了转移支付的本质，那就是基于一定财政体制安排下用于弥补或调节某个主体因履行公共产品和公共服务职责出现的财政能力差距而进行的单向政策或资金转移。从转移支付的资金流动看，似乎是一种单方面无偿转移，但从政府与社会公众、不同层级政府间的复杂关系看，就是为了解决公共产品和公共服务提供和需求之间的矛盾而进行的弥补性支出。转移支付的本质层面体现的也是一种价值对应关系，给我们认识转移支付制度和政策呈现出一种新的认识观，即政府责任与社会公众利益的对应关系，正因为有了这种对等关系，才使得转移支付资金流向的合理性和使用结果的效益性有了科学合理的判断标准。因此，转移支付与政府责任有着天然的内在联系，其制度政策的科学性和运行效能与国家治理和政府绩效有着内在的逻辑关联。
（二）系统认识财政转移支付
1.从财政体制与转移支付制度相统一的角度来认识财政转移支付
前文分析认为，转移支付表面上看起来是主体单方面无偿转移资金，但实际上是某种目的的财政行为。政府作为负有为社会提供公共产品和公共服务职责的行为主体，公共资源配置的根本目的就是通过高效的资金分配管理，为社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务，更好满足人民群众对美好生活的向往，但是由于资源禀赋、公共产品的层次性、社会公众的公共需求和信息不对称等因素的差异与影响，需要对各级政府间履行职责的事权、财权和支出责任，通过财政体制加以法治化、制度化和规范化，在此基础上，中央政府通过转移支付制度支持地方政府更好履行职责。因此，正确认识财政转移支付制度不能就转移支付来论转移支付，要处理好财政体制与转移支付制度之间的关系。从本源看，转移支付制度与财政体制是一体的，是作为财政体制良性运转的有效补充，转移支付制度的科学性和效果必须以科学规范法治的财政体制作为基础，如果财政体制安排不科学，事权财权在体制层面不匹配，会使转移支付制度偏离其本质，出现异化，上下级对转移支付的依赖程度均将加大。而在一定时期，上级集中的资金也是有限的，如果下级普遍都需要加大转移支付力度，不仅上级财力难以承受，而且倒逼其加大对财力的集中，结果反过来又可能加剧下级财力的紧张局面。上级政府的转移支付不能成为下级政府的收入预期，而应是上级政府根据财政体制运行结果上的非体制差异造成的不平衡进行弥补。因此，政府间财政关系的基础还是要合理安排好财政体制，使各级政府的事权与支出责任相匹配，因其他原因造成的差距则可以有效运用转移支付制度加以调节，这有利于提高财政体制的宏观运行效率，而不陷入当前“下级政府形成转移支付依赖倒逼上级政府加大力度，上级政府不得不加大力度但事实上却没有过多财力提供支持”的重复博弈局面。
2.从公平与效率相统一的角度来认识财政转移支付
财政转移支付的目的是提供均等化的公共产品和公共服务。但基本公共服务均等化只是政府履行职责的目标和结果，政府在公共产品和公共服务提供过程中，还要讲究成本，确保财政制度运行和资金分配本身富有效率，以低成本提供高质量的服务结果。因此，认识和评价财政转移支付制度的效能要落脚到公平与效率相统一的层面。从公平角度看，地区差距大，各地财政能力、公共服务水平存在较大差距，且受户籍等相关制度影响，未能像西方国家通过人口流动缩小地区差别，这就需要转移支付促进横向均衡，推动基本公共服务均等化。从效率角度看，功能不强的地方税体制需要转移支付制度与之相匹配，适度纠正因课税权配置导致的资源扭曲配置格局，使地方政府获得必要收入满足自身支出需求。只有正确处理好了公平与效率的关系，在实现公平的过程中提升了发展效率，这样的转移支付制度的运行才会带来财政资金使用效益的提升，在财政体制的基础性作用下，不断激发下级政府的积极性，实现“通过转移支付的合理安排和激励逐步激发下级政府的能动性，提升其内生发展动力，最终减少对上级转移支付的依赖的良好管理局面。
3.从转移支付制度与转移支付政策相统一的角度来认识财政转移支付
财政制度是政府进行公共资源配置和实施管理的基本行为准则，强调法规性、指导性与约束力。而政策是政府为了实现一定历史时期路线和任务而制定的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。因此，制度更侧重于整体的、更为普遍性的规范和引导，政策侧重于针对具体任务的行动指南和具体措施，两者形成搭配，共同作用才能取得预定效果。前文分析指出，财政转移支付制度与财政体制是一体的，并且承接财政体制，对财政体制安排后的下级政府履行职责起到补充调节作用，但是这种作用还是着眼于整体性和普遍性层面，也就是说要对下级政府在既定财政体制基础上的职责履行的能力差距进行补充与增强，但是哪级政府或哪个地方需要调节和弥补，按何种标准，如何计算和拨付等事项，则需要通过适应性的转移支付政策进行规范和操作，通过连续的、应变性的转移支付政策制定与执行，实现转移支付制度的规范、引导和约束功能。因此，发挥转移支付制度的功能，还需联系转移支付政策，从制度和政策相统一的角度来认识转移支付制度，转移支付制度的规范、引导和约束功能需要通过转移支付政策来体现和实现，按照这种统一观下，既不能离开转移支付政策来谈转移支付制度，没有科学有效的、应变性强的政策落实，制度的效能最终无法实现；也不能离开转移支付制度，离开了制度的规范、引导和约束目的，就政策论政策，不仅政策的方向容易偏离，出现政策无限制的扩张和资金规模无节制的膨胀，而且政策的成效判断失去了基础，最终政策效果无法确保。通过制度与政策的统一和联动，在财政体制的安排基础上，将责任、公平透明、绩效和责任等治理要素植入转移支付制度，并且通过转移支付政策的对象、标准、资金规模和分配因素等的选取和调整，引导和激励获得转移支付的下级政府形成协作共治的良性财政关系，不断提升公共产品和公共服务的公平和效率，推动提升政府治理能力。
三、从转移支付本质看我国财政转移支付的效果及问题
正确认识转移支付的本质是判断财政转移支付制度、政策和效果的前提和基础，从转移支付本质看，我国财政转移支付制度政策不断完善，转移支付的功能得到较好的发挥，但也存在一些影响其效能的问题，这当中，既有认识问题，也有制度政策设计和具体管理的操作问题等。
（一）我国财政转移支付的实践效果
1994年分税改革以来，我国的财政转移支付制度从建立到不断改革完善，逐步构建起了公平优先、兼顾效率的转移支付体系。特别是党的十八大以来，我国主动适应新时代新形势新要求，不断深化转移支付改革，为缩小区域财力差距、促进基本公共服务均等化等发挥了重要作用。
1.适应财政体制安排从多维度促进社会公平。在实践中，遵循公平优先原则，我国转移支付政策不断完善。一是促进区域基本公共服务均等化。逐步建立均衡性、县级基本财力保障、重点生态功能区、老区苏区、民族和边境地区等转移支付政策体系，资金向困难地区倾斜，有效缩小区域财力差距、促进基本公共服务均等化。2018年中央对中西部地区转移支付占转移支付总额的81.7%[1]。二是促进城乡基本公共服务一体化。打破城乡二元财政结构，从城市财政走向城乡一体化财政[2]，通过农村税费改革转移支付、城乡居民医疗保险转移支付、新农合转移支付等政策，“让公共财政的阳光普照农村”。三是促进基本公共服务常住人口全覆盖。转移支付资金分配坚持以人为本，逐步从一个地理静态的思维转向人口动态的思维，由侧重户籍人口向合理考虑常住人口因素转变，逐步建立与常住人口挂钩的资金分配机制，让公共服务跟着人走[3]。
2.在推动公平的基础上兼顾提升了效率。一是给予增量激励激发地方提升发展效率。分税制建立伊始，中央对地方实施增值税、消费税1:0.3的税收增量返还机制，有效调动了地方发展积极性。二是发挥专项转移支付定向调控作用，支持各项民生社会事业发展。充分运用专项转移支付满足国家战略任务和宏观调控需要的作用，解决国家特定时期特定问题，促进经济、产业和社会民生发展。2017年中央对地方专项转移支付资金达2.17万亿元，有效支持了农业、教育、科技等民生社会事业，为经济社会发展提供重要支撑。三是持续提升资金使用效率。出台关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见等系列文件，不断规范转移支付项目设立、资金分配、使用、监督、绩效评价等，提高转移支付规范性和科学性水平。清理整合专项转移支付，中央专项转移支付项目由2013年的220个压减到2018 年的73个，有效提升专项转移支付资金使用效率。
（二）从转移支付本质看转移支付存在的问题
我国不断深化转移支付制度改革，取得了重大成效。但从转移支付的本质和认识的统一观角度看，还有很多问题，影响和制约着转移支付制度效能和政策效果的提升。本文认为，除了转移支付政策本身的管理问题外，大部分问题的出现在于对转移支付本质认识的不到位，由此导致转移支付制度和政策的定位不准，协同不够，形成转移支付的越位和缺位。
1.转移支付制度的体制化趋势明显，下级政府对转移支付资金的依赖不断加大，转移支付的制度效能弱化。前文指出，转移支付制度的作用发挥需以科学的财政体制为基础，其中最重要的是财政事权、支出责任划分合理，财力和支出责任也要匹配，在此基础上再辅以转移支付制度的配合和政策的施行，才能推动地方政府按照政府治理的要求来履行职责。财政事权、支出责任的清晰划分，是转移支付制度的基础和前提。明确的财政事权、支出责任和财权，能较为容易地计算收入与支出需求的差额，为上级确定转移支付规模提供基本的核算依据。[4]各级政府间的事权和支出责任划分不清,财政体制的基础性支撑作用不够，导致下级积极性并未得到激励和提升，而是普遍把希望和努力放在争取上级的转移支付资金上。本来转移支付是上级基于科学财政体制上的区域差距或临时变动采取的补缺措施，却演变成了一个分配资金的手段。尤其是上下级政府对同一公共服务重复提供或因相互推诿责任使得部分急需公共服务的责任未明确和落实时，下级申请和获取的转移支付资金并不会实现转移支付本身的目标和功能，这就导致转移支付的越位或缺位，降低财政支出整体效益，从整体上影响公平与效率，降低了财政治理效率和效果。
2.转移支付分类和功能定位不够清晰，功能交叉重叠割裂了公平与效率的统一关系。理想状态下，一般性转移支付主要用于解决财政横向与纵向不平衡问题，缓解地区间财政能力差异，保障基本财力需求。专项转移支付专项用于执行中央政府的政策、实现中央政府意图、支持具有“溢出效应”的项目。但当前一般转移支付和专项转移支付中存在边界不清晰、功能交叉重叠现象,如一般性转移支付中含有教育、医疗、社保等特定用途的转移支付项目；专项转移支付中也逐步固化为对某地区的固定补助，逐步向一般性转移支付演化，数额只增不减，引导作用减弱[5]。上述情况导致促进公平的转移支付承担着提升效率的功能，提升效率的转移支付却肩负着促进公平的目标，影响各自政策效果。
3.转移支付政策与制度的联接不够，政策目标多元化且兼容性不强降低了政策功能的有效实现。科学确定转移支付的政策目标是完善转移支付制度的根本依据。从国际上看，大多数国家把均等化作为转移支付制度的重要目标之一，并且有明确的均等化标准。我国虽然已将均等化作为转移支付的重要目标，但尚未建立统一的基本公共服务均等化可量化指标体系。是以人均一般公共预算支出、人均可支配财力，或者其他指标作为衡量标准，差距控制在多少范围内算是合理的，暂无统一明确的规定。这就使得转移支付政策目标模糊化，政策效果的评估也缺乏标尺。特别是在长远谋划转移支付总体规模、一般与专项转移支付资金结构配置等方面也缺乏准绳和硬约束，资金安排存在随意性和盲目性，不利于增强其转移支付均等化调节功能。
4.转移支付使用管理机制不够完善，影响了转移支付资金使用效率的提升。一是转移支付模式不够合理。我国转移支付为纵向逐级传递模式，中央政府转移支付给省，省转移支付给市，市再转移支付给县，层级多，链条长，资金在途时间长，且易造成层层截留，影响资金分配使用效率。二是单一的纵向转移支付模式不利于调动发达地区积极性。目前我国主要通过收入划分集中发达地区财力，再通过转移支付支持欠发达地区。欠发达地区共建园区与发达地区税收共享的横向转移支付模式仍在探索之中，不利于形成利益共享、互惠共赢的发展格局，影响发达地区产业转移积极性。三是专项转移支付规模大，使用效率不高。尽管近年大力推进压专项扩一般改革，但仍未根本改观。2018年中央对地方专项转移支付为2.3万亿元，占全部转移支付比重约为37.2%，。且专项转移支付支持范围和补助对象涉及到各行各业，2018年仅中央专项转移支付就多达70余项，“撒胡椒面”现象较为普遍。同时，受财力不足影响，地方容易挪用专项转移支付资金用于平衡收支或支持其他项目建设。
四、财政治理能力现代化视域下优化财政转移支付制度的建议
在我国加速推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，应按照转移支付的本质要求，以问题为导向，将财政体制、转移支付制度和转移支付政策视为一体，不断深化转移支付制度改革，明晰权责，优化分类和功能定位，建立均等化目标体系，完善使用管理机制，以增强财政治理能力为目标，更好发挥财政对于国家治理的基础和重要支柱作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。
（一）深化财政事权和支出责任划分改革，为转移支付制度有效运行创造良好的体制环境
按照“权责清晰”的要求，加快推进分领域财政事权和支出责任划分改革，确保各级政府权责相匹配，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，为转移支付制度奠定体制基础。对体制运行下的权责履行、财力协调和区域均衡出现的差异进行补充和调节，形成财政体制和转移支付制度协同作用的良好局面，发挥中央和地方两个积极性。按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则，将知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等逐步上收为中央财政事权，减少并规范共同事权。在此基础上，根据各级财力情况及履行财政事权的支出需求，科学确定转移支付的总量规模及重点支持领域和方向。通过明晰权责，促进转移支付与财政事权和支出责任相衔接，减少转移支付的越位和缺位，为其促进公平、提升效率提供基础保障。
（二）完善转移支付分类和功能定位，构建公平与效率相协调的转移支付制度体系
从厘清各自边界和分工，明确各自功能定位入手，深化转移支付分类改革，确保各类转移支付各司其职、功能互补，实现侧重公平的转移支付专注于促进公平，侧重效率的转移支付专注于提高效率。将一般性转移支付的主要功能定位为促进公平，聚焦保障基本支出需求、促进基本公共服务均等化。将专项转移支付定位为提高效率，聚焦促进经济社会发展以及上级委托事权，实现特定经济社会发展目标。将共同财政事权转移支付定位为履行共同财政事权支出责任、保障和改善民生。在明确上述功能定位的基础上，对现行转移支付按功能属性进行优化整合，确保各转移支付项目与功能定位相适应。
（三）以均等化为方向优化转移支付政策目标，强化一般性转移支付的政策功能
社会主要矛盾的变化，要求转移支付更加注重公平。这就要求转变理财理念，按照高质量发展的要求，进一步完善一般性转移支付均等化目标体系，着力提高发展平衡性和协调性。以实现财力均等化为前期目标，考虑地区间基本公共服务支出成本差异后将常住人口人均一般公共预算支出作为量化指标。按照尽力而为、量力而行的原则，逐步实现各省人均一般公共预算支出水平达到全国平均水平的八成以上。在充分考虑地区间支出成本因素的基础上将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间。在确定上述均等化目标的基础上，以其为标尺，科学测算一般性转移支付规模和增幅，科学评估政策效果，及时调整完善政策，最大限度发挥转移支付促进基本公共服务均等化的调节作用。
（四）改进转移支付资金使用管理机制，提升转移支付制度政策运行绩效
一是探索实施纵向全覆盖式转移支付模式，改变按省核算分配资金的模式，中央转移支付资金直接核算分配、拨付至地级市，通过扁平化管理，提升转移支付运转效率，避免省级截留挪用和再分配的寻租行为，实现对困难地区的精准支持，增强中央调控能力。可以采取循序渐进的方式，先将具体到人头的基本公共服务类项目及均衡性转移支付资金分配拨付至地级市。二是探索建立飞地经济横向转移支付机制，对于东部与中、西部的援建、共建产业园区，东部地区参与税收增量分成，并通过横向转移支付方式拨付给东部地区，以调动东部地区推动产业梯度转移、带动中西部地区发展的积极性。三是优化专项转移支付管理，提升专项转移支付使用效率。清理、整合、归并专项转移支付，集中财力办大事。建立完善专项转移支付定期评估和退出机制。提高资金分配的科学性、公平性和公开性。建立纵向到边、横向到底的一体化财政预算执行监管系统，加强转移支付资金监控，促进资金按规定用途使用。
参考文献：
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