潘理权 程霞珍 吴义达/安徽省委党校
内容提要：地方政府融资平台公司是引致地方政府债务风险的重要载体。在防范化解地方政府债务风险的系列政策逼迫下，分类推进地方政府融资平台公司的市场化转型已是大势所趋。面对平台公司存量债务高、经营性资产不足、不愿转害怕转等问题，需要国家层面加强顶层设计、明确平台转型发展方向、有效化解存量债务、整合重组平台资产、提供转型发展政策支持、防范化解市场化转型风险等推进融资平台公司的市场化转型。
关键词：地方政府 融资平台公司 市场化转型
一、文献综述
地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其萌芽于上世纪80年代，快速扩张于2008年金融危机之后，在性质上属于特殊的地方国有企业。之所以特殊就在于其主要职能是为地方政府融资。
由于地方政府财权事权匹配程度低（财政部财政科学研究所课题组，2013；李经路、母景平，2014），地方政府官员政绩考核竞争激烈（成涛林，2015），地方政府在融资渠道受限下不得不通过设立融资平台筹集资金，用于基础设施和公益性项目投资建设（胡欣然、雷良海，2016）。以银行为主导的金融体系支撑了地方融资平台隐性负债的积累与结构演变，自 2008 年地方融资平台快速兴起以来，其融资结构经历了由主要依靠银行贷款向银行贷款、城投债、非标融资等多种融资模式的转变（刘红忠、茅灵杰、许友传，2019)。在各级政府的隐性担保和救助预期下，银行等金融机构相信地方政府有“义务”代偿融资平台未偿之债务(刘红忠 许友传，2017)，积极为融资平台提供资金，造成融资平台债务的过度增长。同时，由于融资平台治理结构不完善、产权不清晰、监督缺位（过文俊、王红娟，2010），资产负债期限错配现象较为严重（刘红忠、史霜霜，2017），融资平台造血功能差，自身偿债能力缺乏可持续性，导致地方政府隐性债务剧增进而引发地方政府的信用危机（陈俊、张敏娜，2018），融资平台公司已成为地方政府债务风险的主要来源（潘理权等，2018）。相当一部分融资平台公司仍然以“借新还旧”的方式维系债务周转，一旦平台公司经营不善，债务风险将传导至金融系统，引发区域性金融风险（宋樊君，2018)。
为防范化解地方政府债务风险，融资平台转型势在必行。遵循“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则（刘骅，2015；王东红、刘金林，2017），按照市场化、专业化和规范化的要求，从政府决策、行政管理和平台运行三个层面对融资平台的传统运作体系进行系统改造和再造（马恩涛、陈媛媛，2017）。要把握顶层设计和创新发展，结合国企改革和政府投融资改革，同步推进融资平台转型（丁崇泰、孟春、李文，2018）。按照现代企业“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求，构建独立自主的公司治理结构，做到平台公司的经营市场化、管理规范化，并大力发展社会资本合作（PPP）模式，建立地方政府与平台公司及金融机构的三方信息共享机制（赵放、刘雅群，2016）。增强融资平台自身综合实力及可持续发展能力，扩大经营范围及融资渠道，改变政企不分现状，规范融资平台发债机制（杨飞虎、孟祥慧，2015）。
关于分类推进融资平台公司转型的路径和方向方面，李经纬（2015），李天德、陈志伟（2015）建议根据融资平台公司的现金流情况进行分类转型，对于经营竞争性项目的完全覆盖型融资平台，将它改制为普通公司；对于半覆盖型准公益性融资平台可以改造成为PPP项目实施机构，实行市场化、专业化运作；对于完全无覆盖的纯承担融资职能且没有实质业务的空壳平台逐步清理关闭。王兵兵(2016)将发达地区融资平台发展与转型路径归纳为：由“小平台”到“大平台”，即将较小的融资平台或行政级别低的平台注入大型平台，由“大平台”到“准融资平台”，再由“准融资平台”到“非融资平台”。梅建明、刘秦舟（2014）则提出欠发达地区融资平台公司应实现战略转型，即由主要承担政府融资任务的、业务相对单一的融资平台公司向现代化的、市场化的投融资集团公司转变，既承担政府融资任务，履行政府融资及投资职能，又能通过业务扩展，成为具有自我造血功能、自我发展能力的现代化集团公司和真正的市场发展主体。葛鹏（2018）指明未来四大类政府平台公司可以依托原有优势向四个方向进行转型：原有的土地开发类平台公司将依托土地等国有资产向国有资产管理公司转型；原有的保障房等建设类平台公司将通过房屋建设等方面的经验向房地产开发公司转型；原有的基础设施建设类平台公司向城市基础设施与公共服务综合服务提供商转型；原有的投资类平台公司将通过产业基金等方式进行产业投资，并向金融控股公司转型。
总之，基于风险防范和可持续原则，理论界对地方政府融资平台公司的转型发展已给予越来越多的关注和研究。但立足于打赢防范化解重大风险新的政策背景，对分类推进融资平台公司的市场化转型的紧迫性、必然性以及政策措施研究不足，本文立足于新形势新要求对分类推进地方政府融资平台公司的市场化转型的相关问题进行探讨。
二、地方政府融资平台公司市场化转型势在必行
客观上讲，地方政府融资平台公司是我国经济社会特定发展阶段的产物，是地方政府为解决发展资金短缺问题的创新成果，曾经为地方经济发展提供了大量资金，有力地推动了基础设施和公益项目的建设，改善了民生和城市形象，提升了城市承载能力和政府公共服务水平，有力地促进了城镇化发展。在中国经济已由高速增长阶段步入到高质量发展阶段的新时代，地方政府融资平台公司的原有职能和运行模式既不利于理顺政府与市场的关系，也不利于防范化解地方政府债务风险，推进地方政府融资平台公司的市场化转型已是大势所趋。
1.国家政策步步紧逼。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）就已指明了不同类型的平台公司撤并转型的方向。2014年新预算法公布后，为规范政府举债行为，国务院颁发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确规定：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）进一步强调“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制”。但因多种原因政策并未得到落实。2017年中央部署打赢三大攻坚战的背景下，召开了第五次全国金融会议，为防范化解地方政府债务风险，国家先后出台了一系列严禁地方政府和平台公司违规变相举债的政策，尤其是财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号，发改办财金〔2018〕194号等文件，明确要求平台公司必须转型。特别是中发〔2018〕27号和财金〔2018〕23号文中，不仅对地方政府和平台公司进行了严格要求，更是严禁国有金融机构和央企国企为地方政府和平台公司提供各类违规融资。一系列严控政策直接围堵了地方政府、融资平台、中介公司、金融机构之间的资金链，造成了“金融机构有钱不敢借，融资平台公司有钱不敢要”局面。可见，国家政策已经将地方政府融资平台公司的市场化转型逼到了不得不转的境地。
2.债务风险越积越高。地方政府融资平台公司是引致地方政府债务风险的重要载体。2013年政府债务审计报告显示，地方政府性债务的最大举债主体就是融资平台公司，全国7170个融资平台公司举借债务6.79万亿，占地方政府性债务比重达38.96%。国发〔2014〕43号文下发后，面临经济持续下行压力，一些地方政府以政府与社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等名义违规或变相借债，导致地方政府隐性债务急剧膨胀，而地方政府新增隐性债务又主要是借融资平台公司所为。如，国家审计署2017年审计披露，湖南邵阳市通过邵阳城投公司违规举债72.33亿元，相当于当年一般公共预算收入的47%。在经济下行压力加大、市县财力增长放缓，特别是土地出让收入减少的趋势下，地方政府融资平台公司债务违约风险显著加大。2018年就出现了不少城投公司到期债务违约现象。只有让平台公司市场化转型发展，才能真正遏制地方政府非法变相举债的载体和通道，否则很可能再次出现2015年因稳增长需要国家政策出现松动而带来地方政府债务报复性扩张的局面。
3.平台运营难以持续。地方融资平台公司自身存在着先天不足（为政府融资绕开法律障碍而成立）与后天失调（公司自身缺乏独立决策权和经营权），具有天然政企不分的特质。平台公司的主要职能就是帮助政府举借债务，然后大多将借贷资金投向缺乏收益和现金流支持的公益项目。平台公司债务负担越积越多，经营收入严重不足，普遍依靠借新还旧和借新还息维持运转，如果没有地方政府的隐性担保，绝大多数平台公司早已消亡。根据中金公司的研究报告，2014-2018年间债务上升最快、投资回报最差、偿债能力最差的部门即是地方政府融资平台。平台公司如不加快市场化转型，增加自身造血机制、消除债务隐患，不仅短期融资来源受到极大的限制，而且在地方政府重塑投融资模式的过程中失去有利地位，如，不能作为社会资本方参与PPP项目、不能获得政府的授权经营等。因而，实行市场化转型也是平台公司自身生存和发展的需要。
三、地方政府融资平台公司市场化转型面临的困境
面对来自内外的压力，一些地方政府融资平台公司也在积极探索转型发展之路。如，2014年，安徽省马鞍山市城投公司改制重组成“江东控股”，成为首家地方城市投融资平台公司改制而成的普通国企；亳州市建投公司整合除古井集团外的所有市属国有企业，组建了“建安集团”；江苏镇江国有投资控股集团有限公司通过资产划拨与市级平台进行重组，成立“一中心四集团”列入市直属企业管理等。总体上看，这些公司离市场化转型的要求还有较大差距。而绝大多数的地方政府融资平台公司目前还处于观望状态，主要原因在于平台公司的市场化转型还面临着一些深层次的困境。
1.平台公司存量债务负担沉重，且与政府的债务关系难以厘清。平台公司债务负担普遍沉重，绝大多数融资平台公司的债务占了地方政府性债务总额的大多数，特别是2015年后新增的地方政府隐性债务几乎都记在政府融资平台公司帐上。从平台公司的债务结构来看，既有自身经营举借的债务，又有为政府经营项目和公益项目举借的债务，后者到底哪些应由平台公司偿还，哪些应由政府财政偿还？尽管政策规定很明确，但现实情况却是处在“剪不断、理还乱”的状态。通过对安徽省部分平台公司的调查问卷显示，有71.5%的平台公司认为其70—90%的债务都应该由政府承担偿还责任。如果这部分尚未厘清的债务都要靠平台公司通过自身经营收入偿还，无疑会成为平台公司市场化转型发展的最大包袱。
2.平台公司经营性资产严重不足，经营收益难以覆盖到期债务。地方政府融资平台公司通过市场化转型成为自主经营自担风险的独立市场经营主体，需要拥有优质的经营性资产。客观上看，大多数市县平台公司资产质量不高，普遍存在资产“虚胖”问题。特别是经济欠发达的市县平台公司能够产生收益的资产严重不足，平台公司自身经营收入无法覆盖到期债务。2015年对某省的调查问卷统计显示，78.6%的市级平台公司的经营收入不能覆盖其到期债务的60%,其中，31.3%的市级平台公司的经营收入不能覆盖其到期债务的20%，21.4%的平台公司不能覆盖其到期债务的10%。
3.地方政府职能转变不到位，平台公司市场化转型有顾虑。地方政府设立平台公司的初衷就是要解决地方政府抓发展缺资金的问题，在地方政府还没有从发展型政府转型为服务型政府的情况下，地方政府要抓发展，就不愿意放弃平台公司代其融资的职能。而平台公司又长期“受命于政府、服务于政府、依赖于政府”，形成了严重的“背靠大树好乘凉”的依赖心理，一旦与政府脱钩，失去了政府保护和政府信用支持，担心会带来经营风险加大、融资成本上升等问题。尽管有的平台公司在主动向市场化转型，但也常常受制于政府职能定位的约束，只能采取做大子公司等举措实行局部市场化转型。
此外，平台公司内部治理不够完善，懂经营、会管理、擅长资本运作的人才不足，支撑公司持续发展的主业不突出，部分平台公司历史包袱沉重等问题也成为影响平台公司市场化转型的重要障碍。
四、推进地方政府融资平台公司市场化转型的对策
地方政府平台公司的市场化转型，归根结底，就是要让平台公司回归经营性企业本质，成为独立决策、自主经营的市场主体，由实现社会效益转向体现经济效益，由依靠政府发展转向依靠市场竞争赢利，由行政化管理、杠杆化经营转向市场化管理、专业化经营。截至2017年9月30日，在银监会融资平台名录中仍按平台管理的公司有9236家。总体上看，全国平台公司市场化转型发展的重点在市、难点在县。各地方政府在推进平台公司市场化转型问题上应坚持“政府主导、企业主体、试点先行、分步推进”的原则。
1.加强平台转型顶层设计。在总结评估全国一些平台公司市场化转型成效的基础上，由财政部牵头，结合国资国企的改革方向，谋划出台指导分类推进地方政府融资平台公司市场化转型的意见，明确平台公司的改革和转型发展的目标、任务、原则、措施、时间表、路线图，将平台公司功能定位为承担保障房等国家政策性项目投融资的运行平台、国有资本市场化投融资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体，并对公司的政策性业务与经营性业务进行分账核算。通过出台分类推进平台公司市场化转型的指导意见，让地方政府对平台公司存续时间有明确的预期，让融资平台公司进一步明确自身转型发展方向和定位，争取用3-5年时间完成地方政府融资平台公司的改革与转型任务，也倒逼地方政府转变职能、回归本位，成为市场秩序的维护者、公平竞争的保护人、公共服务的提供方。
2.明确平台转型发展方向。按照平台公司业务性质明确其转型方向。对只承担政府融资职能却主要依靠政府财政资金偿还债务的空壳类融资平台公司，已经完成了其特定阶段的历史使命，一律按照法律程序予以撤销，妥善安排人员分流，所属债务纳入地方政府预算管理。对既承担融资职能又承担公益性项目投资建设经营的融资平台公司，可通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能，将平台公司转型为基础设施、城市运营、公用事业等领域市场化运作的国有企业。对承担一定政府融资功能的其他国有企业，则剥离其为政府融资的职能，使其专司主业，开展市场化经营。推动有经营收益和现金流的平台公司率先实行市场化转型，或整合重组市级平台资产打造国有资本投资运营公司，或吸收社会资本改制成为混合所有制企业，或转型成为专门承接和经营政府与社会资本合作（PPP）项目的市场主体。
3．化解平台公司存量债务。平台公司债务负担很重，形成原因错综复杂。平台公司实施市场化转型就要妥善处置、合理化解或剥离巨额存量债务。可按照平台公司每笔债务对应的项目性质对平台公司债务进行分类处置。对截至2014年底属于清理甄别认定范围的存量政府债务，在规定期限内通过发行地方政府债券予以置换，对截至2014年底为政府公益性项目举借且需财政资金偿还的债务，可通过省级政府在地方政府债务限额内发行地方政府债券进行置换，以上债务对应资产均一并划转。其余债务则继续由平台公司持有，分类逐步化解和处置：对纯公益性投资项目形成的债务分阶段划归政府，纳入财政预算管理，或通过地方政府的土地整理开发收益予以偿还；对应资产属于公共服务领域的债务，地方政府可以采取补充资本金和经营性资产等方式逐步替换；对有一定收益的公益投资项目形成的债务，可通过项目打包吸收社会资本入股予以分担；对平台公司自身经营借取的债务，可通过自身经营收入进行化解，或通过吸收社会资本、实行债务重组或调整存量债务等方式予以降低。
4．整合重组平台公司资产。绝大多数的地方政府都拥有多个融资平台公司。如，安徽省每个市一般都有4—8家市属平台公司，每个县（区）一般也至少有3家县（区）平台公司，结果导致地方政府平台公司资产规模小、管理分散，不利于形成国有资本促进地方经济社会发展的整体合力。可将市县平台公司资产进行整合重组，成立集团公司，再按照业务性质设立子公司和分公司，推进资金、人力、渠道、品牌等资源向重要子企业集聚，形成专业化经营的骨干核心子企业集团。同时，可采取省属国有企业对市属平台转型公司进行注资持股、市属平台转型公司向县（区）属平台转型公司注资持股，以及市县（区）平台转型公司相互持股的方式实行国有资本的跨区域重组。
5.提供平台转型政策支持。在平台公司市场化转型面临诸多困难的局面下，政府要为平台公司的市场化转型发展提供必要的政策支持和帮助，包括：向平台公司注入“四资”（资金、资本、资产和优质资源），提供特许经营权，给予3-5年相关税费减免，向平台公司提供购买公共产品和公共服务等业务支持等。除此之外，建议省级财政投入部分资金作为种子，吸收社会资本成立平台公司市场化转型发展基金，以市场化的手段支持有条件有实力的平台公司率先转型，做好示范带动。
6.防控平台公司转型风险。平台公司改革转型涉及到人员安置、清产核资、资产整合、债务审计等事项，特别在平台公司债务规模普遍较大的情况下，要加强转型期的债务风险评估，防止转型中因人员债务等问题处置不当而出现影响社会稳定和地方金融安全的事件发生。建议提前对平台公司债务进行全面审计、摸清家底，建立健全公司市场化转型风险防控体系。通过科学设立风险预警指标、完善风险应急处置预案，强化公司市场化转型风险防控，确保平台公司的平稳转型与健康发展。
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