赵福昌/中国财政科学研究院

内容提要：在城镇化和稳增长需要及防风险双重压力下，运用好PPP就显得更为重要。核心在于PPP模式的财政本质认识，笔者提出时间置换和价值置换的功能考虑，时间置换可在没有财政资金对应时利用社会资本开建，价值置换是通过项目收益弥补社会投资本金和收益。只能实现时间置换不能实现价值置换的，就容易形成隐性公共债务或延迟公共债务显化，积累风险。PPP模式依托项目收益形成的债务，通过项目解决；超过项目收益形成的债务，不管何种形式，最终都是以公共财政为信用基础的，应纳入政府债务管理范围。鉴此，项目收益能够自我平衡的项目，管制应该放松；项目收益不能自我平衡（做不到完全价值置换）的项目，采用必须基于财政能力基础。所以，PPP模式的财政本质而言，并没有创造新的政府信用，只是通过时间和价值置换实现了公共品的提前提供，超过项目收益的债务，不管以何种方式体现，最终都会落到财政基础上，都要基于此来判断和取舍，如形成债务都应该纳入政府债务管理。基于此，提出采用PPP模式的相关建议，注意项目收益测算的准确性、项目收益的全面完整性，以及综合开发中实现PPP项目增信的应用和风险防控问题。

关键词：公共品提供  PPP  政府信用  财政本质  风险防范 

中长期城镇化发展及当前稳增长需要对利用PPP模式提出双重需求，但是防范化解重大风险又对PPP模式运用提出了约束要求，如何准确理解和把握PPP模式的财政本质，既充分发挥PPP模式的财政功能有效满足公共品投资需要和稳增长的需求，又切实做好财政风险防范，促进PPP模式充分而合理地使用，在当前具有重要意义。城镇化为城市基础设施等公共品供给提出了巨大需求，稳增长保就业也对促投资提出了要求，但受限于传统财政投融资渠道和规模，突破财政资源局限，公共品多元化提供模式就成为迫切需要，特别是PPP模式，成为各方讨论的热点。但是， PPP模式在实现基础设施等公共品提供目标的同时，也存在扩大或延迟政府债务进而积累财政风险的潜在隐患，随着违规举债和隐性债务追责的不断强化，有些地方无所适从或裹足不前。稳增长和防风险背景下PPP的两难境况，原因是多方面的，笔者认为，对PPP模式的财政本质认识不清是核心原因之一。本文试着就PPP模式的财政本质谈些看法，以期在有效防范财政风险的基础上，充分利用PPP模式促进公共品提供和稳增长作用发挥。

一、基础设施等公共品提供模式创新的理论认识

根据公共物品理论，一般以消费的非竞争性和非排他性为标准，将城市基础设施分为纯公共物品、准公共物品和私人物品；项目区分理论，按照项目是否有收费机制，是否有资金流入，有无收益作为标准，一般把上述公共品如城市基础设施分为非经营性项目、准经营性项目和纯经营性项目。以城市基础设施为例,按公共物品和项目区分理论属性分类如下：

表1  城市基础设施项目分类

私人物品的消费具有排他性，可以通过市场机制来有效提供。准公共物品则因为消费的非竞争性存在，单纯依靠市场机制无法完全发挥作用，必须依靠政府补贴或由政府主导来向社会提供。纯公共物品提供市场机制存在失灵或缺位现象，只能由政府作为投资主体。

从资金角度看,根据公共和私人产品的属性，私人产品属性的基础设施项目融资只有通过私人融资渠道解决，这样既有效率又能体现成本与受益的统一；纯公共产品的提供，则主要依靠公共的融资渠道解决；对于准公共产品或具有现金流的纯公共产品可以考虑公私合营的方式融资。当然，无论是纯公共和纯私人产品都可以考虑存量资产证券化来融资，以及资金之外的合作模式,这里都不做分析。

二、PPP模式的财政功能及本质

适用于PPP模式的(准)公共品，政府具有提供的责任，但是如何提供，则根据(准)公共品的收费机制、现金流情况等来确定。中国传统意义的(准)公共品提供，以政府投资为主，包括财政直接投资、政府债券投资、主权外债（国际金融机构和外国政府贷款）、开发性金融，或政府（财政）担保等。但是，财政资金(源)都有预算约束，资金规模有限。在中国城镇化推进过程中，基础设施等公共品的需求仍有较大空间，“城镇化是中国未来扩大内需的巨大潜力”，为基础设施等公共品投资提出了需求；但同时传统的预算、政府债务及开发性金融规模有限，特别是经济进入新常态以后，经济和财政收入增速换档，政府可用财力有限，防风险背景下严控政府债务，需要另寻思路；同时，随着我国投资管理体制市场化改革深化，逐步放宽民间资本的介入公共领域的范围，为城市基础设施融资多元化提供了可能。这就为利用PPP模式建设基础设施准备了条件。

(一)PPP模式的功能——价值替换和时间替换

PPP模式相对于政府财政而言，笔者认为，本质上可以说实现两大职能置换。时间置换功能，就是原来只有依靠财政资金到位才能开建的项目，现可通过PPP模式在财政资金尚未到位的情况下就可建设，将建设时间提前，即为时间置换功能；价值置换功能，就是原来必须由财政出资的项目，现在可以通过PPP模式下的项目现金流来实现项目的成本和合理收益的弥补，而不需要财政出资或形成政府债务，即为价值置换功能。时间置换是所有的PPP模式都可以达到的，但是项目却不一定都有现金流，这就存在项目可提前建设却无现金流而最终还得形成政府性债务的可能，从财政角度看，PPP模式与政府债务关系密切，利用好PPP模式需要看其背后的财政实质，项目是否有充分的现金流，或是否增加地方政府债务负担。公私合营（PPP），“公”是指公共投资方式，是以公益为目标，“私”是指社会投资方式，以盈利为目标，两者如何合作，是否增加地方政府债务，取决于公私合营的项目，需要有一定的现金流或盈利性。

PPP模式最大的好处就是，当期政府财政没钱建的项目可以通过公私合营的方式先由社会资本方出资建起来，通过时间置换达到提前建设的目的，对于解决城镇化过程中基础设施等公共品提供问题以及当前稳增长具有重要意义。但是这种融资方式是否能够真正解决问题，需要看其财政实质，即能够实现价值置换，项目是否具有现金流。

（二）PPP模式的财政本质分析

1.项目没有现金流或盈利性。如果项目没有现金流或盈利性，表明需要政府财政出资，这样，不管建设方式如何，最终还是要财政负担，就融资形成债务性质上与传统财政来完成基础设施融资没有差别，解决不了财政负担问题。进一步说，只有时间置换不能实现价值置换，虽然在财政没有钱的情况下利用私人资本启动了基础设施等的建设，但背后仍然是政府财政的负债或负担，而且，这种情况下，还会使政府（财政）的债务延迟体现，或者使地方政府限于预算约束不能“举债”的限制通过这种方式得以规避而又能“举债”，潜藏着比较大的财政风险。这种情况下，不管怎么建设，最终都需要政府补贴、回购等形式弥补社会资本方投资及合理收益，投资的资金都是政府性资源，因此应该严格遵循预算约束。

比如某市通过PPP模式建设规模2000万元的污水处理厂，由于项目收益有限，需要政府财政每年补贴其400万元。这种公私合营项目就需要注意其中的财政债务风险问题，如果确实超过承受能力，政府（财政）可以考虑缓建，但是通过PPP模式建起来，就增加了政府日后的债务。对于一些政府完全以回购为基础、通过PPP模式建设的项目，那就完全成为日后政府（财政）的债务负担，是纯粹的延缓了债务体现的时间和形式，扩张了政府债务规模，潜藏着比较大的政府债务风险。

2.项目有现金流或盈利性。项目可以通过特许权经营等方式，使项目建设方通过项目建成后的收益来收回成本，这样，政府就可以不用出资金，就把基础设施建成，并在特许权经营到期后回归政府。换个角度而言，对于特许权经营收入，本质上资金是具有财政属性的，只是延迟了支付了项目的建造款，或者说，如果财政当期出资建成，也可在未来收回投资。因此，财政出资或公私合营并没有改变长期中的财政总资金状况或增加财政负担，但是却改变了城市基础设施建设的时间路径，在财政没钱的时候，财政直接出钱就没法建，但是通过公私合营就可以建设，只是成本补偿在项目建成后的特许经营收益中收回。这种情况下，通过PPP模式，既能实现时间置换而提前开建，又能实现价值置换而没有形成或增添政府财政负担，完成基础设施的提供，在地方政府债务风险压力日益增大的情况下，这种利用公私合营PPP的模式是我们需要或提倡的。这种准公共品提供除了政府管理属性的需要，其实完全可以通过市场化的方式提供。

3.项目有现金流或盈利性但不能弥补成本。这样的项目就是介于情况（一）和情况（二）之间，在符合政府财政风险管理的情况下，可以通过财政一定的补贴，通过公私合营的方式来完成基础设施的融资建设。现在出现问题或存疑最多的，也就是这种模式。一方面，项目有一定的现金流，我们可以贴现到为现值，因为项目的准公共品属性，其收益也可以视为财政性资源，是“公”方可用的财政资源；另一方面财政需要出资一部分，现在从财政承受能力要求看，不超过一般公共预算的10%为限。由于“私”方是以盈利为目的的，那么项目现金流贴现值与财政可用于PPP模式的财政资金之和，就是“公”可用的资源，用以弥补“私”方的投资成本和预期收益，这就是这类项目的预算约束。换句话说，如果项目全部政府出资建设，则产生的收益也具有财政属性，从这个意义上说，无论是项目收益还是政府出资，都体现为财政性资源的能力，并没有创造新的政府信用。

关于项目现金流折算，需要科学合理，要对项目本身产生的现金流和附加产生的现金流等要覆盖全面，这里现金流测算高了，“私”营资本不会接受，因为未来实现不了它会受损，测算低了“公”方权益就会受损，造成财政性资源的流失，所以，需要用科学合理的办法得到双方都接受的测算结果，同时需要考虑的是，由于现金流是贴现值，存在一定的不确定性，其中受影响的就是政策、体制和项目运营管理等，这些风险需要在公私双方进行合理的配置，原则上，政策性和体制性的政府承担多一些，而运营管理的风险需要主要以私方承担。此外还有担保的问题，因为，风险的分摊就涉及到其中的担保等关系的责任问题，所以，不分情况一味由“公方”政府担保的模式是不合理的，政府应该在其承担责任的范围内适宜担保。超越这个范围的担保就是不合规的。

关于政府预算资金，就是政府财政承受能力的重要约束，我们现在要求的是一般公共预算资金。当然，也有质疑为什么不扩展到政府性基金预算资金。这里主要是因为政府性基金已经对应了偿还地方专项债券等用途了，如果再用来做PPP投资，就是“一女二嫁”问题，会埋藏潜在财政风险。当然，如果政府性基金预算规模足够大，偿还对应的债务等责任还有富余，超过的部分用于PPP投资建设，理论上是没有问题的。

PPP模式的财政本质，并没有创造新的政府信用，只是通过时间和价值置换实现了公共品的提前提供，依然要服从于财政资源的约束，即政府财政性资源用于（准）公共品提供的预算约束问题，财政性资源包括当期财政可用资金和项目产生的属于政府财政性资源的现金流贴现值，两者之和就是财政约束，超越这个约束，就是变相举债了或隐性举债了。其中的“债务”区别，以项目收益为基础的信用，可以不纳入政府债务管理；超出项目收益形成的信用，不管以何种形式，脱掉外衣，最后兜底的必然是财政信用，故此类债务都应该纳入政府债务管理范围，超越这个限度的PPP信用扩张，都会导致风险积累或延迟暴发，必须受到严控。

三、从财政角度看利用PPP模式提供（准）公共品的建议

可见，项目是否具有现金流或盈利性决定了项目进行PPP融资的财政实质不同，合理利用PPP模式提供（准）公共品，建议如下：

（一）合理利用具有现金流项目的PPP模式融资，解决城市和城镇化中基础设施等（准）公共品提供问题。

这种项目通过PPP模式融资，既具有时间置换可以提前由私人开工建设，又可以实现价值置换，通过项目自身的现金流来弥补私人投资建设者的成本和预期的收益，不会形成新的财政负担或政府性债务。

就要十分注意项目现金流产生的方式。一是基础设施服务收费，如高速公路、垃圾处理的收费等；二是注意开发基础设施衍生价值，比如高速公路上可以开拓的传媒、广告费的收入等；三是要注意基础设施项目的多种使用价值，如电视塔可以旅游观光等；四是关注项目溢出效应产生的使用价值，如土地增值收益；五是项目绑定或植入其他产品产生的使用价值，如附加广告等收益，副产品的使用价值，如长江深水航道工程，泥沙可造地等。

（二）关于风险分担

由于现金流是未来资金的贴现值，存在一定的不确定性或风险，其中要有一个风险分担机制，完全由公方或私方承担都是不合理的，具体分担原则前面已经表述过。一般而言,体制性、政策性风险偏向政府“公”方承担，但也要具体情况具体分析，属于本级政府因素导致的体制性、政策性风险，应偏向政府“公”方承担，而对于由上一级政府因素导致的体制性、政策性风险，则应有政府“公”方和社会资本“私”方共同承担。而运营管理方面的风险，则多由承担运营管理的“私”方承担。

（三）通过综合开发解决现金流问题

由于单个项目现金流难以满足自我平衡的要求，可以通过从单体开发到综合开发来解决项目现金流问题。这样确实打破了单个项目现金流不足的问题，但是，需要注意综合开发中资源属性的界定问题。比如，综合开发中产生现金流的项目部分，属性为一般公共预算收入的，没有问题，但是如果是来自收费或土地开发属性的现金流，需要注意分析现金流的属性，如果属于基金预算，则需要基金预算的约束，如果基金预算平衡没有问题，理论上可以；基金预算自己难以平衡，就不应该用来做PPP开发现金流来源了，否则，就有一女二嫁之嫌。

(四)审慎利用PPP模式建设缺乏现金流项目，避免形成地方政府性债务的隐性扩张或延迟体现，进而积累地方政府性债务风险。

应合理考虑地方政府债务的承担能力，合理使用只能时间置换不能实现价值置换的项目PPP融资模式，在合理地限度内实现基础设施的及早提供，现在政策明确是一般公共预算资金的10%为限。

但是，对于已经积累巨大财政风险的地方政府，由于使用PPP模式可以通过社会资本方出资提前建设，但项目缺乏现金流支持，进而最终还得财政负担，形成政府债务。本质上说，就是通过PPP模式实现了政府债务的隐性扩张或延期体现，考虑到地方政府预算约束而产生的短期行为，这种情况下的PPP模式要审慎使用。

对于这类项目，应该考虑现代经济社会发展的需要，充分挖掘项目的现金流渠道，为项目的PPP模式融资创造现金流条件，而不是着眼点不要简单盯在融资上，特别是超出项目收益的信用信用，要慎之又慎。

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