杨超/清华大学经济管理学院；谢志华/北京工商大学
内容提要：国有资本经营预算如何与一般公共预算和社保基金预算进行衔接，是当前政府预算体系完善过程中需要解决的重要问题。本文在回顾国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算进行衔接历史原因和现实要求的基础上，基于国有企业分类视角，深入分析了国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算的统筹衔接模式，以期为国有企业深化改革和政府预算体系完善提出相应的借鉴。
关键词：国有资本经营预算 一般公共预算 社保基金预算 政府预算体系 衔接模式
一、引言
国有资本经营预算如何与一般公共预算和社保基金预算进行衔接，是政府预算体系完善过程中需要解决的关键问题。针对这一问题，政策层面上在近年来开展了一系列探索。对于国有资本经营预算与一般公共预算的衔接，2015年起实施的新《预算法》，在确立由“四本预算”组成全口径政府预算体系的同时，也明确了国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接目标。而对于国有资本经营预算与社保基金预算的衔接，中共中央于2013年11月发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“划转部分国有资本充实社会保障基金”的构想，首次涉及国有资本经营预算与社保基金预算间的统筹衔接问题。随后，国务院于2017年11月印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发[2017]49号，以下简称《实施方案》)，进一步明确了当前国有资本划转的范围、对象、比例以及承接主体。这些法律制度和政策方案，标志着国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间的统筹衔接，开始从理论探讨阶段逐渐进入到实质操作阶段。
制度层面上的各项政策，能够对国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间的统筹衔接提供原则性的指导方向，各省市在制度政策的指导下也能够陆续开展相应的实践探索，甚至初步形成具有地方特色的衔接模式，例如山东模式、云南模式和湖北模式等。然而，各种地方模式在国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算进行统筹衔接范围上的规定，都出现了不同程度的偏差(谭啸，2012；吴俊培和赵斌，2015；周宇，2016)，从而无法明确国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接的实现路径和具体模式。与此同时，理论界对于国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接模式的探讨，也面临缺位问题。部分学者在探讨国有资本经营预算问题时，多集中在对国有资本经营预算的功能定位，以及与其他预算衔接的法律有效性分析上(杨敏等，2009；唐仲和张绘，2016；杜坤，2017；岳红举和单飞跃，2018)，较少关注到国有资本经营预算如何与一般公共预算和社保基金预算进行统筹衔接的模式问题。因此，无论是制度层面上指导各省市具体实践的要求，还是理论层面上弥补当前研究的空白，都需要我们对国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接模式进行分析，明确其理论依据及相关特征。
国有资本经营预算收入来源于国有企业上缴的国有资本收益，而支出包括国家经济布局和战略安排的资本性支出、弥补国有企业改革成本的费用性支出以及可用于社会保障的其他支出三方面(陈艳利，2008)。从国有资本经营预算收入和支出的范围及特征来看，国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算能够进行统筹衔接的基础保障，就在于国有企业本身。在当前国有企业深化改革的新形势下，立足于国有资本战略定位和发展目标的国有企业分类，是因企施策推进改革的基本前提，因而也会影响国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算间的统筹衔接。鉴于此，本文首先梳理国有资本经营预算衔接与一般公共预算和社保基金预算衔接的历史原因与现实要求，然后基于国有企业的不同类别，深入剖析国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间的统筹衔接模式、理论依据以及相关特征，从而为国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间的统筹衔接提供不同类型的模式选择，进而为国有企业深化改革以及完善政府预算体系带来有益的借鉴。
二、国有资本经营预算衔接：历史原因与现实要求
(一)国有资本经营预算与一般公共预算的衔接
在国有企业公司制改革之前，由于国有资本经营预算制度尚未建立，国有企业在当时主要根据国家计划安排组织生产经营。因而在收益分配关系上，国家对国有企业实行统收统支政策，除部分收益留存企业作为发展资金之外，其余部分都以利税的形式上缴国家财政。国家财政将国有企业上缴的利税用于社会建设、经济发展和保障民生。在这一时期，国有企业预算直接与国家财政预算统筹衔接，因而不存在国有资本经营预算的衔接问题。然而，由于计划经济体系下统收统支的收益分配形式，国有企业缺乏经营自主权和收益分配权，进而导致经营效率低下。面对这一严峻问题，国家开始逐步实施国有企业改革，在先后经历“放权让利”、“利改税”和“利税分流”等所有权框架内的经营权和收益权相分离的改革之后，国有企业经营效益有所提高。但由于经营权与收益权的分离，又导致国有企业出现预算外资金留存过多问题，国有企业预算与国家财政预算的直接衔接便出现裂隙(杜坤，2017)。
为解决由于国有企业经营权改革导致国有企业预算与国家财政预算衔接上的困境，国家于1993年开始推行国有企业公司制改革。国有企业公司制改革的重心，就是要明确国家与国有企业之间的股权契约关系。从而在所有权与经营权逐渐分离趋势下，优化国家与国有企业之间的收益分配关系，促进国有企业预算与国家财政预算间的统筹衔接。国有企业公司制改革促使大部分国有企业逐渐建立起现代企业制度，国有企业的经济效益和运行效率也随之得到大幅改善。然而，在国有企业公司制改革之初，由于国有企业资本运营和收益分配尚未完全分离，以及公司制改革后国有企业内部治理体系和股权结构还存在着“时滞”偏差，这就导致在国有企业公司制改革进程中，部分国有企业非但无法按照股权契约关系享受收益分红，反而还背负起沉重的改革成本(杨克智和杜海霞，2018)，从而导致国有企业预算出现缺口。为了弥补国有企业在公司制改革进程中形成的预算缺口，在1994年至2007年间，国家对国有企业实施“收益暂停上缴国家财政”的政策，促使国有企业利润在企业内部形成循环。然而，国有企业利润大量留存企业内部，不仅没有达到国有资本保值增值的目的，反而导致国有资本严重流失。面对这一局面，国务院于2007年发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)，决定试行国有资本经营预算，在理顺国家与国有企业之间收益分配关系的同时，也明确了国有资本经营预算需要与一般公共预算进行统筹衔接的这一必然选择(张舒，2013；严金国，2015)。2015年，新《预算法》的出台，进一步明确了国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接目标，更加突出了国有资本经营预算与一般公共预算的现实需求(岳红举和单飞跃，2018)。
(二)国有资本经营预算与社保基金预算的衔接
20世纪70年代开始实施的计划生育政策，使得20世纪70年代后期和80年代出生的人口急剧下降，伴随着50年代、60年代出生人口逐步迈入老龄化人口范畴，直接导致了现收现付制下的养老保险制度难以维持。随着国有企业公司制改革的逐步推进，我国养老保险制度也开始进行调整以适应时代发展的要求，由现收现付制下的“国家+企业”模式，逐渐转变为基金累计制下的“国家+企业+个人”模式，旨在设立累计的个人账户。然而，由于在新制度设立时点前已经工作的“中人”以及已经退休的“老人”在现收现付制下所享有的退休金权益，却无法在部分累积制下找到对应的资金来源，从而形成养老保险金的“总量性缺口”。并且，由于货币具有时间价值，因而社保基金预算在未来支出的资金除覆盖收入资金外，还需要覆盖资金自然增值和通货膨胀成本。当社保基金整体结余无法用于全额支付未来刚性支出的现值时，这种刚性的未来需求和收入之间的供需矛盾便会凸显，形成“结构性缺口”。无论是总量性缺口还是结构性缺口，都随着老龄化社会到来而激化。
社保基金预算缺口的存在不仅引发社会的担忧，国家也在积极探索并出台相关的政策以弥补缺口。1993年，我国在现收现付制度基础上引入个人账户，试行“个人账户与社会统筹”相结合的新型养老保险制度。但由于采取“视同缴费”的办法，导致产生巨大的转制成本。对于转制成本问题，吴敬琏、周小川、楼继伟等提出，可通过划转部分国有资产予以解决。“国资划转社保”构想首次问世。但当时“国资划转社保”方案引发社会对国有资产流失的担忧，以及面临缺乏实现路径的现实困境，专家学者开始从国有企业巨大的存量资产中考虑解决措施。2003年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”，标志着国家正式开始探索存量国有资产划转。但随着人口老龄化程度的逐渐加剧，社会统筹部分已经不足以维持养老金的当期发放，从而不得不挪用个人账户，产生了大量“空账”。在这种背景下，“国资划转社保”方案再次被重启。2009年6月，财政部、国资委、证监会和全国社保基金会联合下发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行的10%国有股转由社保基金会持有。然而，由于社保基金的定位并非是稳定市场，大规模转持引发市场疑虑导致股价剧烈波动，同时社保基金难以完全具备运营与监管国有资产的能力，转持效果受到质疑。
在中央层面改革的同时，地方也在不断探索。为响应十八届三中全会的号召，2015年山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，并将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本180.65亿元划转至省社保基金理事会，划转后省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。将部分省属企业国有资本划转省社保基金，省社保基金按股权比例享有出资人权益、参与利润分配，按市场化原则对划转资本进行管理运营，不仅有利于提高省内的社会保障能力，也能够体现国有资本全民所有、全民收益的理念。但是随后的国资划转突然受冷，也从根本上反映了改革引领者的相关疑虑，加之市场化改革缓慢，都给改革的持续推进带来巨大阻力。2017年11月，国务院发布《实施方案》，从顶层设计上规范了促进全民分享国企改革成果、促进代际公平的指导思想与运营的基本原则，提出统一按国有企业股权的10%来划转，首先弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。还规定社保基金会享有处置权与收益权，并限定了3年禁售期。并将国有股权范围从央企拓展到省属国企，从上市公司增量划转拓展到全部国有股的存量划转，不仅为国资划转社保提供了行动纲领性的指导，而且拓展了充实社保基金的补充来源。
三、国有资本经营预算与一般公共预算的衔接模式
国有资本经营预算与一般公共预算在政府预算体系内统筹衔接的理论依据，就在于一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，国有企业预算与国家财政之间的统筹衔接已经通过税收上缴形式解决。因此，在留足发展资金之后，国有企业按规定比例上缴国有资本经营收益，还能够实现对容易产生“市场失灵”问题的重点领域和关键行业进行倾斜。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，并在2020年提到30%。可见，国有资本经营预算与一般公共预算统筹衔接的重要保障，就在于国有企业能够实现国有资本经营收益。然而，不同类型国有企业的国有资本经营收益实现情况千差万别，因而在国有资本经营预算与一般公共预算统筹衔接过程中，需要根据不同企业类型来实施相应方案，以充分实现财政资源的优化配置，完善政府预算体系。
国有资本经营预算与一般公共预算间的统筹衔接也主要基于利润来实施，并根据不同类型国有企业，形成利润分配和超额利润分配两种模式。
(一)利润上缴模式
在分税制改革时期，为解决国有企业因负担大量政府职能而导致国有企业负担过重的问题，作为阶段性措施，国家曾暂停向国有企业收缴利润，只要求国有企业上交一定比例的税收，纳入国家财政。暂停上缴利润政策虽然在很大程度上减缓了国有企业过重的负担，但同时也导致国有资本的投入无法形成相应的回报，国有企业利润留存过多甚至引发管理层的过度投资行为，造成国有资本投资收益的浪费和损失，影响了国有资本的保值增值和宏观经济的协调发展。为解决国有企业利润留存过多导致的过度投资问题，同时考虑到不同国有企业发展不平衡问题，国家于2007年重新恢复国有企业利润上缴政策。2007年9月，国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)，明确提出试行国有资本经营预算。此后，国有企业按规定上缴的利润纳入到国有资本经营预算收入范围之中。2007年12月，财政部、国资委正式出台《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(财企[2007]309号)，进一步规定了中央企业分不同档次和类别确定上缴国家的比例，后历经数次调整，到2014年4月，财政部出台《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》(财企[2014]59号，以下简称《通知》)，最终确定了当前中央企业上缴利润的五种类别。
在利润上缴模式下，国有资本经营预算与一般公共预算统筹衔接的理论依据就在于政府具有双重身份属性：一方面，作为国有资本出资人的代表，政府依法享有国有企业按规定上缴的利润，在这种情况下体现出投入资本所要求的投资回报(文宗瑜和刘微，2008)；另一方面，作为社会公共服务提供者，政府还需要通过一般公共预算为社会公众提供相应的产品和服务，而政府提供社会公共产品和服务所耗用资金的一部分来自于国有企业按规定上缴的利润。在利润上缴模式下，国有资本经营预算能否与一般公共预算统筹衔接的前提，在于国有企业能否实现盈利(李燕和唐卓，2013)。按照利润上缴的五种类别，除中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司以及符合小型微型企业规定标准且应交利润不足10万元的国有独资企业免缴利润外，其他国有企业在实现盈利的情况下，上缴相应比例的利润也要满足两个基本条件：一是要逐步解决国有企业自身在转轨时期形成的“历史欠账”问题，弥补企业职工基本养老保险资金缺口；二是要为国有企业未来发展预留出足够资金，满足企业自身的再投资需要。在这一过程中，对于那些边际投资效率下降的国有企业，为防止国有资本流失，还需要通过利润分配限制其进行扩大再生产行为。
在分税制改革前，国家对国有企业的利润上缴实行收支两条线的政策。在实现利润全额上缴的同时，如果国有企业发展需要资金，则由国家以拨款形式对国有企业予以补贴。沿袭了分税制改革前的部分做法，在利润上缴模式下，国有资本经营预算与一般公共预算的衔接是双向性的：一方面，当国有企业实现盈利并留足未来发展需要资金时，国有企业需要按照与企业类别相对应的比例上缴利润，这部分利润纳入到国有资本经营预算收入范畴之中，满足政府社会公共服务需要；另一方面，一般公共预算在适当的时候也可以对国有资本经营预算进行弥补，以分担国有企业在公司制改革进程中发生的改革成本。
(二)超额利润上缴模式
除了按照相应比例进行的利润上缴模式之外，还需要考虑到垄断类国有企业实现收益如何上缴国家财政的问题。由于处于垄断地位，这就意味着垄断类企业在市场中并不存在竞争对手，因而在当前一定处于盈利状态，并且能够凭借其垄断地位获取超额利润。由于体制机制上的差异，国外对于垄断类企业一般实施严格监管，一旦有企业在市场中形成垄断，政府便会予以处罚。这是因为，在西方国家资本主义市场中，垄断企业通常为民营企业，这类企业注重追求自身经济利益最大化，而很少考虑承担相应的社会稳定和公共服务职能。与西方国家的垄断企业不同，我国垄断类企业为国有企业，其核心价值观是国家利益至上。除了作为独立市场经济实体进行生产经营之外，还承担着政治稳定、经济布局调整以及提供公共服务等职能，与国外垄断型企业在性质上有着根本区别。
我国垄断类企业的典型代表是中国烟草总公司。中国烟草总公司是我国唯一以立法形式确立的国家垄断地位的企业，其按照国家计划对烟草行业的生产、供应、销售、进出口业务以及对外经济技术合作实行集中统一经营管理。由于处于国家垄断地位，中国烟草总公司的经济效益在中央企业中最为突出，近年来每年向国家上缴利税超过万亿元，因此在当前形势下并不存在亏损的情况，这就决定了中国烟草总公司与其他上缴利润四种类别的中央企业存在较大差异。对于中国烟草总公司实现的垄断利润，除了要按照规定以25%比例将利润上缴国家财政以外，国家作为监管者，还可以凭借政治权力通过国有资本经营预算以超额利润分配的形式收缴，纳入一般公共预算之中(谢志华，2017)。
在超额利润上缴模式下，国有资本经营预算能够实现与一般公共预算统筹衔接的理论依据就在于国家作为国有资本出资人，享有国有资本的投资回报，并且超额利润上缴是国家财政收入的主要来源。因此，对于垄断类企业实现的超额利润，必须要回归国家财政。对于中国烟草总公司而言，由于其目前按照国家规定实行严格的总量调控政策，逐渐转向以存量优化为主要发展方式，从而将更多注意力放在既有计划盘子内、并通过优化提升结构实现效益增长。因此，在留足部分资金保证当前生产规模以及维持再生产的基础上，剩余利润都可以超额利润方式上缴国家财政。如果垄断类国有企业也存在企业职工养老金的“历史欠账”问题，其所取得的超额利润首先也要用于弥补这些欠账问题。这就意味着在超额利润上缴模式下，国有资本经营预算与一般公共预算的衔接是单向性的，即垄断类国有企业的超额利润由国家收取，作为国家财政收入转入一般公共预算范畴。
四、国有资本经营预算与社保基金预算的衔接模式
由于养老保险基金由现收现付制转为基金累计制，导致了养老金的“历史欠账”和社保基金未来支付缺口问题，这就需要通过国有资本经营收益逐步予以解决。《实施方案》明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入股权划转范围，以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，并将划转比例统一为10%。由于企业职工基本养老保险基金目前已纳入社保基金预算，因此划转后的国有企业股权便构成社会保险基金预算的重要内容，社会保险基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体主要通过划入的这部分国有股权取得收益，从而实现国资划转充实社保基金的目的。
因此，国有资本经营预算与社保基金预算的统筹衔接，主要是基于股权来实施，并且根据不同类型国有企业，形成股份分红和股权划转两种模式。
(一)股份分红模式
按照《公司法》规定，股东按照股权比例分取红利。在国有企业股权划转之后，社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体，在本质上成为这部分股权划转国有企业的股东，因此依法对划转企业享有股权分红的权利。然而，国有企业股权承接主体能够取得所划转股权的股份分红还需要满足两个前提条件：一是国有企业能够分红，即国有企业要实现盈利，只有当国有企业实现盈利的时候才有可能进行分红；二是国有企业实施分红，即国有企业在实现盈利之后，首先要满足自身发展的再投资需要，只有在保证自身稳定可持续发展且仍有剩余利润的情况下才可能实施分红。只有满足了这两个条件，才能够将当前《实施方案》中体现的划转国有企业股权弥补社保基金缺口的基本目标落到实处。
然而，不同类型国有企业对股份分红两个前提条件满足情况不同，因而也就导致在国有资本经营预算与社保基金预算衔接上存在一定差异。对于现在盈利且未来长期盈利的国有企业，要鼓励其在留足发展资金后进行股份分红，从而使得社保基金预算得以充实。对于现在盈利但未来长期可能亏损的国有企业，可以考虑在当前盈利时进行股份分红，而当未来出现亏损时考虑将划转后股权出售。对于现在亏损但未来长期可能盈利的国有企业，要通过改善经营管理实现盈利，进而进行股份分红。对于现在亏损且未来长期亏损的国有企业，则要考虑将划转后的国有股权进行出售，以获得这部分国有企业股权划转收益。需要明确的是，在股份分红模式下，国有资本经营预算与社保基金的统筹衔接是单向性的，即划转后国有企业10%股权所取得的股份分红，应该纳入社会保险基金预算之中，用以弥补企业职工基本养老保险基金缺口，而不应作为一般公共预算开支。这是因为，社会保险基金预算是专项用于社会保险的收支预算，支出项目按照规定分为基本养老保险支出、基本医疗保险支出和失业保险支出。因此，对于国有企业10%股权划转过程中可能发生的成本支出，可由划转后国有企业股权承接主体予以弥补。而对于划转企业在后续持续经营过程中可能出现的亏损，则由社会保险基金预算承担，从而实现国有资本经营预算与社保基金预算的统筹衔接。
在股份分红模式下还存在着一个突出问题，就是在10%股权划转之后，国有企业股权承接主体本质上会成为股权被划转国有企业的股东，而按照《实施方案》规定，承接主体可以在一定情况下实现对国有企业的管理。但由于与国有企业的性质和领域存在较大差异，国有企业股权承接主体是否能够承担起对国有企业的管理职责，也是关系到划转后10%国有企业股权能够实现分红或者取得转让收益的重要问题。承接主体持有的国有企业股权不仅可能对这部分股权划转国有企业的公司治理产生影响，而且未来可能需要组建养老金管理公司以及国有独资公司独立运营划转资产，从而产生额外成本侵蚀社会保险基金。因此，对于承接主体在国有企业股权划转后的地位和性质，还需要在政策上进一步明确。
(二)股权出售模式
国有资本经营预算与社保基金预算之间的统筹衔接，除了可以通过划转后国有企业股份分红实现之外，还需要明确的一个问题就是划转后的股权是否可以转让。之所以要明确这一问题，是因为当国有企业未实现盈利或者实现的盈利无法满足分红条件时，无论是企业自身的再投资需要，还是弥补企业职工基本养老保险基金缺口等问题，都无法得到解决。在这种情况下，股权出售实际上便成为承接主体能够取得划转后10%国有企业股权收益的唯一选择。只有在明确了划转后的国有企业股权可以转让时，才能够确保承接主体能够切实享有股权划转所带来的收益，进而通过国资划转充实社保基金。一方面，对于长期处于亏损状态的国有企业，其自身发展已经面临较大压力，无力进行股份分红，而通过划转后部分股权的出售引入其他国有资本或者社会资本，能够有助于国有企业获取必要的发展资金，促进企业实现扭亏为盈以及持续稳定增长，从而为后续的股份分红奠定基础，最终保证划转后国有企业股权收益纳入社会保险基金预算中。另一方面，对于所处产业前景较差的国有企业以及国有资本需要逐渐退出行业领域的国有企业，往往企业职工基本养老保险基金缺口较大，而通过对这类国有企业的股权出售，不仅能够使承接主体切实取得划转后国有企业10%股权的收益，同时也是实现国有资本在这类行业领域和企业中逐渐退出的重要途径之一。因而，在不同类型国有企业中也呈现出不同的特征。
根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国有企业分为商业类和公益类两种类型。而根据国有企业的设立目的和市场定位，商业类国有企业进一步划分为商业性竞争型企业(如北汽控股、新兴铸管等)、政策性垄断型企业(如国家烟草总公司和中储粮总公司等)和政策性混合型企业(如国家的各类军工企业、石油企业等)，公益类国有企业进一步划分为公益性垄断型企业(如北京市自来水总公司等)和公益性混合型企业如北京地铁、北京热力等)。对于商业性竞争型企业，其盈利持续性存在较大不确定性，社保基金会可以股东参与分红方式获取公司利润，并参与公司经营管理。而不具备股东治理能力的地方社保基金会，还可通过信托等方式交由更为专业的机构来对划转股权进行委托管理，以保障所持国有资本的保值增值。对于政策性垄断型企业，为保障国家战略、命脉行业和关键领域，在当前应由国家垄断经营，可不进行股权划转。对于政策性混合型企业，目前由于受到一定程度的政策保护而呈现盈利状态，但随着逐步参与完全市场竞争，则会面临诸多不确定性。因而对于这类企业可将股权划转至社保基金，社保基金会以资本运营方式择机变现。对于公益性垄断型企业，其功能是为社会提供公共产品与服务，注重提供产品的社会性效益。对于其中未完成公司制改造的，社保基金无法通过划转股权得以充实，而对于其中已完成公司制改造的，可适当进行股权划转。对于公益性混合型企业，其构建投资较大且成本回收期较长，因而当开始回收投资成本后，可由地方政府协助其上市，在上市成功后再实施股权划转，从而保障社保基金既能够分享长期持续的利润，又可以获得股权资金的流通收益。
股权划转实施效果得以保障的基础，是划转后股权能够实现股份分红和股权出售。对于股份分红，要求划转企业必须能够实现持续盈利，对于股权出售，要求划转企业股价处于较高水平。国有企业不同发展阶段和产业前景，决定其能否实现股份分红和股权出售。对于那些盈利性较高、产业前景良好、国有资本需要继续存在和发展的国有企业，由于社保基金会能够切实分享税后利润，因而可适当提高其股权划转比例，甚至还可要求其实施现金分红的股利分配政策，通过股份分红充实社保基金。对于盈利性较差、产业前景饱和甚至过剩的国有企业，往往面临“去产能、降库存、调结构”的发展任务，导致划转后股权难以带来分红收益，因而可在其股价处于较高位时，社保基金会不仅可通过出售划转后股权的方式来获取收益，甚至还可通过资本市场运作，最大化划转股权的收益。对于已停产、半停产、连年亏损、丧失盈利能力、资不抵债、主要靠政府补贴和银行不断续贷维持经营的“僵尸企业”，无论是股权划转后的收益取得还是利润上缴政策都无法实现。因此，在优先保证企业职工社保的基础之上，可通过设计相应方案对这类企业实施破产清算，从而促使国有资本从这类企业中实现真正退出，如有资金结余再考虑将这部分企业的国有资产处置收益交由社保基金持有，保障股权划转实施效果。
五、研究结论
国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接模式问题，不仅关系到国有企业深化改革与发展，而且还会对政府社会保障功能实现产生深远的影响。一方面，国有企业在转轨时期形成的“历史欠账”问题以及现实发展过程中的再投资需要，是国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算在政府预算体系内进行衔接的理论基点。国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算进行统筹衔接过程中，需要兼顾国有企业的历史问题和现实发展的结合。另一方面，在国有资本经营预算一般公共预算和社保基金预算统筹衔接过程中，还要根据国有企业的不同分类和所处产业的发展前景进行相应的模式选择，才能够为在国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算进行衔接之间，寻找到一种相互协调的动态平衡点搭建起良好的桥梁和平台，从而更加符合政府预算管理体系的内涵。
国有资本经营预算需要与一般公共预算和社保基金预算进行衔接的根源，在于财政资金分配不足，这一分配问题不仅是国家解决“历史欠账”与当前现实发展之间的分配问题，也是所处不同类型和产业前景国有企业的分配问题，就需要促使国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间衔接模式的不断健全和完善。本文采用理论分析与现实分析相结合的方法，对当前国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接的模式进行逐一梳理与理论阐述，明确了国有资本经营预算与一般公共预算衔接的利润上缴模式和超额利润上缴模式，以及国有资本经营预算与社保基金预算衔接的股份分红模式和股权出售模式，并基于国有企业分类深入挖掘不同模式下的特征。而厘清国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算之间的衔接模式及其特征，不仅能够为当前《实施方案》确定的10%股权划转和《通知》明确的五种类别上缴利润政策的实施提供重要的制度保障，还能够发现当前国有资本经营预算与一般公共预算和社保基金预算统筹衔接模式，在新形势下可能存在的缺陷与不足，并有针对性地修补其中的漏洞，以继续改革和完善我国政府预算体系，从而能够为提高我国国有资本配置效率和优化国有资本布局结构做出积极的贡献。
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