邓茜/西南政法大学 

内容提要：改革开放以来，人大预算审查监督重点工作的重心在于控制赤字规模与稳定预算收支平衡状态这两方面，即关注“钱是否够花”的问题。2018年3月，党中央提出审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求，即更多关注“钱如何有效花”的问题。各地方人大预算审查监督重点改革工作在审查内容、审查程序、制度办法和组织保障等方面开始部署并积累了一些实践经验。进一步推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的优化路径研究是突出党委核心、明确分工与合作、并以大数据技术推进预算公开透明。

关键词：人大预算审查监督  支出预算  支出政策

一、前言

地方政府的财政收入主要来自于公民缴纳的税费。只有当人民的代表能切实为人民管好“钱袋子”，政府才能真正属于人民，造福人民。如何建立一个对人民负责的政府，是现代国家治理环节中的一个核心问题。“为了实现这一目标，我们需要解决两个最基本的问题：谁来使用权力？如何使用权力？选举制度是解决前一个问题相对较好的制度，而预算制度是解决第二个问题最好的制度。”[[i]]在现代国家建设过程中，一些国家以预算改革作为国家建设的突破口，通过建立预算国家，实现国家与社会治理的有效转型。自1978年市场经济体制改革以来，中国逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。[[ii]]而后，随着1999年预算改革的开始，中国开始逐步迈向“预算国家”的行列，这为地方人大加强预算监督提供了重要契机。

在过去，我国预算编制主要遵循以收定支、保持收支平衡的原则，人大预算审查监督重点工作集中于控制赤字规模和保持预算收支平衡状况。相应地，对支出预算和政策关注较少。党的十八大以来，各级人大工作的重点调整为对政府全口径预算决算的审查和监督。2018年3月，中共中央办公厅印发实施《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（后简写为《指导意见》），这预示着我国人大预算审查监督工作进入了一个新的阶段。这是以习近平同志为核心的党中央对于加强人大预算审查工作、健全人大预算监督制度和促进国民经济平稳健康发展的一项重要改革决策。在同年十月的人大工作座谈会上，各地方人大代表相互学习并重点交流了各地方人大预算创新的有益经验。总体来说，人大预算审查监督重点拓展改革工作正在逐渐步入正轨。

回顾我国二十年以来的预算改革过程，地方人大预算监督已经发展到什么程度？人大预算监督改革工作还应朝着哪些方面优化改进？回答这些问题，无论是出于对全面深化改革的全盘考量，还是对着力推动国家治理体系和治理能力现代化都具有重大的理论和实践意义。

二、预算审查监督改革的进展：地方人大预算监督改革实践动向^[1]

地方人大的核心职能是监督地方政府，在各种监督中，预算监督是最有效的方式。美国公共预算学者克利夫兰曾指出，只有将“看不见的政府”转变为“看得见的政府”，人民以及人民的代表才有可能对它进行监督。[[iii]]人大预算审查监督重点拓展改革工作的出台无疑为各地方人大预算监督工作提出了全新的挑战。基于对我国各地方人大、政府等官方网站公开资料的梳理与总结，本文选取具有代表性或具有较大社会影响的地方人大预算审查监督重点改革工作的案例，以求对地方人大预算监督改革实际进展中的人大预算监督工作重点做一个描述。

（一）审查内容具体化

中国地方人大预算审查监督涉及五个阶段：通过提前介入（人大常委会在政府开始编制预算时就介入）、初步审查（在人代会前人大常委会对预算进行初步审查）和大会审批（人代会中审批预算）三个方面对政府预算进行事前监督；通过对预算执行情况进行事中监督；在预算执行结束后对政府预算执行的情况和结果进行事后监督。[[iv]]近年来，各地方人大预算审查取得了长足进步，在五个关键环节上，总体上呈现出重点审查内容具体化，细致化的特点。

在实践中，一般可细分为以下几个重点：一是注重民生领域。2013年6月，在广东省政府财政预算编制前，省人大常委会提前介入，提出了“底线民生保障”专项。并且，经过几年的发展，底线民生保障的各项标准仍在不断“刷新”。此外，广东省人大在重点民生支出、民生保障政策和财政转移支付资金的审查与监督三个方面共同发力，切实保障人民的利益。二是关注绩效评价。2018年7月，四川省人大落实人大常委会会议审查批准财政决算工作，省财政厅首次提交《四川省重点项目财政绩效评价报告》。内容涉及广泛，包括就业创业补助资金，农村公路建设资金和环境污染治理资金等。同年，重庆市人大也首次审议重点项目绩效评价报告。浙江省财政厅加大对省内重点支出项目和专项转移支付的绩效评价力度，并组织开展防范地方政府隐形债务风险专项行动。三是规范政府投资。2017年，湖北省人大在预算审查中对固定资产投资方面的计划和资金安排开展重点审查，建立省级预算内固定资产投资监督平台，加强对政府投资项目资金使用绩效监督。

确定重点审查内容是各地方人大预算监督重点拓展改革工作的首要步骤。这为地方人大预算监督改革工作奠定了坚实基础，有效提高了政府预算编制工作的科学性和民主性。

（二）程序方法多样化

《代表法》第三条明确规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；提出对各方面工作的建议、批评和意见。近年来，各地方人大及其常委会在法律规定的范围内创新监督方式，结合审计、财政部门，综合运用特定问题调查、专题审议、专题询问等方法，有效推进相关工作的办理与落实。

地方人大及其常委会有权听取和审议本级政府关于上一年度的财政决算和本年度的预算执行情况以及本级审计部门关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作和相关查出问题的整改情况。在此基础上，四川、湖南、湖北等地相继开展广大民众对审计查出问题的后期整改工作的满意度测评。此举意为引入反馈机制，杜绝监督工作表面化问题，使监督工作不流于形式。此外，安徽省财政厅进一步完善人大预算审查与监督体制，优化全面预算编制流程，覆盖更全更广的预算监督范围，进而推动政府预算编细、编实、编准，同时出台相关完善人大工作的指导意见，改良定期向人大汇报财政工作的机制。

近年来，专题询问成为人大监督的重要方式。专题询问指人大常委会有组织、有计划、有重点地就某一方面的工作集中开展的专门询问活动[[v]]。2009年，全国人大常委会针对“四万亿”中的公共投资部分展开专题调研，第二年又开展了跟踪调研，全国人大专题询问成效显著。自全国人大常委会首开先河，多个地方人大常委会相继探索开展了专题询问，不仅取得了良好的监督效果，还积累了宝贵的实践经验。

人大通过成立特定问题调查委员会的方式介入预算监督的做法，在实践中比较少见，但收效显著。2016年，辽宁省率先挤出财政收入的水分。相比2015年，2016年的GDP减少6705.5亿元，“缩水”程度高达23.3%。2018年，财政部公布辽宁省2017年度全国财政决算，其政府债务余额约为8455亿元，而辽宁省公布的数据则为6767亿元，其间相差1688亿元。基于如此现状，2018年7月，辽宁省人大成立调查委员会。在全国的范围内，这是省级人大首次对政府债务和政府支出预算结构方面展开特定问题调查，此举为人大以特定问题调查委员会的方式进行监督打开了一个崭新的窗口。

在实践中，创新预算审查方式方法是对预算法、监督法等法律中关于人大预算审查监督规定的细化、深化。而各地方人大监督的实质则是基于地方实际，立足于具体的问题，制定更细致、更精准的制度。

（三）制度机制健全化

强化人大对政府预算的审查监督，关键在于提升人大的预算监督能力。预算改革以来，各级人大都抓住机遇，制定加强人大预算监督的条例或决定，成立专门的预算机构（例如财经委和预算工委）协助人大审查监督预算，提高预算监督能力。[[vi]]

自2018年《指导意见》印发以来，广东、山东、天津、辽宁等省（市）在结合当地实际的基础上，积极贯彻落实《指导意见》要求，制定符合地方实际的相关文件，由各省（市）委办公厅印发。以广东省为例，2018年12月，广东省人大常委会和省政府联合召开贯彻落实省委《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》的会议，并颁布了文件。该文件对广东省人大预算审查监督改革工作的指导思想、基本原则、主要内容、程序和方法等方面作了详细且全面的规定，并明确指出结合实际情况，加强实践探索，不断健全和完善工作机制，提高各级人大预算审查监督工作质量。

（四）组织保障常态化

中国的轴心制度决定了中国省级人大预算监督体系是省委领导下的人大预算监督。[[vii]]在各级人大预算监督体系中，核心机关应是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及常委会。但是，由于它们会期设置和人员的兼职性等因素，在实践中，财经委承担人大预算监督的部分工作。在湖北、广东、河北等地区地方性法规甚至已经明确地确立了其法律地位。

经过实践的发展，单一的工作机构陷入现实困境，为了弥补人大及其常委会在预算监督过程中工作量过大的问题，各地方相继在人大常委会内部设立相关辅助机构，如人大预算监督审查处和人大常委预工委等。山东省省委、省人大常委会对人大预算审查工作队伍建设提出新要求，强调干部队伍素质的提升。此外，它还提出使预算工作机构覆盖到县级以上人大常委会，逐步实现预算审查监督工作的专业化、常态化。预算工作机构作为辅助机构，加强了省级人大预算监督制度内部的协调性与互补性，并在一定程度上增强了财经委的核心预算监督地位。随着法律法规的建立健全，各地方财经委和预工委都基本上获得了稳定有效的机构权限。财经委主要工作包括对预算草案、预算调整方案草案、决算草案等的初审和对预算执行的监督，预工委协助财经委处理预算监督过程中的具体工作。

能力的增强与结构的分化程度提高密切相连，结构分化与有助于把人员纳入更专业的角色，从而提高其功能的发挥。[[viii]]在人大预算审查监督工作中，稳定且成熟的预算辅助机构的建立，深刻影响着地方人大预算监督制度内部组织间的良性互补关系，是预算审查监督重点拓展改革工作的重要一环。

三、向支出预算和政策拓展：地方人大预算监督重点改革工作指向

在《指导意见》中，人大预算监督改革工作的主要工作内容包括五个方面：一是支出预算的总量和结构；二是财政转移支付；三是部门预算；四是重点支出和重大投资项目；五是政府债务。地方各级人大及其常委会在此指导下，结合本地方实施意见的要求，进行预算审查监督改革工作对照比较，列出重点加强项目。这意味着地方人大预算监督改革工作应以主要内容为抓手，创新方法，提升支出预算绩效和支出政策实施效果。

（一）层层落实，加强党的集中统一领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，以中国中产党各级党委为核心的领导体制是历史和人民的选择。各地方人大及其常委会在党委的领导下扎实、全面、深入、有效地贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。在人大工作中，坚持党的领导利于形成人大工作者思想、政治和行动上的统一，进一步推动建立规范、科学、透明的预算制度，使政府把钱花在“刀刃”上，更好发挥财政在国家治理中的基础作用。

第一，完善报告——反馈机制。首先，各级党委要稳步提升对推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作重要性的认识。其次，各级人大在人大常委会党组的领导下应增强改革意识，提高创新能力，正确把握工作动向，加强组织领导与保障。最后，在改革工作期间，各级人大应将工作中遇到的重点、难点问题逐个攻破，并及时上报，人大常委会党组应积极做出反应并协同人大加以解决。具体而言，各省、市人大常委会党组一方面应定期听取年度预算审查监督工作的情况汇报，并做出积极的反馈；另一方面要及时听取对预算审查过程中重要问题、重大事项的汇报，积极研究，协同解决。此外，人大在利用质询、专题询问和特定问题调查等创新监督方式之前，应当将相应主题、方法、程序等内容及时报请同级党委同意。与此同时，在各种创新方式监督中遇到的疑难问题、在审计监督中遇到的重要问题、在预算审查过程中发现的突出问题以及通过专题调研而形成的意见和建议，都要及时地向同级党委报告。

第二，健全党委——社会互动机制。在党委的领导下，人大常委会财工委等工作机构和政府财政部门等加强合作沟通。在实践中，这几个机构通过开展专题会议和召开座谈会等多种合作形式，不仅听取本级人大代表的意见和建议，而且还应积极回应第三方专家智库和人民群众等社会各界关于政府部门预算、财政转移支付、支出预算的总量和结构、重点支出、重大投资项目、政府债务等方面的意见与建议。随后，其意见与建议的反馈情况应及时交于政府财政等部门，疏通双向互动渠道，使人大预算草案能更有效回应人大代表和社会各界的观点。在此过程中，党委、人大、政府、社会的四维预算管理体系建立。根据党中央决策部署，各地方党委根据地方实际提出具体工作要求，各级党委应紧密结合人大常委会年度监督工作重点，积极就人大代表提出的重要问题、审计审查出的突出问题和人民群众关切的热点难点问题进行研究与调研、在反馈中及时调整。

（二）明确分工，形成监督合力

人大预算监督改革工作要求处理好人大和政府的关系。我国基本国情和根本政治制度决定了我国人大和政府不是西方分立与制衡的关系，而是分工与合作的关系，是决定与执行、监督与被监督的关系。而且，两者的目标一致，都紧密围绕党和国家的中心任务而开展自身工作。各级政府及其相关部门应主动接受同级人大及其常委会的预算审查监督，积极完善预算草案、预算报告等编报工作。以各地方实施意见所列的审查改革重点为主要任务，支出预算应以预算支出的主要方向和目标为基础，符合各项支出预算安排所遵循的法律、法规、政策的依据和标准。依据中央指导意见和各地方具体实施意见的要求，各级人大在实施预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作中需要政府及其有关部门积极配合。但因各个协调主体分属不同部门，所以各个部门应列出相应的工作清单。其中，各级政府的预算主管机构为本级政府财政部门，其主要工作为编制政府预算。财政部门专业性强的特点使其处于政府预算管理中的核心地位。除此之外，各级审计机关也担任着重要角色，其主要工作是对收支部门进行审计并编制审计报告，它在法律规定的权限内独立行使审计权。预算改革后，财政部门进一步集中政府的预算管理权力，其核心地位不断加强。在政府内部，财政部门经过多次改革创新，已经建立起以预算编制、预算执行、预算调整、决算为主要阶段的综合预算监督机制。只有当预算权力在政府内部进行明确分工，实现人大与政府及其有关部门有效协调与沟通，才能形成监督合力，进一步保证预算审查监督改革工作的规范性、稳定性、有效性。

第一，推进部门预算备案审查改革。在政府内部，部门预算占据重要地位，是政府预算的首要组成部分。因此，人大预算改革工作可以从部门预算改革入手，通过对部门预算相关工作的合理性、合法性审查，拓展政府预算审查监督的深度和广度。在现实情况中，部门预算工作量大且复杂，而人大审查时间又相对较短，由此形成了一个不平衡的状态，这也是部门预算难以得到细致且全面的审查的症结所在。2016年，山东省淄博市人大在全国率先开展了部门预算的备案审查工作。市人大结合多方力量不仅选取市经信委等8个部门的18个项目进行了实地调研，并对淄博市发改委、司法局、林业局等10个一级预算部门进行审查。审查结束后，市政府根据审查情况和审查结论，先后出台了7项文件，调整了相关标准，加强了绩效监管，规范了预算编制和预算管理制度。[2]2017年，山东省人大在总结淄博市人大备案审查试点的成果经验的基础上，省人大财经委、预工委对省民政厅等11个部门进行了部门预算备案审查工作，通过实地调研、座谈会等多种方式，对多个部门的预算编制、执行和反馈情况有了深入的了解。[3]实践证明，部门预算审查改革是人大预算监督改革工作的一个起点，而备案审查是完善人大监督机制的有效途径。

第二，利用审计部门增强监督效果。在中国现行的行政管理体制背景下，财政预算编制、执行等过程复杂细微，只有专业性极强的审计部门方能对预算进行权威、准确的审查，进而提出反馈意见和建议。随着预算审查重点向支出预算和政策拓展工作在全国范围内的开展，各地方人大的改革工作在有条不紊进行着，值得注意的是，对政府审计部门也提出了更具体、更严格的分工要求。在《指导意见》要求的范围内，审计部门主要将预决算信息公开情况、专项资金使用情况、重大政策落实情况、转移支付资金管理情况等作为重点审计内容。以天津市为例，市内各级审计部门的本职工作是对预算草案、预算执行、政策执行、专项租金绩效、决算草案等方面进行审计监督。改革工作推行后，各级审计部门还需在向本级人大常委会做年度预算执行报告和其他财政收支的审计工作报告时对上述几方面给予重点反映。并且，审计机关在对下一年度审计监督重点内容和重点项目的确定时，应主动征求本级人大常委会财工委等工作机构的意见建议，逐渐形成监督合力。[4]

（三）依托5G，推进预算公开透明

5G信息时代的来临，为各级人大预算审查改革工作带来了挑战与机遇。多个省、市的人大正逐渐发挥预算联网平台的优势，充分利用平台的功能，提升预算审查内容的时效性，加强人大与人民群众之间的联系，巩固支出预算和政策的审查监督机制。5G技术在国家和政府层面，虽然还尚未发展成熟，但是随着互联网在各个行业的渗透，5G和电子政务的结合必然是时代发展的趋势。人大预算审查监督改革工作在5G技术的加持下，各地方人大可推动建设一个具备部门预算监督、财政预算监督、财政决算监督、重大投资项目监督、预警监督等功能齐备的预算联网监督系统。在此系统中，社会各界人士对政府预算、决算、各部门预算、预算执行、预算调整、政府重大项目资金使用情况和政府债务等政策和相关信息可进行线上查询与监督。然后，引入畅通、安全的反馈机制，保证系统因势升级换代，从而实现信息与技术的结合，保障预算决算数据无缝对接，有效解决以往各部门、各阶段信息整合的难题。保证信息公开透明是国家对人民权益的保障，也是现代民主国家的必然追求，更是现代预算制度的重要特征。让预算管理在阳光下进行，切实增强预算公开力度，逐渐实现预算监督透明化，是我国社会主义现代化建设的必然要求，也是我国民主建设的时代特征，为管好人民“钱袋子”提供重要保障。

预算信息公开透明要求信息完整、规范和及时。一般而言，政府的财政活动可分为一般管理活动、信托活动和公共投资活动。与此对应，政府的财政资金便可划分为一般政府资金、信托资金和公共企业资金。[[ix]]公开信息的完整性要求覆盖以上三个内容。完整性是政府预算信息公开的首要原则，但仅仅完整公开并不能满足公众的监督要求。如果政府公开的信息无序、杂乱，无法保证预算公开信息的规范，那么公众便存在被混淆的可能性。此外，预算信息不是一个静态的报表，而是一个动态的执行、反馈过程，信息的及时性是政府预算管理工作高效、科学的体现。

首先，完善预算信息公开制度建设。新预算法实施后，配套法律制度建设亟待优化与完善。当前，在预算监督领域中，需要及时制定预算法实施条例，为预算监督提供主要参考，为进一步推进预算公开进行制度性创新安排。在此之后，地方各级人大结合各地方实际，积极回应地方的具体要求，出台预算公开的相关制度措施。其次，增大预算信息公开范围覆盖面，公开内容不断细化。经过多年的发展，人大预算公开制度已趋于成熟。预算公开内容应该涵盖预算调整、决算调整、管理机制、编制原则、收支明细、预算安排、执行情况等方面。而且，公开内容应不断细化、深化。除少数涉密信息外，依法公开的内容应是提交地方人大及其常委会审查的全部内容，这无疑是推进信息公开透明的关键。再次，实行预算信息公开全过程追踪。在扩大每个环节信息公开的范围和内容的同时，还需要对信息公开的全过程进行追踪与监督。人大预算监督改革工作推行时间较短，许多步骤还处于探索阶段，通过对信息全过程的把控，塑造全局观，树立大局意识，这有利于推进部门预算和整体预算的编制、执行和调整。最后，保持预算信息公开渠道的畅通。随着新媒体的迅猛发展，拉近了公众与人大的距离，也对信息公开工作提出了挑战。以往，相关信息会及时发布在官网。如今，新媒体平台俨然已经成为信息公开的“主战场”。新媒体具有传播速度快、交互性强、信息海量化的特点，是公众表达意见建议的重要渠道。

参考文献：